是另案处理还是“一事不二罚”？

张趁心

案   例

2012年10月，王某租赁某县甲村集体土地3310平方米建预制板厂。2012年12月，该县原国土资源主管部门对王某违法占地行为进行行政处罚，但王某在缴纳全部罚款后，既未拆除地上附属物，也没有退还土地。

2019年8月，由于经营不善，王某与张某签订转让协议，将预制板厂内建筑物和机械转让给张某。2019年10月，张某与甲村签订土地租赁合同，约定每亩租赁费4000元;如果改变土地用途，须经自然资源主管部门批准。2019年11月，张某未经批准，在其租赁土地内建面粉厂。

2020年3月，县自然资源主管部门对张某违法占地建面粉厂行为进行立案调查。经查，张某的行为违反了新《土地管理法》第四十四条规定，依据新《土地管理法》第七十七条和《土地管理法实施条例》第四十二条

规定，对其作出行政处罚，并于2020年4月向张某送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书。但在法定期限内，张某并未陈述、申辩以及听证。2020年5月，该县自然资源主管部门对张某作出行政处罚决定：一是责令张某立即停止违法占地行为，退还非法占用土地;二是限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;三是对违法占用的3310平方米土地，按照每平方米15元缴纳罚款49650元。张某不服行政处罚决定，以该地（3310平方米）在王某建设预制板厂时接受过行政处罚，县自然资源主管部门再次对该地实施行政处罚涉嫌构成重复行政处罚为由，向县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。

分   析

要正确处理好本案，关键在于如何理解原《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，才能判断县自然资源主管部门是否重复实施行政处罚。

首先，构成违法占地事实。本案中，张某与甲村重新签订土地租赁合同，继续进行预制板厂生产销售，同时，合同中第三款约定“如果改变土地用途，张某须经自然资源主管部门批准”。在张某继续进行预制板生产销售时间内，用途和现状并未改变，张某不应承担法律责任。但张某未经批准占用涉案土地建设面粉厂的行为导致土地使用权和用途发生改变，产生了新的违法行为，这才是县自然资源主管部门依据《土地管理法》第四十四条的规定，认定该行为属于违法占地的主要原因。同时，张某违反租赁合同，且涉嫌主观故意。县自然资源主管部门在對张某涉嫌违法占地依法立案后，依照程序，经过执法人员实地测量，张某在现场指界后认定违法占地面积签字确认，才依法向其送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。由于张某在规定期限内未提出异议，而其违法行为一直处于持续状态，故县自然资源主管部门将张某作为处罚对象，张某应独立承担法律责任。

其次，两者没有因果关系。王某在企业经营不善时，只是将地上附属物一次性转让给张某，并解除合同将租赁土地退回甲村，王某的违法行为因为合同解除而灭失，王某也不存在土地再次转租张某行为。张某通过租赁方式从甲村首次取得土地使用权后，投入资金对土地重新修整并新建面粉厂，是一种现状和用途改变，是一种新违法行为的开始，而不是王某违法行为的延续，两者没有因果关系。

最后，本案不构成重复行政处罚。王某违法占地行为是在张某建设面粉厂之前发生的，且已另案处理，并不影响对张某违法事实的认定。张某租赁涉案土地后进行修整并建设面粉厂，属擅自改变双方合同约定的原土地用途，构成违约，且张某是涉案土地的独立使用人、受益人，本应承担法律责任，故县自然资源部门不构成重复行政处罚。

综上所述，笔者认为，本案中，王某和张某在同一块土地上实施了两种违法行为，并非同一个人在同一块土地上实施了同一种违法行为，不符合构成原《行政处罚法》第二十四条中“一事不二罚”主要条件。因此，将张某作为处罚对象并无不妥，县自然资源主管部门不构成重复行政处罚。