新时代党建引领基层治理的路径选择与策略分析

顾燕峰

[摘要]坚持党对基层治理的全面领导是贯穿新时代基层治理现代化的一条红线。在抗击新冠疫情中，上海浦东新区基层党组织着力从思想、组织、机制、服务、技术等方面发挥影响力，将党的领导力、组织力有效转化为基层治理的效能。浦东的案例是党建引领基层治理的有益探索，对于进一步思考新时代如何做实党建引领基层治理的路径方法具有积极意义。

[关键词]党建引领;基层治理;疫情防控

[中圖分类号]D267[文献标识码]A[文章编号]1009-928X（2022）01-0075-05

2019年底爆发的新冠肺炎疫情是对党组织领导基层治理能力的一次大考。上海浦东新区因其特殊的功能定位和区域位置，承担了守好上海“东大门”的重要任务，直接关系到上海乃至全国的疫情防控大局。为了实现精准防控，浦东坚持党建引领，充分发挥党组织的领导核心作用，依托覆盖全区的“家门口”服务体系，紧密团结各方力量，建立起了疫情防控的坚固防线。本文以浦东基层社区疫情防控实践为例，分析党建引领基层治理的路径与策略。

一、疫情防控形势下基层治理面临的主要挑战

新冠肺炎疫情是一场席卷全球的突发性灾难，作为中国改革开放的前沿阵地，浦东在应对疫情防控上面临着以下挑战：

（一）高度国际化加剧了疫情输入和传播的风险。浦东是外籍人士居住较为集中的区域。据统计，目前有将近10万名外籍人士居住在花木、张江、陆家嘴、金桥、潍坊、康桥、金杨等街镇。以花木街道联洋社区为例，外籍人口约有5000人，共来自78个国家。陆家嘴仁恒滨江园共有4350名常住居民，外籍人士比例达到50%以上。随着境外疫情形势的愈发严峻，国际化社区面临较大的疫情防控压力。如，金桥碧云国际社区境外返沪人员一直居高不下，以2020年3月为例，碧云社区在境外重点地区的未返沪人员达到845人。外籍人士陆续返沪，增加了疫情输入和传播的风险。

（二）社区形态的复杂性增加了疫情防控的难度。浦东的行政区域面积超过1200平方公里，下辖12个街道、24个镇，位居全市之首。社区形态多样、结构复杂，区域内商品房小区、动迁安置小区、混合型小区等各种类型并存。随着城市化进程的加快，浦东也成为人口导入大区，实有人口约占上海的1/4。据有关统计，截至2018年12月，浦东新区常住人口为555.02万人，其中流动人口为226.97万人，且有10个街镇流动人口已超过户籍人口。以陆家嘴地区最大的老旧小区崂山三村为例，小区共有2720户7000多人，其中1400多户是出租户，出租率超过60%。社区状况各异、人员结构复杂、居民需求多样等特征增加了社区防控工作的难度。

（三）严格管控给基层治理带来新的压力。为了有效切断疫情的传播链，社区成为防控的重中之重，严格管控成为社区管理的新方式。在疫情高发期，社工要承担封闭管理、安全巡逻、制作防疫作战图和出入证、外来人口的信息排摸、卫生防疫服务与宣传、输入型病例的居家隔离、困难人群的特殊照料、口罩预约与登记、居民心理辅导、公共部位的消杀、上门回收垃圾、整理快递和外卖、与居民协商议事等等各种任务。而居民在这种非常态的生活环境中，生理和心理上也出现新变化，对社区的关注度和依赖度急剧提高。这些变化都给基层治理带来了前所未有的挑战。

二、党建引领社区疫情防控的实践

面对疫情防控给基层治理带来的严峻挑战，浦东依托“家门口”服务体系，通过做实做深党建引领，将基层党组织的领导力、组织力有效转化为基层治理的效能。

（一）以思想引领凝聚最大范围的防疫共识。习近平总书记强调：“要做好宣传教育和舆论引导，及时消除群众存在的焦虑、恐惧心理，维护社会稳定。”为此，基层党组织通过及时传递权威声音、澄清谣言和普及科学防疫知识等方式，凝聚抗疫共识。

一是传达中央声音，坚定信心。第一时间将中央的重大决策部署以及市区两级的防控措施传达到每家每户，让群众知道党和政府正在做什么、还要做什么。各街镇通过制作《致居民的一封信》《抗疫日志》、开展“同舟共济，共抗疫情”主题党日活动等途径，及时转发上海发布、浦东发布等政务媒体发布的最新信息，加大政策措施宣传解读。

二是消除恐慌，稳定民心。谣言也是疫情的“传染源”，事实真相是谣言的“粉碎机”。周浦镇界浜村出现确诊病例后，村委第一时间将原有“家门口联系服务微信群”转化为“抗疫工作联系群”，又组建了“界浜村北片从严管控工作群”，将村民在线上连成一体。坚持“黄金10分钟”原则，快速回应群众关切、及时辟谣止谣。村民通过微信群，了解了政府的各项防疫政策措施，逐渐摆脱恐慌，坚定了战胜疫情的信心。

三是科普防控知识，凝聚人心。区委第一时间创作《铜墙铁壁筑长城》“浦东说书”微视频，把疫情防控知识宣传到村居“家门口”。各“家门口”服务站（中心）也因地制宜开展各种形式的科普宣传。充分利用社区电子显示屏、宣传栏、楼道小黑板、微信公众号、志愿者劝导、广播大喇叭、无人机喊话等各种线上线下宣传工具普及防控知识，使疫情防控要求深入人心。

（二）以组织优化实现最广泛的抗疫动员。习近平总书记指出：“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。”浦东基层党组织通过“家门口”服务的组织网格，将党组织的力量下沉到基层一线，确保了社区防疫的有序开展。

一是通过组织覆盖将红色网格铺在一线。区委构建了“总支抓总、支部包片、楼组包楼、工作到户”的多层级包干体系，推动党的组织体系和工作体系转化为疫情防控的责任体系。灵活调整设置方式，把组织建到楼组上。通过一楼一组、区块联合等模式，扎实推进楼组党小组建设。金杨新村街道把管理型组织和功能性组织结合起来，打破组织隶属、体制内外等壁垒，把所有党员都组织起来建立党小组。祝桥镇统筹建设楼组、队组党小组1097个，覆盖全镇1492个楼组和424个队组。合理划分包干网格，把责任落实到人。塘桥街道将23个居民区划分为155个片区，覆盖1416个门栋，形成了“1+23+155+1416”分片包干体系。北蔡镇构建了镇、村、户三级管理网络，实行了“四长联管”，实施村长管片长、片长管宅基长、宅基长管户长、户长管住户的工作模式。

二是通过组织发动将抗疫力量集结一线。组建强有力的抗疫队伍，发动党员干部下沉一线。区委组织部和区级机关工作党委动员机关干部组建了疫情防控突击队、应急志愿服务队2支队伍、共1000多人下沉防疫一线。各街镇也组建机关党员突击队驰援居村，发动群众参与防控。党组织创新“三会”开展形式，积极运用电话、网络广泛动员群众为社区出力。陆家嘴街道福沈居委创设“亮灯法”，用来排摸居民信息，将群众最大程度地调动起来，实现“在家做志愿者，人人都是志愿者”。

三是通過组织支撑将监督指导落到一线。区地区工作党委全力推进“三覆盖”（现场指导提质覆盖、城运视频复核检查覆盖、突出问题现场复核指导覆盖），加强对楼组的防控指导，构建楼组包干责任体系。农委、妇联制定《农村村组疫情防控包干工作提示》，明确“一道口”“二人岗”“三问三登记”“小单元”“房管人”“快处置”“联排查”“闭场所”“重宣传”9条措施。

（三）以机制构建形成最强大的工作合力。“家门口”服务站（中心）本身就是资源整合平台，在疫情防控中，基层党组织以此为依托进一步建立联防联控、群防群治工作机制，实现了各方力量的协同作战。

一是构建联勤联动机制。为了实现闭环管理，各社区与辖区内的驻区单位形成了联勤联动工作机制，确保社区事务的快速处置。陆家嘴街道党工委将公安、城管、市场监管、房管、社区卫生中心等联勤联动部门力量延伸至“家门口”，建立“1+4+31”联勤联动工作体系。“一般事项”居民区联勤联动站“区域自治”，“疑难事项”居民区联勤联动站与区域联勤联动站“站站联动”，“应急事项”居民区联勤联动站、街道城运分中心、区城运中心“三级会商”，确保小区各类综合管理问题和安全隐患得以快速处置。

二是优化多元参与机制。在社区防疫过程中，街道社区党组织牵头优化多元参与机制，引导社会力量共同参与。如陆家嘴社区公益基金会在疫情期间汇聚社会资源，成为社区抗疫的一支重要力量。仁恒滨江园通过“八方联动工作室”，整合多方力量，在及时掌握社区实有人口信息、租赁信息、区域人员在沪、返沪情况等方面发挥了重要作用。

三是完善居民自治机制。居委、物业、业主委员会一体联动，“三驾马车”共同发力。将物业专业化管理、业主委员会自主式管理、社区管控式管理、居民自我式管理结合起来，形成群防群治的合力。碧云社区通过抓好“三道关”将“三驾马车”联动起来，形成居家隔离处置“标准化流程”，落实闭环管理。高行镇26家物业公司迅速变为群防群治、联防联控的战“疫”突击队，与居委会和业委会紧密合作。

（四）以周到服务赢得群众最有力的支持。基层党组织在“家门口”服务平台原有服务资源的基础上，面对非常态中居民群众的各类需求，着力从发现问题、转变服务方式等角度提升服务效果。

一是善于发现群众需求。在非常态的管控时期，社区的安全和生活秩序是两个突出问题。根据万人住宅小区、动迁安置小区、无人纳管小区和别墅区的特点和人员结构分类施策，严守入口、进楼、入户三道门。特别是一些老旧小区、商住一体楼、临街单元楼并不具备“全封闭”条件，成为了疫情防控的风险点。为了确保社区居民的安全，潍坊新村街道在16小时内铺设总长约1300米的“绿网”，将原本“落单”的居民楼“包围”起来，将其纳入街道的整体闭环管理体系。为解决快递沿街堆放、领取时容易交叉感染的问题，“家门口”服务站通过在小区出入口搭建“小红顶”简易帐篷、搭建货架做好货物分类、配备志愿者等，帮助居民快速分找，避免居民过于聚集。为了方便群众的日常生活，不少社区免费增设小推车供群众搬运快递;通过微信、支付宝、转账代收物业费，使居民缴费更便利;精心设置快递暂存点，做好消毒，为需要的业主代寄代收;定时定点派保洁人员上门清理生活垃圾;联系周边商铺，为居民提供无接触售卖点、无接触洗衣店等。考虑到存在部分人群不会使用手机进行线上预约和信息登记，居委会提前做好“两手准备”，制定好相应的纸质登记表。

二是服务方式上更加精细化、人性化。“家门口”服务站的社工志愿者们对居家观察对象除了每天做好日常保障工作外，还主动嘘寒问暖，拉拉家常，帮助他们缓解心理压力。航头镇为居家隔离人员准备了“六件套”居家便捷套装，包含消毒喷壶、消毒药片、垃圾袋、体温计、上海药皂以及装有告知书、居家健康指南、联系卡等材料的文件袋。外籍人士较多的国际化社区则提供多种语言的防疫健康提示，安排涉外社工、志愿者提供指导帮助。通过小心思小变化加强人文关怀，让居民感受到社区的温暖。南码头路街道开设“心晴工作室”，提供心理咨询和人文关怀。开展“宅家闷”抗疫保卫“21天云打卡”系列活动，丰富宅家生活。为居家医学观察人员，提供买菜购物和上门收垃圾等生活照护服务。

（五）以科技赋能最大程度提高治理效能。以创新的思维和手段开展社区防疫是实现现代治理的基本要求。习近平总书记强调，要运用大数据等手段，加强疫情溯源和监测。在疫情防控中，浦东新区依托“1+36+1323”的三级城运管理体系，构建了“一屏观天下，一网管全城”的智能防控系统，通过“家门口”服务站（中心）的信息系统，智能防控直接落地每个社区，大大提高了基层的工作效率。

一是建立了智能化出入管理系统。通过智能化手段，只需要少量的人员就能将整个小区的隔离对象进行有效监管，大大减轻了以往工作人员上门巡检排查的工作量。疫情期间，人脸识别系统在控制和识别复杂的人员流动方面，提供了有力的技术支撑。保安无需逐一查看通行证，极大减轻了工作负担。电子出入卡有效解决了居民忘带、遗失纸质临时通行证等问题。统一为居家医学隔离人员安装智能门磁、可视门铃，方便社区干部实时掌握居家隔离人员的情况。一旦住户开门，社区干部的手机就会报警，通过观看视频，及时判断住户是否私自外出，大大提高了社区防控的工作效率。

二是对群众集聚进行智能化预警。疫情期间，新区各街镇利用“城市大脑”信息化平台，推动信息实时共享、分析研判、闭环处置，实现社区人员的动态管理。花木街道联洋社区在此次疫情期间推出了“安保机器人”。机器人在小区门口可以视频监督在岗人员的工作情况。张江镇用无人机在小区内巡逻，循环播报防控疫情提示语，与居民实时对话。洋泾街道打造“城市大脑2.0版”，安装可自动识别外出情况的报警智能终端，并在部分点位实现5人以上聚集智能发现报警，实现动态防控、科学指挥、精准施策。高行镇通过“一网统管”“家门口”服务站实时展示来（返）沪人员分布和居家观察人员情况。

三是开发智能化办事系统。科技的支撑大大提升了社区事务的办理效能。花木派出所联洋警务区携手社区居委创新工作形式，开发了欢迎回家“云报到”小程序，入境居民可以提前在国门外填写信息，大大缩短了居民入境的时间，降低了矛盾的发生和疫情传播的几率。

三、党建引领基层治理的策略分析

疫情防控之下的基层治理中出现的种种问题促使我们进一步思考在现代治理背景下，党建引领究竟要做什么、目的是什么、路径在哪里等一系列深层次问题。浦东的探索实践提供了以下启示：

（一）做实党建引领的首要问题在于明确基层党组织的职责定位。城市基层党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础，是领导城市基层治理的核心力量。在社区防疫中，村居党组织从思想、组织、机制、服务、创新等方面进行全方位的引领，有效调动各方力量共同参与抗疫。党组织的引领主要可以体现在5个方面：引导方向、制定规则、创新体制、整合力量、凝聚人心。通过党的政治优势和组织优势，充分发挥基层党组织的领导力，在引领社区发展方向、理顺体制机制、团结凝聚一切力量方面发挥积极作用。比如，引导区域内各类主体树立平等意识、责任意识、合作意识、法治意识、共享意识等共同治理理念，达成治理共识。通过体制机制的优化，调动各方力量实现跨部门合作，把更多资源汇集到基层。总之，将党建工作全面融入基层治理之中，需要在合作共治的框架下，明确各自的职责边界，做到职能上的互补，不缺位不越位。

（二）做实党建引领的核心在于及时回应好群众的需求。党建引领的目的是把党的群众路线贯穿到基层治理的全过程，因此，做实党建引领的核心是贯彻以人民为中心的思想，突出以人为本，及时回应好群众的需求。随着物质生活水平的提升，群众的需求不仅仅是被动接受服务，还表现为为他人提供服务。一方面，基层党组织要推动为民服务提质增效。坚持社会治理为了人民，把为民服务落到实处。通过疫情防控期间浦东各基层党组织的实践表明，要赢得群众的认可，需要做到如下3点：一是细致服务群众。要熟悉和了解群众的需求，关注不同人群的需求特点，要引导群众开展自我管理、邻里互助，把服务工作做细致、做深入。二是快速回应需求。对群众的诉求要快速回应，尤其在突发事件中，要建立快速处理和反馈机制。三是创新工作方式。服务群众需要有智慧，要多用新方法，多想新点子。只有真正从群众的需求出发，切实办好群众家门口的事，才能赢得群众的口碑，提升党组织的影响力和感召力。另一方面，要搭建平台激发群众的力量，让群众参与到社区治理中去。完善多样化的参与机制，形成多主体参与的社会氛围，开拓群众参与基层社会治理的制度化渠道，最大限度调动人民群众参与的积极性、主动性和创造性，让群众在参与社会治理中增强获得感。

（三）做实党建引领的关键在于构建社会治理共同体。疫情防控取得成效的关键在于在党组织的统筹协调之下，各类组织冲破了相互间原有的壁垒，实现了协同作战。通过党建引领，可以发挥党组织穿透体制、隶属、级别等束缚的优势，加速各类要素在各类交界区内顺畅流动，促进单位之间的协同联动，从而形成“一核多元”的治理模式。党的十九届四中全会提出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。形成社会治理共同体的核心问题是构建动力机制，提升多元主体参与的持久力和向心力，通过搭建协作平台、拓宽协作渠道、创新协作方式，形成优势互补、资源共享、协同互益的社会治理格局。社会治理共同体的形成离不开党建引领，党组织要通过构建党建共同体来推动社会治理共同体的形成，从而重塑基层治理的格局。

（四）做实党建引领的基础在于建设能力过硬的专职党建工作者队伍。基层党建工作者是党和政府的代言人。基层治理现代化对治理理念、治理体系、治理能力、治理方式、治理过程、治理结果都提出了新的要求。如何扬优势、补短板、强弱项，需要党员干部牢牢把握时代要求，在与时俱进中守正创新。从基层工作的要求来看，基层党建工作者需要加强5种能力：宣传引导的能力、组织动员的能力、协商议事的能力、化解矛盾的能力和智慧治理的能力。同时，基层党建工作者要善于运用新思维新技术去思考治理新路径。比如，借用互联网技术和科技力量提升基层治理的效能;通过大数据技术，找准群众关心的难点堵点痛点，科學掌握群众需求。因此，建立一支符合时代要求、能力过硬的专职党建工作者队伍，是实现党建引领的重要基础和保障。