城乡一体化进程中的基层党建新型组织形态研究

郜工农

[摘要]随着城市化进程加速发展，城市基层党建组织形态正在发生深刻变化，跨企业“产业集群党委”、跨省市“流动党委”、跨区域“毗邻党建”、跨地域“互联网党建”、跨社区“治理共同体党建”、跨虚拟空间“区块链党建”、跨楼宇“商圈党建”、跨村居联合党委等多种党的组织形态不断涌现。究其形态、功能和本质，呈现基层党建“区块联”“枢纽性”“复合型”等变化趋势。它是城市基层党建的分化，也是农村党建的转型，是一种介于两者之间的城乡一体化党建形态。当前，需要进一步丰富上海城市基层党建内涵，以基层党建领导体制的自身革命性变革适应和引领新时代社会历史性变革。

[关键词]组织形态;城乡一体化党建;基层党组织;党建形态

[中图分类号]D262[文献标识码]A[文章编号]1009-928X（2022）01-0080-06

2022年1月，习近平总书记对全国党的建设研究会就党的建设研究工作作出重要指示强调，加深对新时代党的建设规律的认识，在充分调查研究基础上，深入研究推进新时代党的建设新的伟大工程面临的重大理论和实践问题，加强对党建理论最新成果的研究。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进基层党建工作创新。2017年7月，中共中央组织部在上海召开“全国城市基层党建工作经验交流座谈会”，正式提出“城市基层党建”概念，推动着全国城市基层党建工作实践探索。2018年11月，习近平总书记考察上海，对上海创新党建工作的思路和模式给予充分肯定和勉励。“继续探索、走在前头”，是总书记对上海基层党建工作的殷切嘱托。“走出一条具有上海特大型城市特点的基层党建新路子”，是上海深耕城市基层党建面临的重要课题，也会对其他城镇化发展地区基层党建工作带来诸多启示。

为了加强对城市基层党建组织形态趋向的总体把握，中共上海市金山区委党校联合区委相关部门成立专题调研组，自2020年3月下旬至12月中旬以及2021年7月以来，对金山区所有街镇（工业区）进行2轮集中调研，并走访了松江、闵行、浦东等区以及到浙江平湖、嘉善等地实地调研。本人结合前期参加的市委相关党建专题调研，通过实地访谈、专家咨询等形式发现：城市化进程中基层党建组织形态正在发生深刻性调整和重构，必须引起理论、政策和实践上的足够关注。

一、基层党建组织形态演进的历史考察

新中国成立后，通过建立各级基层党组织，党迅速确立了高度集中的计划经济体制与全能型的国家治理体系，实现了对新社会的全面整合和再造，实现了党的组织网络与社会组织网络的有机融合，实现了对全社会资源的积极动员与均衡配置，推动着以党组织为核心来组织与管理社会的广泛社会实践。党组织就像混凝土中的钢筋一样，支撑起整个社会发展，使原先一盘散沙的社会实现了高度组织化。可以说，社会发展到哪里，党的组织就覆盖到哪里。党的组织特别是基层党组织领导人民完成了社会主义改造，进行了社会主义建设、改革，通过组织起世界上最大的政党，成功领导了我国历史上最大的变革，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。经验证明，党的有形的组织覆盖和有效的组织力是我们党拥有的最大的组织优势。基层党建工作的本质，就是要不断维护、修复和发挥这种优势。党的组织覆盖和有效的组织力，成功实现了新社会的全面治理，强有力地推动了社会发展。

改革开放以来，随着社会政治经济形势的发展，许多社会组织出现了党的组织覆盖空白。党的“树状”组织架构的定向延伸不断遭遇到呈现扁平化特征和横向依赖特点的社会组织形态的挑战。在一些新兴社会组织和社会领域中，党的基层组织并不必然继续处于核心地位。与此同时，现代社会中大量“单位人”快速涌入“社区”成为“社会人”，社会活力不断释放，人们对单位的依赖性也大大降低，党的组织作用客观上出现阶段性总体弱化趋势。此外，以互联网为代表的新媒体时代的来临，意识形态领域斗争愈加复杂而尖锐，都对党的建设的传统优势带来一系列新挑战新问题。党的组织如果不能很好地适应新形势、应对新挑战，党的基层组织根基就会动摇，党的组织力就会极大地削弱，党领导社会治理就会因为失去动力引擎而迷失方向，甚至落空。

城市作为经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有舉足轻重的地位。随着城市化和现代化、信息化的加速发展，新组织、新阶层、新群体不断涌现，利益群体也更加多元，社会结构呈现出分层化、分利化和碎片化的趋势，这对传统的城市基层党建和传统农村党建带来了前所未有的挑战。

城市基层党建，以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设。与街道社区党建相比，城市基层党建更加注重全面统筹，更加注重系统推进，更加注重开放融合，更加注重整体效益。城市的地位与作用，决定了理所当然要强化城市基层党建，以城市基层党建引领社会治理创新。同时，契合经济社会快速发展的新形势新任务新要求，注重顶层设计和分类指导。抓城市基层党建，就是要充分激活城市基层各类党组织的组织力并实现最大化，城市基层治理和城市发展才有坚强组织保证。

当前，在全面把握城市基层党建的整体性、融合性、系统性等特点的基础上，需要更加注重广大城镇化发展区域中基层党建的开放性、差异性特征，以基层党建领导体制的自身革命性变革适应，引领新时代社会历史性变革。

二、基层党建组织形态正在发生“八个跨”的新变动

随着城市化进程加速发展，基层党建组织形态正在发生“静悄悄的变革”，跨企业“产业集群党委”、跨省市“流动党委”、跨区域“毗邻党建”、跨地域“互联网党建”、跨社区“治理共同体党建”、跨虚拟空间“区块链党建”、跨楼宇“商圈党建”、跨村居联合党委等“八个跨”党组织形态不同程度涌现。究其形态、功能和本质，呈现基层党建“区块联”“枢纽性”“复合型”等变化特征，表现为一种城乡一体化党建趋势和形态。

（一）跨企业“产业集群党委”：把党组织建在产业集群上。产业集群理论是西方经济理论，20世纪80年代由美国哈佛商学院学者麦克尔·波特创立的。随着区域经济社会发展推进，产业集群在新世纪呈现蓬勃发展态势。产业集群党委是经济社会发展在政治领域的反映。产业集群党委通过充分发挥龙头带动作用，推进企业、单位间党建工作从有形覆盖提升为有效覆盖，真正将这些优质资源凝聚起来，形成引领产业发展的强大动能。

金山区亭林镇高端智能装备产业集群党委于2018年9月25日在上海华维节水灌溉股份有限公司成立，下辖高端智能装备制造企业21家、10个党支部、112名党员。该党委指导筹建党的组织，帮助未成立支部企业挖掘隐性党员，招聘优秀人才时优先考虑党员等，为成立独立支部打下基础。

探索“把党组织建在产业集群上”，有利于形成以“龙头带动、条块联动”为主要特征的产业集群党建机制，将党的政治优势、制度优势转化为产业发展优势，有利于实现“建一个组织、带一个集群、兴一个产业”的同频共振效应。

（二）跨省市“流动党委”：指尖上的党支部。流动党员是伴随我国改革开放、由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中出现的党内新群体，是党员队伍的重要组成部分。前几年，山东省费县在沪流动党员队伍主要呈现5大特点：一是量多，流动党员人数大幅增多，在沪流动党员达103人;二是面广，流动党员的范围遍及上海10多个区镇;三是构成复杂，不仅有农民党员，也有企业单位下岗职工、复退军人、高等院校毕业生和离退休党员等;四是个体素质高，以中青年党员为主体，如外出农民党员，是农村党员的精英分子，外出务工党员，更是企业中的管理者;五是外出时间不固定。给流动党员管理带来了“五难”，即：去向难掌握、活动难开展、党费难收缴、管理难到位、作用难发挥。其中的原因既包括部分党员党性观念淡化，也有现有党组织结构形态造成的管理措施不到位等问题。山东省费县在沪流动党员队伍管理特点具有一定的典型性。

2017年11月，中共山东省费县县委组织部正式成立中共费县驻沪流动党员委员会，办公所在地设在金山区张堰镇。新成立的流动党委，通过“查、访、找”方式，建设完善流动党员管理台账和信息库，每半年组织开展一次党员组织关系集中排查。目前，费县在沪流动党员全部建立了电子台账，并按照党员实际从事的行业划分党小组。针对流动党员流动性强、教育难集中问题，费县驻沪流动党委建立微信群的基础上，各党支部也建立微信群开设“指尖上的课堂”，打造“指尖上的党支部”，建立党员群众诉求收集机制，帮助党员群众解决实际困难，增强流动党员的归属感。

“流动的是党员，不变的是支部”。流动党员党委将流出地党员凝聚在党组织的周围，让每一名党员都有了“家”的归宿感。

（三）跨区域“毗邻党建”：“跨省联动发展”。跨区域联动发展，自然对党建工作组织形态和内涵提出新要求，“毗邻党建”由此应运而生。2016年初，金山区在总结提炼多年跨省际毗邻区域协同治理经验做法的基础上，首次提出了“毗邻党建”概念，即以党建为引领，以党组织为纽带，打破区域壁垒、突破行政区划，拓展和外延区域化党建工作，在不属于同一行政隶属关系的毗邻地区，凝聚起各级各类党组织、党员以及群众合力，围绕党建联建、社会治理、区域发展等内容广泛开展合作，引领沪浙毗邻地区实现跨界治理、协同发展、共建共享。2016年9月以来，金山廊下镇、平湖广陈镇围绕党建共建多频次开展交流活动，助推党建引领区域发展。2018年8月以来，金山区枫泾镇与毗邻嘉善县惠民街道探索互派村（居）党组织成员开展“跨界工作”的“双委员制”。2018年11月，中共上海市委发布《关于以组织体系建设为重点推进新时代基层党建高质量创新发展的意见》，明确提出“进一步探索实践以党建联建引领跨省联动发展的'毗邻党建'模式”。

在“毗邻党建”工作推进下，2019年3月，金山廊下、吕巷、张堰镇与嘉兴广陈、新仓镇“抱团建群”，五镇共同签署《长三角“田园五镇”乡村振兴先行区五镇联盟共建协议》，一片总计255平方公里的区域，携手打造沪浙两地乡村振兴一体化发展的“试验田”。2020年2月，金山卫镇与新仓镇联合成立毗邻道口疫情防控临时党支部，实行双党支部书记制和双党小组长制。

同时，作为跨区域“毗邻党建”升级版，跨省市陆地不毗邻的行政区块因产业互联、分工协作通过党建联接起来，这种“飞地党建”在新时代越发显示出蓬勃生机和巨大生长空间。如2017年，金山区吕巷镇与非陆地毗邻的平湖市新仓镇签订“双融双带”区域联动共建项目协议，围绕发展大局确定重点合作项目。

“毗邻党建”的实践探索，是城市区域化党建内涵外延的重要拓展，是跨界基层社会治理方式的重要创新，是助推长三角一体化等区域协调发展的重要形式。

（四）跨地域“互联网党建”：小微企业“云支部”。小微企业流动性大，企业注册地和经营地址随着城市规划不断变迁，属地化管理也比较困难。因为企业没有建立党组織，员工无法转接组织关系;同时一部分积极要求入党的青年也投身无门。“互联网党建”解决了市场经济中众多分散的小微企业的党建引领。成立于2006年的上海新跃物流企业管理有限公司是一家立足上海、面向全国的“四新”产业互联网高新技术企业。新跃物流党支部成立于2010年3月，于2017年8月正式升级为党总支部。为了落实习近平总书记关于各民族兄弟要“像石榴籽那样紧紧抱在一起”的指示精神，促进民族共同繁荣，2016年，新跃公司在“一带一路”的重要支点喀什市开张运营。2017年，新疆分公司党支部成立，将首创的呼叫产业功能区打造成面向“一带一路”的呼叫高地、产业援疆的创新先锋、民族团结的典型示范，成为上海最大的现代服务业援疆项目。如今，新跃“互联网+物流汇”模式将党建工作延伸至全国各地的分公司，将虚拟的网络平台化为有形的工作资源，将党建优势转化为凝聚客户的发展优势。该公司党组织积极探索互联网党建新平台。一是创新党务信息管理系统。根据行业特点，利用党务信息管理系统，个人可直接递交入党申请书。二是建立视频组织生活制度，助推“三会一课”工作。以党建微信群、QQ群等平台为载体，建立党员网络“云支部”，打造党员学习教育“云课堂”。

上海是互联网企业集聚地，拥有1/5全国百强互联网企业。近3000家互联网企业全面实施“党的领导+行业管理”工作路径，互联网企业在初创时“植入红色种子”，有助于党建贯穿企业成长全过程。

（五）跨社区“治理共同体党建”：将党组织建在网格上。实地调研发现，城乡结合部村居民利益诉求复杂多样，基层党组织往往应对不暇。这就客观上提出了如何率先探索建立跨社区治理共同体，以及社区党建领导体系如何横向拓展的命题。

2019年以来，金山区石化街道通过构筑“滨海党建共同体”，建立“网格型”党组织，形成“1+6+26+X”党建网格体系。即：1个石化街道党工委党建总网格、6个居民块区党建网格、26个居民区党建网格和116个居民区党支部党建网格，将生活、工作在网格内的各类党员、各类党组织全部“网”进网格，推动需求在网格发现、资源在网格整合、问题在网格解决，使党的领导充分体现在基层社会治理的最末端。目前，石化街道有党建联席会议成员单位27家，并促成街道26个居民区党组织与154家党组织结对共建，共同围绕党建引领、服务群众这个“同心圆”开展工作。

跨社区“治理共同体党建”，通过构筑“资源共享、共驻共建，双向服务、互动双赢”的区域化党建新格局，有利于有效破解千变万化的村居民利益诉求难题。

（六）跨虚拟空间“区块链党建”：“虚拟旅馆”。金山亭林镇在全市率先探索农村出租屋外来人口精细化管理“旅馆式”管理，村党组织书记成了“总经理”。“虚拟旅馆”管理，体现了现代社区党建“区块链党建”的精神和雏形。该镇位于金山、松江、奉贤三区交界处，其中规模以上企业74家，常年用工人数1000人以上的企业有5家。针对基层社会治理面临诸多难题，2019年8月，亭林镇党委选择以本镇东新村试点推行农村出租屋“旅馆式”服务管理。在村综治中心设立一个集租房审核、登记入住、信息采集、监督检查、情况报送等基本功能于一体的“旅馆总台”，把分散的出租房屋作为“虚拟旅馆”的楼层（客房），实行分级管理。根据出租房屋的建筑、消防、治安安全状况，实行“红、黄、绿”三色分级管理。“东新村宅基地房屋租赁平台”搭建完成，实现对租赁双方信息的大数据管理。亭林镇党组织探索“虚拟旅馆”互联网平台，是“党建+互联网”大数据技术运用在基层社会治理中的生动体现。

（七）跨楼宇“商圈党建”：支部建在“竖起来的社区”。一定区域内的商业楼宇、商圈市场、各类园区、互联网企业等新兴领域跨楼宇的党建形态及活动，称之为“商圈党建”。

商务楼宇是上海经济发展的重要承载，楼宇党建作为上海党建的重点领地，应做到支部建在楼上、党建落到实处。上海楼宇党建为全国基层城市党建注入了新的理念、展现了新的视角、拓展了新的内涵。作为各商业楼宇、商圈市场、各类园区、互联网企业等新兴领域跨楼宇的“竖起来的社区”，经济体量大、人员层次多元、党员构成多样，决定了跨楼宇商圈党建的特殊性和重要性。第一八佰伴所处的新上海商业城，是上海市人民政府商业委员会依据上海商业“九五”发展规划直接组织建设的上海市级商贸中心，隶属于陆家嘴街道。2019年3月，陆家嘴街道党工委牵头成立“新上海商业城商圈党委”，由街道党工委、第一八佰伴党委以及部分重点企业和组织代表组成商圈委员会，建设红色商圈、繁荣商圈、美丽商圈、和谐商圈、诚信商圈，实现“一流党建促一流商圈”，为浦东乃至上海构建城市基层党建新格局提供了样本。此外，小城镇的“商圈”多由几条中心街及其两旁商铺组成，如金山区朱泾镇金龙新街联合党支部，联合个体商户、居委会、镇群团组织等多方力量成立，共同管理500多家商铺中的30余名“流动党员”。

通过先建立楼宇党组织再向楼宇内各单位延伸，全市1410幢重点商务楼宇实现组织全覆盖，90%的标志性商务楼宇建立楼宇党委、设置党群服务站并配备专职党群工作者，有效实现了对楼宇经济、楼宇治理的党建引领。

（八）跨村居联合党委：“一核多元”。随着城市化加速发展，上海市郊区农村不断出现大量“空心村”和“城中村”现象。据统计，近年来，全市涉农9个区有空心村约274个。一方面，如何应对如此众多的空心村和“城中村”的转型发展，基层党组织往往缺少思路和良方。另一方面，村级实现集体资产保值增值的能力不强。农村集体经济组织资金比重较大，面对集体经济组织的巨额资金，基层党组织如何指导镇、村两级集体经济组织进行安全、有效的运作，是个政策性实践性问题。

同时，村级集体资产运营方式存在风险，社会转型发展中的尖锐问题，必然对党的领导体制提出变革要求。这就客观上提出了改革和优化村居组织体系、建立跨村居“一核多元”联合党委组织体系的重大问题。在这方面，市郊呈现的行政村归并、中心村设置，以及一些城市郊区探索中心村党委的组织构架，都是跨村域“一核多元”联合党委的雏形和演进趋势。将村居或跨村居范围内非公企业、社会组织、合作社等不同类型的社会主体纳入联合党委的工作对象范畴，并将这些主体内的党组织连同属地化的科研院所以及国企等，统一纳入联合党委的管理体系和区域化党建框架，将可能是时代的发展趋势。

三、城市化进程中“八个跨”党组织形态的主要特征

城市化進程中“八个跨”党组织形态有的可能还是初步的、甚至只是呈现某种雏形，但却代表一种城市化党建组织形态发展未来的方向、趋势。从表现形态、功能及本质上，可以概括为以下几方面特征：

（一）“区块联”。城乡一体化党建的“区块联”，体现的是“区域统筹、条块协同”，是城市基层党建格局在区域形态上的基本特征。上述8种党建形态，正是通过跨企业、跨地域、跨楼宇、跨村居等有形的跨越，和跨虚拟空间无形的跨越，实现区块统筹、联动发展的。闵行区虹桥商务区（核心功能区约16.3平方公里，共352栋楼宇，入驻总部型企业160家）与空港社区党建联建，就是“区块联”特征的典型体现。

当然，城乡一体化党建这种“区块联”特征在城市远郊有时表现得还不够充分。就具体某一种党建组织形态分析，以跨楼宇“商圈党建”为例，不同于城市楼宇是“竖起来的社区”，远郊社区更多是“平铺的社区”。小城镇社会组织方式和就业方式的变化，党员不再像过去集中于某个群体，而是分散在社会分工的各个角落。尤其在工业园区和村落，厂房之间、党员相互之间距离较远，即使在区域内建有党群服务点，组织功能依旧存在党员全覆盖难的问题。但这并不影响城乡一体化党建总体上、发展趋势上呈现的“区块联”特征。

（二）“枢纽性”。城乡一体化党建的“枢纽性”特质，主要是指功能上，通过打破行业、部门壁垒，形成特定区域内关键性党建站点联动运行。上述8种组织形态党建，在跨企业、跨省市、跨区域、跨地域、跨社区、跨虚拟空间、跨楼宇、跨村居中，都有一个功能整合的支点，这个支点，可能是行业发展的共同愿景、打破联动发展的行政壁垒，也可能是解决分散无序的组织力、通过线上平台解决線下难题。城市化进程中的党建组织形态这种特质越发鲜明，不断涌现。如本市的滨江党建、G60科创党建，以及临港产业园区党委“临港党建云平台”，都体现了这种党建功能。

应当指出的是，这种“枢纽性”特征往往呈现向远郊地区递减效应。比如，位于金山区滨海地区的山阳镇社区党群服务中心党总支下，有355名流动党员和11名党群服务中心党员，这对正常组织开展“三会一课”增添了很多的工作量，也客观反映了“枢纽性”党建具有很大发展张力。

（三）“复合型”。城乡一体化党建的“复合型”，主要是同一“区块”内，各党建主体通过党群资源、行政资源、社会资源、市场资源整合，促进党建要素集中、党建资源集聚，推动产业集聚、地方发展融合。城乡一体化党建的不同组织形态，实际上是通过组织力推动不同资源要素的合理流动。如闵行区吴泾镇依托“东方硅谷”、金领谷、梦谷、莲谷、农谷等“五谷”红色引擎，打造线上红色阵地——云端党建平台等，实现各类资源要素的复合。

城乡一体化党建的“复合型”趋向，在远郊尚是雏形。一些小城镇社区党员结构比较单一，调研发现，有些地方每年新发展党员中“两新”组织工作人员占比较少，一线的工人、农民甚为稀缺。

城乡一体化党建组织形态的上述3个基本特征相互关联。“区块联”“枢纽性”“复合型”分别就组织布局、组织功能特点、组织要素整合而论，从宏观趋向微观。科学把握和结合其特征，探索和运用城乡一体化党建的工作规律，必将保证城市化发展中党的组织形态与时俱进。

上海16区共106个镇，其中有101个分布在郊区，是农村与城市的衔接地带，诸多小城镇社区党建作为基层党建的主要组成部分，是城镇化进程中农村党建迈向城市社区党建的中间阶段。上海城市基层党建工作应立足城镇化发展中基层组织形态的深刻变化，总体把握、顶层设计，典型引领、以点带面，循序渐进、重点突破，加速推进城市化进程中的党建工作，进一步丰富上海城市基层党建内涵，这是推动上海基层党建“继续探索、走在前头”题中应有之义。从更宽广的视角看，党建引领，区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享，已成为城市化进程中基层党建工作的大趋势。