上海市崇明区农用地经营权流转价格探究

陈 波

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

农村土地经营权流转是深化农村土地制度改革的一项重要内容。党的十八届三中全会提出，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。在快速的城市化进程中，大量农村劳动力向二、三产业转移，集约化、规模化、专业化经营成为提升农业生产力的有效途径，农用地流转是经济发展的必然选择和迫切需求。在此背景下，很多地方，特别是经济发达的城市，对集体资产产权改革进行了有益的探索与实践，如广东省的土地股份合作社、成都市的还权赋能、嘉兴市的“两分两换”及温州市的“三分三改”等，形成了家庭经营、家庭农场、专业农户和农业合作社等多种农业经营模式[1-2]。尽管如此，我国现有的农用地流转市场仍不完善，尤其在流转价格问题上没有系统的理论共识和实践应用的估价体系[3]。由于现行估价体系不完善，缺乏系统、科学的土地承包经营权流转价格评估方法，弱化了市场对资源的配置作用，势必减慢土地资源市场化配置的前进步伐，阻碍土地资源优化配置格局的形成[4]。本文以上海市崇明区为例，调查了农用地流转的现状，在农用地经营权流转价值分析的基础上，运用收益还原法对流转价格进行理论测算，以此提出大都市郊区农用地经营权流转价格的相关结论与思考。

1 上海市崇明区农用地情况调研

为研究大都市郊区农用地经营权流转价格，对上海市崇明区进行了实地调研，分别收集经营权流转和种植生产的相关案例1 132 例和1 018 例，调研工作覆盖了崇明区18 个乡镇、240 个村组，上海市崇明区农用地情况如下。

1.1 农业生产规模化程度低

根据案例，崇明区粮食生产667 m2年均净收益为1 363 元，其经济效益偏低的主要原因是土地碎片化和管理粗放化。据统计，崇明区农民人均耕地面积仅为0.1 hm2，并以自营承包地为主。从流转意愿看，当地农户更多地选择小规模种植并配合短期兼业，无扩大种植规模意愿或有意脱离农业生产。

1.2 流转价格与生产收益存在价值偏差

一般来说，农用地的流转价格与种植收益呈正相关，即可获得的种植收益越高，市场流转价格越高。实际调研发现，崇明区农用地流转的市场价格一般以崇明区统一的政府指导价（2016 年每667 m2为 1 140 元）为基准，适当参考周边区域的流转经验和生产经验确定。部分区域的流转价格偏高，抬高了承包户的心理预期，抑制转入需求，阻碍了农用地流转的成交；对于流转价格偏低的区域，农户则倾向于自营承包地，以获得生产收益和农业补贴。

1.3 承包户的流转意愿不高

相较于上海市其他郊区，崇明区的农用地流转率偏低，且基本以短期出租为主，究其原因有以下3 点。1）受生态岛功能定位和交通条件的限制，当地二、三产业发展相对缓慢，长期的农业生产和有限的就业机会使得农民对承包土地的依赖性较强。2）随着城市扩张和农村土地制度改革的深入，农民对农用地价值有较高的预期，即使将经营权暂时转让，仍希望可以随时收回，以应对政策、经济、社会等方面变化对农用地价值的提升。3）对缺乏政府背书的流转存在顾虑。流转价格不合理、农用地质量或相关设施被破坏、款项支付信用差、到期难以收回等问题亟待解决。

2 农用地经营权流转价格的理论测算

基于对崇明区农用地流转市场及种植情况的调查，农民对农用地经营权的转出与转入意愿均偏低，缺乏科学、完整的价格管理体系和定价机制，阻碍农用地流转市场的发展及农业的规模化生产。进行农用地流转价格的相关探索与研究有利于提高农民农用地流转的意愿，保障流转双方的权益，对大都市郊区的农村土地制度改革和土地资源配置具有重要的现实意义。

2.1 价值基础与价格内涵

产权和收益是现代估价方法的2 大基础[4]。1）从产权的角度，学术界对“三权分置”后的土地承包权与经营权的性质定位仍存在争议。承包权的性质有“成员权”和“物权”2 种观点，经营权的性质有债权说、物权说和二元说[5-6]。2）从收益的角度，农用地存在资源与资产的双重属性。资产属性追求经济效率价值，通过农用地流转提高农业经济效益；资源属性则蕴含农民的社会保障价值理念[7]。

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对土地经营权的界定，是土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。流转过程中的原农用地承包关系不变，承包方继续履行原农用地承包合同规定的权利和义务，只是转移一定年限的农用地经营权，出租价格的实质是生产收益权利交换的价值体现，而不涉及农用地社会保障功能的转移[8]。按照土地估价的理论，经营权流转价格是农用地作为生产资料投入生产，预计未来可以获得相应的收益，按照一定的还原利率并在一定期限内贴现的价值总额。

2.2 理论测算

采用收益还原法的估价理论[9-10]，以崇明区农用地种植情况调查作为数据基础，进行农用地经营权流转价格的理论测算与分析。农用地流转价格P测算公式为：

式中：A为农用地预期年纯收益；r为土地还原利率；n为土地使用年期。

2.2.1 预期收益

农用地种植的预期收益采用直接生产经营方式下农作物收入与成本的差额计算。其中，收入是指按照法定用途，合理有效地利用土地所取得的持续而稳定的客观正常年收益，仅考虑客观正常可持续可货币化的经济收益，不考虑农产品再加工销售价值、偶发性收益等；成本指农用地使用者在进行生产经营活动中所支出的年平均客观总费用，主要考虑补贴外的物资投入成本、机械使用与维修成本、人工成本等直接费用及间接费用。根据实际调研情况，近年的农用地种植收益基本保持平稳，本次研究设定预期收益在流转年期内保持不变。

2.2.2 土地还原利率

采用安全利率加风险调整值法确定土地还原利率。当前的三年期国债票面年利率约为4%，银行一年期存款年利率为1.5%，三年期存款利率为2.75%。综合考虑，将安全利率设定为2%，种植业的风险调整值一般为1%～2%，考虑近年气候条件的影响，将农用地的还原利率确定为4%。

2.2.3 收益年期

本次研究对3种收益年期分别进行理论测算。1）短期流转。崇明区的流转案例多为1 年期，一般不超过5 年。2）中长期流转。按照承包期内的剩余年限进行流转，设定15 年。3）长期流转。流转年期不应超过最长承包期，即30 年。

2.2.4 耕作制度与种植作物

基于崇明区农用地种植情况的调查，本次流转价格测算也仅考虑分布范围较广、流转较多的水稻-小麦轮作、水稻-绿肥轮作、水稻-蔬菜轮作及水稻-蟹混养等耕作制度和种植作物。

2.3 流转价格的理论测算结果

2.3.1 纯粮食种植的农用地流转价格基本相当

根据调查与测算（结果见表1），水稻-小麦和水稻-绿肥等纯粮食种植模式下，土地投入的预期收益基本与经营权流转的政府指导价、市场平均价相当。

表1 农用地流转价格的理论测算结果 单位：元/667 m2

2.3.2 不同耕作制度的农用地流转价格差异较大

水稻-蔬菜、水稻-蟹等种植模式的土地收益，均大幅高于政府指导价和同类型的市场平均价。

2.3.3 不同年期的农用地流转价格差异明显

由于土地还原利率的影响，不同年期的流转价格并不按照年期而成比例增长。按照崇明区农用地流转市场的实际情况，流转方式以短期出租为主，短期流转价格的测算结果较为符合流转双方的传统认知。

2.4 小结

2.4.1 科学的评估方法与详实的数据是确定流转价格的关键

农用地作为生产资料投入生产，预计未来可以获得相应的收益，这是农用地经营权流转价值的理论基础。收益还原法能够还原农用地生产经营过程中的各项投入产出，并反映生产收益，是流转价格评估最直接有效的方法。探索科学的评估方法与过程、建立详实有效的数据库是当前农用地经营权流转价格评估的主要困难，尚需要大量的数据调研、理论研究和实践探索工作。

2.4.2 精细化的价格管理体系是流转市场发展的必备要素之一

政府指导价一定程度上反映了当地农用地经营权的流转价格，引导了市场的健康发展。按照本次研究成果，政府指导价与纯粮食种植模式的一年期流转价格基本一致。但是，崇明区统一的政府指导价无法反映农用地价值的差异化特征，难以保障农用地承包户与生产者的利益。当流转市场发展至一定程度，有必要建立更为科学合理的价格管理体系和定价方式，考虑不同耕作制度（或用地类型）、不同区域、不同年期及不同权利限制条件等多方面因素影响下的价格差异，更为精细化地体现当地的价格水平和分布情况，适应特色化的农用地流转市场发展需要。

3 结语

大都市郊区是农用地经营权流转发展相对较快的区域。当流转市场发展至一定程度，以经验定价的方式将成为农用地经营权流转发展的阻碍因素，应建立适应当地发展的、科学合理的价格管理体系和定价方式，提高流转意愿并保障流转双方的权益，并进一步完善流转机制，促进流转市场的深入发展，有利于提高土地资源的配置效率。