乡村振兴背景下积分制管理在基层治理中的作用

2022-06-25陈跃

南方农业 2022年10期

陈跃

（湖南司法警官职业学院，湖南长沙 410131）

在推进脱贫攻坚与乡村振兴有序衔接的过程中，发展出来的以积分制运行管理为基础的农村基层治理模式备受关注和青睐。理顺乡镇政府与农村基层自治主体间的关系，发挥村民主体作用、提升基层党组织领导能力等，已然成为提升农村基层治理水平的主要目标。2020 年，《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》（中农发〔2020〕11 号）发布，正式将乡村积分制管理作为推进基层治理体系和治理能力现代化建设的有益探索。

按照文件精神，乡村治理中运用积分制，是在乡村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价形成积分，并给予相应精神鼓励或物质奖励，形成的一套有效的激励约束机制。这与2019 年湖南省新邵县玄本村在农村基层治理中采用积分制管理运行的“功德银行”模式异曲同工。从目前实际运行效果来看，湖南省新邵县玄本村的“功德银行”模式已经开展了诸多有益探索，积累了宝贵经验。同时，也从侧面印证了采用积分制的管理运行模式，在农村基层治理过程中具有很强的实用性、操作性。湖南省新邵县玄本村的“功德银行”是农村基层治理突破以往的行政式治理和村干部治村的困境，向实现“法治、德治、自治”的“三治”融合的有益探索[1]。该模式以提升乡村自治能力为核心，围绕根本制度保障和传统道德伦理的治理支撑，对农村基层开展的全方位、多层次的治理实践，具有逐步提升农村基层治理效能和水平、推进实现乡村振兴的重要现实意义。

1 功德银行的设立背景

湖南省新邵县玄本村曾是“村情民意最复杂，宗族矛盾最尖锐，村支两委最涣散”的重点“挂号村”。村民邻里之间的矛盾、冲突时有发生，村内环境卫生“脏、乱、差”问题严重。2019 年3 月，为了扎实推进乡村振兴战略，努力建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”新农村，在脱贫攻坚帮扶工作队的积极推动和倡导下，针对玄本村实际，充分总结和汲取沿海先进村庄基层治理经验和方法，融入自治、德治、法治相结合的基层治理理念后，成立了功德银行。

2 功德银行的基本概念

根据功德银行章程，户籍在玄本村的所有村民以户为单位建立功德银行账户，并接受村“两委”指导及党员、村民代表的监督。功德银行账户基础分为100 分，并设置唯一编号。账户包括户主及家庭成员，奖励、扣除积分时间和事由，兑换积分、结余积分及经办人等信息。

3 功德银行的特色

1）专门制定了章程，让功德银行有章可依。玄本村为了不让功德银行流于形式、浮于表面，在经过多轮调研、商讨的基础上，多次修改完善并制定了《玄本村功德银行章程》，让功德银行的运行管理有章法可依、有规矩可循。

2）专门规划了内容，让功德银行融合“三治”。帮扶工作队、村“两委”在筹划成立功德银行之时，就注重“法治、德治、自治”与农村基层治理的实际相结合，并融入到功德银行运行管理具体细节当中[2]。如法治方面，积极参与或配合村“两委”调解村民间矛盾纠纷，视贡献大小每次奖励2～5 分；德治方面，有忠于职守、舍己救人、诚实守信、拾金不昧、见义勇为、孝敬父母、抗灾救灾等弘扬社会正能量事迹的，根据不同层次的表彰，每次奖励2、4、6、8、10、12 分；自治方面，积极参与或配合本村人居环境整治，视贡献大小每次奖励1～5 分。

3）专门召开了会议，让功德银行规范产生。玄本村“两委”严格按照“四议两公开”工作原则，将成立功德银行的设想、目的、意义、章程等经由支委提议，“两委”商议，再提交村党员大会审议，最后由村民代表大会决议通过。在2019 年3 月29 日，邀请了县、乡相关干部、乡贤族老等出席面向全村举行的“功德银行”成立揭牌仪式。

4 功德银行的运行机制

4.1 管理机构和职能概况

功德银行设行长1 名、副行长若干名、秘书长1 名，负责功德银行日常运营管理事务，如实登记、公示村民功德记录，积极协调村内外乡绅贤士通过各种形式支持功德银行建设，弘扬社会正气、公序良俗，批判歪风邪气、不良习俗。

功德银行行长、副行长、秘书长人选由村“两委”提议，并经“四议两公开”通过后由村委会聘请。鼓励村民自荐或推荐符合条件村民报名参加功德银行行长、副行长、秘书长职位选任。功德银行行长、副行长、秘书长不设固定任期，不从玄本村领取任何报酬。功德银行行长、副行长、秘书长因个人原因提出辞职，或因工作需要、违法乱纪、道德败坏等情况作出调整，经“四议两公开”后由村委会解聘[3]。

4.2 基本操作和步骤

功德银行秘书长每月10 日前，根据章程收集整理汇总上一个月的功德银行奖（扣）分明细，报功德银行副行长、行长审核，审核通过后报村“两委”审批，审批通过后由秘书长及时记入村民功德银行账户，并通过村村响、宣传栏、村民微信工作群、公众号等渠道进行广泛公示宣传。功德银行管理程序如图1 所示。

图1 玄本村功德银行管理程序

4.3 功德银行积分结果运用

功德积分可按季度兑换礼品。具体兑换办法为，每季度累积积分减去基础分100 分，剩余积分可兑换实物。功德积分兑换的实物可根据村民需要和建议，不定期更新。年度总分达到200 分以上取前十名给予现金奖励：一等奖1 名，奖励1 000 元；二等奖4 名，奖励600 元；三等奖5 名，奖励400 元。

凡村民申请入党，参评道德模范家庭、卫生清洁家庭、五好家庭、好儿媳、好公婆等各类荣誉，以及村集体福利分配，需事先调阅、公示其功德银行账户积分情况，并将功德银行记录作为重要参考。

5 功德银行在基层治理中的作用

5.1 树立了正面的价值导向

该村之所以成为重点“挂号村”，非常重要的原因就是村里负面的价值观占据了主导地位，部分村民只顾自己的个人利益，不管形式方法道不道德、合不合法。功德银行的出现，树立了一面正确价值观的旗帜。用制度和管理告诉村民哪些事应该做，哪些事不该做；哪些事是对的，哪些事是错的。对培养村民良好的道德风尚，营造邻里守望、和谐友爱的文明村风，促进移风易俗具有积极的现实意义。

5.2 激发了村民爱村的原生动力

玄本村功德银行的推出，能够记录下本村村民的好人好事、美谈善行，也能够记录下村民的恶人恶行、坏事丑事。功德银行帮助玄本村形成了一种新的秩序，品行好、信用高的村民，受人仰慕，被人学习，从而激发了村民弘扬真善美的原生动力。

5.3 促进了集体建设的开展

玄本村在功德银行章程中设置了“功德任务”。功德银行可以根据村内集体建设项目的需要或者某个村民小组集体建设的需要，发布具体的“功德任务”和奖励分值，招募村民参加义务劳动，以此鼓励村民多为集体考虑，多为集体做贡献，增加村民对村集体的感情，促进村集体建设。

5.4 创新了基层治理的工具

随着社会经济的发展，国家对农村的投入和政策倾斜越来越大，农村越来越富裕，农民的日子越过越红火。同时伴随的是农村基层治理也出现了许多新情况、新问题。农村基层治理需要各方力量的关注和参与，而随着玄本村功德银行的推出，村里好人好事多起来了，村风文明起来了。功德银行作为农村基层治理的创新工具，值得探索和使用。

6 功德银行存在的不足和改进建议

6.1 存在的不足

1）宣传不足，还有近40%村民不知道功德银行的存在。玄本村是2016 年由原T 村和原W 村合并而成，全村辖25 个村民小组共582 户，总人口2 100 人左右，行政面积约20 km2，土地总面积近10 km2。住在海拔800 m 以上山林中的村民及长期在外务工的约230户村民不知道功德银行的存在。

2）实物兑换不及时，影响村民的参与积极性。截至2021 年12 月底，使用功德银行积分兑换实物的村民不到20 户。申请兑换实物的村民，大部分是经功德银行工作人员推荐和介绍才兑换实物，目前对积分兑换实物的宣传还不足，没有充分调动村民参与功德银行积分兑换的积极性。

3）运行管理待加强，运行管理人员没有充分利用好这一机制和平台。功德银行设计的理念和初衷非常好，但因运行管理机构人员全部是兼职人员，不能领取任何报酬，在2019 年3 月至2021 年12 月的运行期间，功德银行的运行管理没有坚持推行，有时隔2～3个月才汇总一次功德银行奖（扣）分情况，导致功德银行发挥促进基层治理的效果有限。

4）覆盖范围小，相关条款不全面。因功德银行尚在起步阶段，章程中关于法治、德治、自治的条款不完善，没有完全覆盖到村一级的基层治理内容。例如功德银行规定法治、德治、自治方面加分情形分别为2 条、5 条、3 条，扣分情形分别为2 条、2 条、3条。因此，需要在运行管理过程中不断总结和完善，让功德银行的覆盖范围更全面，更贴近基层治理的需要[4]。