个人资本项目开放路径选择

何迎新 曾令祥 高祥鑫

（国家外汇管理局四川省分局，四川 成都 610000；国家外汇管理局自贡市中心支局，四川 自贡 643000；国家外汇管理局阿坝州中心支局，四川 阿坝 513229）

一、我国个人资本项目开放现状

我国个人资本项目开放涉及众多职能部门，交易环节开放涉及人民银行、外汇局、发改委、商务部、证监会、银保监会等部门，汇兑环节开放主要为外汇局。交易环节开放是个人资本项目开放的前提条件，交易环节禁止意味着汇兑环节的禁止，但交易环节开放不一定意味着汇兑环节的完全开放，汇兑环节仍可能存在不同程度的限制。

（一）跨境直接投资：外商直接投资基本开放，境外直接投资尚未开放

《外商投资法》允许外国自然人直接或者间接在中国境内进行投资活动。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2020年版）和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2020年版）分别对12个行业33个和30个子行业规定了不同程度的外商投资准入限制。因此，交易环节允许外国自然人直接投资负面清单外的行业。汇兑环节，外汇登记于2015年由外汇局登记改由银行直接审核办理。总体上看，外商直接投资实现了基本可兑换。

《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）明确境外直接投资主体是“企业”，非“个人”。《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发[2014]37号）允许境内个人以投融资为目的在境外设立“壳”性质的特殊目的公司，由银行为境内居民个人办理境外直接投资外汇登记，但一般情况下不允许汇出资金（特殊情况需购付汇需外汇局核准）。总体上看，境外直接投资不可兑换。

（二）对外债权债务：对外债务部分开放，对外债权尚未开放

《境内机构借用国际商业贷款管理办法》（[1997]汇证发字06号）和《个人外汇管理办法》（中国人民银行令[2006]第3号）允许境内机构向境外个人借用外债，需外汇局进行外汇登记，跨境融资实行宏观审慎管理，根据境内机构净资产、偿债能力和风险控制能力计算出相应额度，初步建立宏观审慎管理政策框架，实现部分可兑换。《个人外汇管理办法实施细则》（汇发[2007]1号）规定，“逐步放开对境内个人向境外借用外债，具体办法另行制定。”目前，尚未出台相关政策法规。总体上看，对外债务部分可兑换。

《个人外汇管理办法实施细则》（汇发[2007]1号）规定，“逐步放开对境内个人向境外提供贷款，具体办法另行制定。”目前，尚未出台相关政策法规。《关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》（汇发[2009]24号）限于境内企业对境外关联企业提供放款，境外借款人不包括“个人”。总体上看，对外债权不可兑换。

（三）跨境担保：部分开放

《跨境担保外汇管理规定》（汇发[2014]29号）允许境内个人办理内保外贷业务和境外个人办理外保内贷业务，需外汇局进行外汇登记核准行政审批，实现部分可兑换。

（四）跨境证券投资：部分开放

相比机构，我国个人跨境证券投资开放程度较低。跨境发行证券未向个人开放，跨境买卖证券部分向个人开放（见表1）。在个人跨境证券投资已开放项目中，存在自主决策、投资额度、投资门槛、投资比例、汇兑、交易等限制，开放的深度有待提升。

表1 个人跨境证券投资开放情况

（五）对外财产转移：部分开放

《个人财产对外转移售付汇管理暂行办法》（中国人民银行公告[2004]16号）、《关于实施<个人财产对外转移售付汇管理暂行办法>有关问题的通知》（汇发[2005]9号）等法规要求境内个人移民财产转移和境外个人继承财产转移需向外汇局申请，购付汇需外汇局核准审批；外汇局对国家公职人员申请金额超过100万元人民币购付汇需向监察部门询证。现行政策是针对已获得境外国家相关居留权、再转移财产的行为，而先投资再移民、境外个人移民财产转移到境内和境内个人继承财产转移无明确规定。

（六）跨境商品房交易：境外个人交易基本开放，境内个人交易尚未开放

《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（建住房[2006]171号）、《关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》（汇发[2006]47号）等法规允许境外个人符合自用原则下购买境内商品房以及转让境内商品房，涉及结汇和购付汇直接在银行办理，实现基本可兑换。相关部门尚未出台统一的境内个人境外买卖商品房政策法规，境内个人跨境商品房交易不可兑换。

二、加快个人资本项目开放的必要性

以1974年美国取消利息平衡税为起点到1995年21年期间，所有发达经济体基本实现了包括个人在内的资本项目开放。新兴经济体20世纪90年代以来加快了资本项目开放步伐，部分新兴经济体基本实现了包括个人在内的资本项目开放。从国际经验看，个人资本项目开放主要有以下特点:一是发达经济体和新兴经济体均对外商直接投资保留不同程度的管制。发达经济体和新兴经济体出于国家安全、公共利益、金融稳定、美国长臂管辖等原因一直对外商直接投资保留不同程度的管制，主要包括禁止和股比限制。2018年以来，发达经济体相继出台法规加大外资审查力度和资本管制。二是发达经济体个人资本项目开放采用自由化模式。美国、欧盟、日本等发达经济体基本实现个人资本项目开放，主要包括出于统计目的重视事后报告、注重保护投资者权益、实行税收优惠政策、境外收入无需调回、不实行外汇管制等内容。三是新兴经济体个人资本项目开放采用非自由化模式。新兴经济体个人资本项目开放采用非自由化模式，通过多种方式对个人资本项目开放进行不同程度管制，总体上表现为部分可兑换，主要包括实行额度管理、专用账户管理、报告制度、适用较高征收税率和禁售期等内容。加快我国个人资本项目开放具有重要意义。

（一）冲刺资本项目开放最后一公里

IMF《汇兑安排和汇兑限制（2019年）》年报显示，在7大类40项资本和金融项目交易中，我国实现部分开放以上的项目合计39项，占全部项目的97.5%，资本项目开放程度显著提升，但个人资本项目开放程度较小。因此，加快个人资本项目开放有望冲刺资本项目开放最后一公里。

（二）有利于对接国际规则融入经济金融全球化

我国实施自由贸易区战略，与部分国家签订或谈判双边和多边自贸协定，目前已加入RCEP并积极申请加入CPTPP。许多自贸协定要求成员国加大对个人跨境投资的开放。加快个人资本项目开放有利于对接国际规则惯例，更好融入区域经济一体化和经济全球化。

（三）满足个人对跨境资产配置和分散风险的需求

招商银行和贝恩公司联合发布的《中国私人财富报告》显示，我国个人可投资资产规模、高净值人群规模和可投资资产规模近年来快速增长；人群分布越来越均衡，从沿海扩展到中西部，区域差异缩小，个人对全球化资产配置和分散风险要求越来越高（见表2）；同时，境外个人分享我国改革开放成果和红利投资境内市场的需求日益增加，这迫切需要加大对个人资本项目开放程度。

表2 2014年-2019年中国个人财富规模和高净值人群规模情况单位：万亿元人民币；%

（四）有利于将规避监管的各种 “暗流”引至“阳光下”进行规范管理

由于个人资本项目受到不同程度限制，在旺盛需求的驱动下，出现规避监管的各种渠道，对国际收支统计数据的真实性和监管政策的有效性带来较大影响。加快个人资本项目开放是“大禹治水，宜疏不宜堵”的体现，有利于将规避监管的各种 “暗流”引至“阳光下”进行规范管理。

三、我国个人资本项目开放的路径选择

（一）遵循“风险可控，渐进开放”的基本原则

个人相比专业投资机构对他国政策、法律、市场环境、外汇管制等缺乏专业知识和权威信息渠道，盲目性和非理性较大，容易遭受损失；个人投资者数量多、信息核实难，常住地址、联系电话等信息变化频率快，尤其是个人资本开放容易为贪污腐败、洗钱、涉毒、个人新型跨境诈骗等违法行为提供隐蔽通道，对监管带来较大压力。因此，遵循“风险可控，渐进开放”的基本原则，有序推动个人资本项目开放。

（二）遵循“先易后难，先试点后推广”的开放次序

开放次序方面，完善已开放领域政策，例如：优先开放具有实体背景的境外直接投资和有真实交易背景的对外债权债务，谨慎开放以短期投机为目的的金融投资和其他领域。国别（地区）开放方面，优先选择香港和澳门地区，再扩大到法律健全、市场成熟的国家和地区，谨慎开放地理位置特殊、民族宗教差异、战争战乱、外汇管制多的国家和地区。境内地区开放方面，从经济发达地区和自贸区等地试点，条件成熟后推广到全国实施。额度管理方面，对每一项目实行总额度管理；对个人不区分经常项目和资本项目，实现年度5万美元便利化额度管理，超过5万美元须经外汇局审批或备案，条件成熟后可放宽甚至取消额度限制。

（三）法律法规框架

试点政策具有开拓创新特点，可以突破现行法律法规限制。一旦试点政策扩大到全国范围的统一政策后，需要相应的法律法规依据。当前，应梳理和完善相关法律法规，做好储备。一是完善商务部《境外投资管理办法》，将境外投资主体由“境内依法设立的企业”扩大到“境内个人”，允许个人境外直接投资。二是梳理和完善《外汇管理条例》《个人外汇管理办法》《个人外汇管理办法实施细则》，为扩大个人资本项目开放范围提供法规依据。三是促进法律法规的统一协调，避免冲突和矛盾。例如：《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2020年）规定“境外投资者不得作为个人独资企业投资人从事投资经营活动”与《外商投资法》规定“外商投资是指外国的自然人、企业或者其他组织直接或者间接在中国境内进行的投资活动”存在冲突和矛盾。

（四）实行合格个人投资者制度

《证券期货投资者适当性管理办法》（证监会2016年令[第130号]）将证券投资者分为普通投资者和专业投资者。普通投资者和专业投资者在一定条件下可以互相转化。未来，可运用现有投资者分类监管制度，将个人专业投资者划为合格个人投资者，将个人普通投资者划为一般个人投资者。个人跨境证券投资试点政策可以由合格个人投资者先行先试，率先开放。

（五）外汇监管框架

监管沙盒制度。借鉴英国、新加坡、澳大利亚、加拿大、中国香港等国家和地区“监管沙盒”制度，在宏观审慎管理框架下，设置试点的阈值区间，确立“入盒”的项目和市场主体，建立市场主体直接向监管部门反馈意见和进行沟通的交流机制，为试点提供全面的测试和监管环境，最终顺利“出盒”，为全国范围推广创造条件。

链式监管制度。减少外汇局行政审批，以银行为抓手，按照“事前审核、事中监测、事后管理”原则，探索建立链式监管模式。具体而言，逐步将外汇登记由外汇局放权给银行直接审核办理实行间接监管，银行按照展业三原则，审核项目真实性和资金来源的合法性。事中监测指个人向外汇登记银行履行年报和重大信息报告义务，外汇局跟踪监测资金变动和后续资金流向等；事后管理指银行和外汇局加强事后核查与监测预警，打击违法违规行为。

分类监管制度。外汇局需与人民银行协调合作，将个人资本项目业务与人民银行征信系统相结合，建立本外币统一的征信体系和监管体系。在此基础上，建立个人资本项目分类监管制度，将个人分为正常类、关注类、黑名单类三类。正常类是业务办理范围和资金汇出入未受到限制；关注类是业务办理范围和资金汇出入受到限制，比如某些行业受到投资限制，年度额度被削减等；黑名单类是在一定年限内或永久取消业务办理资格。

宏观审慎与微观监管制度。完善宏观审慎管理框架，建立个人跨境资本流动监测、预警和响应机制，对大额、高频等异常资本流动实时预警和应对，综合运用金融交易税、类托宾税、预扣税、资本利得税等政策工具加强资本流动逆周期调节；完善微观监管管理框架，坚持留痕原则，通过现场和非现场核查加大事中事后监管力度。探索穿透式监管和长臂监管实际应用，对个人业务和行为实施全流程、全覆盖监管。

境内外监管合作制度。建立包括人民银行、外汇局、证监会、银保监会、公安、司法、监察、税务等部门联合监管制度，搭建数据共享平台，加大对违法犯罪行为联合监管和处罚力度。加强与境外监管机构合作，堵截异常资金非法跨境流动，打击违法犯罪行为。