我国碳交易的实践、国际经验及启示

李 昊

（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）

一、引言

“碳交易”这一概念最早出现于1997年的《京都议定书》，其中提出关于二氧化碳的排放权可以像普通商品一样，在不同主体间进行交易。作为稀缺资源，碳交易的实质在于鼓励减排主体超量减排，出售剩余配额获取经济回报；超额排放的减排主体需要额外购买配额或承担罚款，也符合国际环境法公认的污染者付费原则（PPP原则）。

从运作机制看，碳交易主要涉及减排企业、核查机构、中介服务机构、交易平台、监管机构、机构投资者和个人投资者等主体。其中，减排企业是碳交易市场的主要参与主体，通过出售多余的碳配额，或是购买碳配额缺口完成自身的减排任务。核查机构主要负责碳排放数值的测量、报告、检验等工作。交易平台与注册登记机构属于碳交易的金融基础设施。

从全球实践看，欧盟、新西兰、日本等主要经济体先后推出了碳排放交易体系，明确了交易规则、减排政策、资金运作等各方面内容。总结借鉴既有的经验做法，对于有针对性预防并解决当前我国碳交易市场面临的困难和问题，具有较强的理论和实践意义。

二、当前我国碳交易市场面临的主要困难和问题

我国在践行《巴黎协定》过程中，积极探索符合中国国情的碳减排路径，在实践上采用了建立碳排放交易市场的形式，先地方试点、后建立全国统一市场。2011年11月，国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京等7个省市开展碳交易试点工作。2021年7月16日，全国碳市场启动上线，至12月31日，碳排放配额累计成交1.79亿吨、成交额76.61亿元。从运行情况看，主要存在以下困难和问题。

（一）碳排放权的法律属性不明确

《中华人民共和国民法典》第440条规定了“可以出质的7种权利形式，包括汇票、本票、支票，债券、存款单等”，相关形式并未明确包括碳排放权在内的环境权益，其他法律法规也并未涉及，导致监管机构和金融机构在探索和拓展碳排放权的金融属性时缺少根本依据。

（二）碳交易不够活跃

目前，国内分配的碳配额有效期尚未明确，市场普遍预计配额可以跨期使用。在“双碳”目标下，配额的长期价值看涨，加之担心将来调整配额计算系数，后期可能出现配额不足局面，导致部分企业对出售配额持观望态度。同时，《碳排放权交易管理办法（试行）》仅明确重点排放单位是交易主体，并未涉及碳资产管理公司、机构和个人投资者等，上述主体只能对碳交易持观望态度，碳金融产品停滞不前，不利于扩大交易规模。

（三）碳交易的监管力量相对薄弱

碳交易市场是复杂的虚拟商品交易市场，涉及碳配额买售、碳排放量的核查、碳金融产品开发等系列流程，专业性强且涉及较大的经济利益。根据规定，全国碳市场由生态环境部统筹管理，除试点地区外，多数省份不熟悉碳市场的监管问题。同时，生态环境部门自身的职责定位，也无法完全匹配具有较强金融属性的碳市场监管需要。

（四）碳市场的履约强制力不足

目前，对碳排放量多采取参数核算方法。由于全国碳市场建立时间短，政策标准尚不完善，部分减排企业为压低自身超额的碳排放量，存在数据失真的可能性。同时，根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，重点排放企业虚报、瞒报温室气体排放报告，或拒绝履行温室气体排放报告义务的，处一万元以上三万元以下罚款。从处罚金额看，力度相对较小，制约了履约效果。

图1 2021年全国碳市场月度交易额

图2 2021年全国碳市场月度交易量

三、国际上推行碳交易的主要做法

从国际上看，碳交易主要分为两种形式：总量控制和交易型，基准线和信用交易型。总量控制和交易型，政府为某个特定经济领域设定排放总量限额，受约束实体每排放一吨二氧化碳，需上缴一个排放单位。对政府发放的配额，实体可进行自身减排义务抵消，也可以交易。基准线和信用交易型，政府为受约束实体设定排放基准线，超出基准线的，实体需上缴碳信用，低于基准线的，实体可获得碳信用用于出售。从国别上看，欧盟、新西兰、美国、日本等主要经济体先后推出了碳交易体系。

（一）强化碳交易的顶层设计，增强碳市场的稳定性和可预期性

鉴于碳交易市场的建设内容丰富且涉及面广，多个经济体采用分阶段推进的办法，逐步健全完善市场体制。欧盟碳排放交易系统（EU ETS）是全球最早建立、也是最成熟的碳交易市场，以提出目标、颁布立法、出台方案等3种方式构建起自上而下的政策框架，具体实施先后经历四个阶段（详见表1），体现出较强的系统性和计划性。韩国碳排放权交易体系( KETS )于2015年启动，第一阶段和第二阶段各为期三年，之后每五年为一个阶段，每个阶段分别制定相应的政策目标和规划。

表1 欧盟碳排放交易系统的四个发展阶段

（二）建立完善的信息披露、交易规则体系等，并适时调整

为建立公开透明、统一规范的碳交易市场，欧盟专门出台了《建立欧盟温室气体排放配额交易体系指令》，并进行了多次修订。从披露渠道看，欧盟以欧盟委员会官方网站为核心建立了披露平台；在配额分配及交易信息披露方面，主要由欧洲能源交易所和欧洲期货交易所及时披露有关配额拍卖、交易等信息。从披露内容看，欧盟披露的温室气体排放信息包括3个层面：欧盟层面，主要披露年度配额分配数量、交易数量等；成员国层面，主要披露成员国配额总量、履约限额比例等；设施层面，每年4-5月定期发布履约情况等。此外，欧盟每年发布欧洲碳市场运行报告。对配额的跨期使用，新西兰、澳大利亚、美国、日本等在实际碳交易中，一般允许碳配额在使用时间上的灵活性，但不允许无限储存，既降低价格波动和经济因素对碳交易的干扰，也在一定程度上提升企业交易的积极性。

（三）在碳交易市场中引入金融监管规则，并注重形成部门合力

成熟的碳交易分为现货交易和衍生品交易，其中，衍生品交易涉及金融问题，金融监管规则的适用不可或缺。在欧盟，适用于排放配额交易的主要金融市场规则包括：一是金融工具市场指令和条例，规定了交易场所和金融中介机构的授权要求、主管当局间的监督和合作规则等。二是禁止市场滥用监管，相关规定适用于所有市场参与者。三是反洗钱指令，规定了防止洗钱和恐怖融资的重要保障措施。从监管力量看，欧盟下设专门的气候行动部门，全面负责欧盟层面碳交易体系的执行、碳减排情况监测等；碳金融业务纳入欧盟金融监管，注重宏观审慎和微观审慎监管模式的结合，以稳定碳金融市场秩序，保护投资者合法权益。

（四）设立专门的资助机制，助力减排企业转型

欧盟成立了创新基金和现代化基金，其中，创新基金旨在支持所有成员国在低碳技术和工艺方面的创新，目前已发展成为世界上最大的创新低碳技术示范资助计划之一，在具体实施中，基金总额15亿欧元，发放方式为中标制；中标项目涵盖大型项目（超过750万欧元）和小型项目（低于750万欧元）。现代化基金则专项用于支持10个低收入欧盟国家向气候中和过渡。美国区域温室气体减排计划（RGGI）资助的领域包括清洁和可再生能源、温室气体减排等，对部分项目直接提供资金支持。为保障碳交易的顺利实施，澳大利亚引入系列补偿计划，包括就业与竞争力方案（JCP，提供资金保障就业）、清洁能源和气候变化项目投资计划、家庭资助计划等。

（五）采取行政处罚、声誉处罚等多种方式，严厉惩处不履约的减排企业

欧盟对于碳排放超过配额但不履约的企业，要求各成员国采取有效、相称和劝诫性的惩罚措施，包括声誉处罚、行政处罚、刑事处罚等。根据规定，企业排放二氧化碳每超标1吨的，处100欧元罚款，并在次年的排放许可额度中扣除相应数量，相关罚款金额可以根据欧盟通胀率进行调整。同时，公布超额排放的企业名称。此外，欧盟还要求各成员国出台其他处罚措施。新西兰针对未按时完成履约的减排企业，按照配额缺口数量以3倍于当前市场价格为单价计算罚款金额。

四、碳交易的实际效果分析-以欧盟为例

作为全球气候行动的领跑者，欧盟排放交易系统已连续运转17年，纳入减排企业1.1万余家，涵盖欧盟近半数的减排总量，碳交易额占全球交易总额的近九成。世界银行发布的《碳定价机制发展现状与未来趋势2021报告》、欧盟发布的《碳市场报告》等均显示，欧盟碳交易取得明显成效。

（一）欧盟国家的碳排放量显著下降

作为碳排放的主要源头，电力行业一直是欧盟碳减排关注的重点，从实际减排量看，自第三阶段以来，欧盟排放交易体系覆盖的固定装置(发电厂和制造装置)排放量下降了近29%，从温室气体的排放总量看，自2008年以来的3个履约周期，碳排放量的年均减少幅度为1.4%。

（二）欧盟能源结构显著优化

过去十年间，欧盟对煤和石油的生产量减少三成，初级能源消耗仅占全球的一成左右，可再生能源发电比例升至六成左右，也为实现欧盟确定的2030年将可再生能源发电占比提升至65%的远景目标，奠定坚实基础。

（三）欧盟碳金融产业快速发展

欧盟碳市场涉及减排企业、金融机构、碳基金、私募股权投资基金等众多主体。不仅活跃了碳交易市场，还推动碳金融产品与服务的发展，包括远期、期货、期权、掉期等，期货交易非常活跃，碳衍生品合约交易量已达到现货交易量的6倍左右，在总交易中的占比达八成以上。

五、对我国推进碳交易体系的启示与建议

在碳交易体系中，碳配额的分配和履约是政策设计的重点，如何合理确定配额总量，如何在减排企业间公平分配，如何准确核算减排企业的履约情况，都有赖于系统完善的制度设计。借鉴其他经济体尤其是欧盟碳交易的经验，并结合2021年国内碳交易实践，我国应重点从以下几方面予以完善。

（一）强化碳市场的顶层设计

在2021年全国统一碳交易市场开展的基础上，研究出台相对明确的碳交易体系发展规划，明确阶段化减排目标、任务、行业等，提高碳交易的可预期性。强化与高等院校、科研院所的合作，重点培养碳核算、碳交易、碳数据等领域的专业化人才，为行业长远发展提供人才保障。

（二）加快推进碳交易立法工作

加快推进《碳排放权交易管理暂行条例》的立法进程，在不违反《民法典》等相关法律的前提下，细化碳排放权的法律性质、碳交易规则、主体参与、违法处罚等内容，为碳交易的大规模开展奠定更高层次的制度基础。

（三）完善碳交易监管体制机制

考虑到碳市场兼具生态和金融的多市场属性，建议由生态环境部联合人民银行、证监会等部门，成立碳交易监管委员会，履行碳交易的跨市场监管任务。各级生态环境部门应加强碳监管的人才队伍建设，并探索与国外相关监管机构建立常态化的沟通交流机制。

（四）推动碳交易市场快速、规范发展

逐步允许机构投资者和个人投资者参与碳交易。开发碳期货、碳期权等碳金融衍生产品，提升碳市场活跃度。建立健全基于中国国情且科学的碳排放因子和计量体系，制定并细化各项技术要求，确保从企业层面到行业层面实行统一强制性的数据披露和计算标准。

（五）加大碳交易违法行为惩处力度

采取行政处罚、声誉处罚等多种方式，严厉打击减排企业数据失真行为。加强对碳中介服务机构和核查机构的监管力度，尤其是在碳交易、碳资管等金融属性较强的业务环节，探索引入牌照化管理模式，明确资质要求，并做好对持牌机构的专业支持和辅导相关工作。