农业生产托管推进小农生产现代化的逻辑创新*

杜洪燕，陈俊红※，刘宝印，龚 晶

（1.北京市农林科学院数据科学与农业经济研究所，北京 100097；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；3.农业农村部华北都市农业重点实验室，北京 100097）

0 引言

十九大报告指出，2035年基本实现社会主义现代化，同时《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，到2035年乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。基于以上目标，围绕农业现代化展开研究具有重大的现实意义。“大国小农”是我国的基本国情、农情，未来我国农业现代化的难点是如何实现小农户生产经营现代化，破解小农户农业生产现代化困局[1]。在未来一段时间里，小农户仍然会占我国农业经营主体的绝大多数，仍然是保障国家粮食安全和农产品有效供给的基础[2-4]。根据2017年公布的第三次农业普查数据，我国小农户数量占到农业经营主体98%，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。我国的农户数量多达2.3亿，户均经营规模0.51hm2（7.8亩），经营耕地0.667hm2（10亩）以下的农户有2.1亿户。

全国各地的最新实践证明，农业生产托管不仅在一定程度上解决了小农户在市场、技术、资金、劳动力等方面的实际困难，而且能够通过农业服务规模经营将小农户引入现代农业发展的轨道。根据《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》的数据，截止2018年底，全国从事农业生产托管的服务企业、农民合作社、集体经济组织、农业企业等多元化服务主体达37万个，以综合托管系数①按照综合托管系数计算面积A=0.36A1+0.27A2+0.1A3+0.27A4。其中，A为农业生产托管服务面积，A1、A2、A3、A4分别为耕、种、防、收各环节托管服务面积计算的农业生产托管面积为0.242亿hm2（3.64亿亩），服务对象数量达到4 630万个（户）。2020年中央财政继续安排资金支持29个省区市300万hm2（4 500万亩）土地开展农业生产托管，按照补贴最高不超过100元/667m2，项目补助资金将达到45亿元。虽然农业生产托管在全国已经遍地开花，但是其概念的内涵与外延仍然比较模糊。因此，文章在对农业生产托管、土地托管、农业社会化服务、农业生产性服务等相关概念进行辨析的基础上，针对现阶段小农户发展现代农业面临的“谁来种地”“如何种好地”“种地如何赚钱”等问题，从推进生产托管服务主体联合、推动小农户组织化、满足农户个性化生产经营需求、健全小农户与市场主体的利益联结机制、建立农业生产托管的风险分担机制等五个方面，系统梳理农业生产托管推进小农生产现代化的逻辑创新，并提出下一步的工作思路和应当重点关注的问题，从而为进一步丰富农业生产托管实践路径提供借鉴。

1 农业生产托管的内涵界定与辨析

农业生产托管在概念层面比较新颖，在实践层面则由来已久，其本质是家庭分散经营条件下农业经营方式的再造与创新。学者们大多沿用已有概念，并从农业服务外包[5-7]、农业社会化服务[8-11]、农业生产性服务[12,13]等视角开展理论与实证研究，其研究视角并不是专门针对农业生产托管这一组织方式创新。在实践中，农业生产托管是指普通农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收、储、加、销、兑等全部或者部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成或协助完成的规模化农业经营新模式。通俗来讲，农业生产托管是一种农业服务外包行为，是拥有土地经营权的农户或经营组织，将本应自己完成的农业劳动，全部或部分委托给受托方，并向其支付一定费用，经营成果自己负责。农户向托管主体购买托管服务，同时托管主体为农户创造经营收益，普通农户与生产托管服务主体相互依存，合作共赢（图1）。

图1 农业生产托管的概念

关于农业生产托管，研究者大多根据自己的研究需要，选取不同角度和概念进行研究。现有研究没有对农业社会化服务、农业生产性服务、农业生产托管、土地托管等相关概念进行系统辨析，一定程度上影响了相关理论和实践研究进展。从概念上来看，农业社会化服务是相对于小农户提出的，是为了解决一家一户遇到的生产经营问题[14,15]。农业生产性服务比农业社会化服务的概念更具体，是贯穿农业生产作业链条，直接完成或协助农户完成农业产前、产中、产后各环节作业的那部分社会化服务，也就是直接替农民干活或帮农民干活[16]。土地托管是农业生产托管的形式之一，即全程农业生产托管。山东等一些地区习惯上将农业生产托管称为土地托管，这种叫法是不准确的，因为农户不是将“土地”委托给社会化服务组织，而是将农业生产环节给服务主体。基于以上概念性分析，结合农业生产托管理论和实践进展，该文认为农业社会化服务、农业生产性服务、农业生产托管、土地托管4个概念承前启后，分别代表理论和实践研究的不同层面和范围，后三者是均是农业社会化服务的不同表现形式，其中土地托管是指产前、产中和产后全程化的农业生产托管，农业生产托管是农业生产性服务的最新实践，农业生产性服务是指“下地干活”的那部分农业社会化服务（图2）。

图2 相关概念

2 小农生产现代化存在的问题分析

近年来，我国农业农村经济发展的内在条件与外部环境发生了深刻变化，小农农业正在进入一个新的时代，将小农户引入现代化发展的轨道也面临新的困难。第一，小农户难以对接大市场。市场大，农户小，小农户在市场中难以形成平等的谈判地位，在市场信息、生产资料采购、农产品销售等方面不具备优势；第二，小农户难以引进和应用新的生产技术。农业从业人员平均年龄偏大、平均文化偏低，这些从业人员在运用新技术、采用新装备和设施等方面都存在困难；第三，小农户自身经济能力有限，农业生产资金短缺。小农户囿于资源环境限制，自身生产生活极易陷入困难，缺乏自我发展能力，加之大部分农村地区经济仍然较为薄弱，造成基础设施资金投入力度不大，农业投入能力不足；第四，小农户土地细碎，不具有规模经营优势。现代农业要求大生产、大物流以节约成本提高效率，而小农占有土地、装备等资源少，土地细碎化又导致其组织成本高、生产效率低，难以形成规模经营[17]；第五，农业经营收入低，小农户经营农业的热情不高。农村年轻人不愿意涉足农业，青壮年外出打工，主要是留守的老人与家庭妇女参与家庭承包经营，农户家庭收入主要来自外出务工收入[18]。根据《中国统计年鉴（2020）》，2019年农民人均可支配收入1.602 1万元，其中工资性收入6 583元，占比高达41%。小农户生产和经营面临的这些困境，最终形成了“谁来种地”“如何种好地”“种地如何赚钱”的困局。

3 农业生产托管推进小农生产现代化的逻辑创新

面对以上困局，农业生产托管应运而生、恰逢其时，以农业生产托管方式实现小农生产现代化具有广阔前景。农业生产托管推进小农生产现代化的逻辑创新主要体现在以下五个方面。

3.1 推进生产托管服务主体联合，加速高端要素进入农村

农业生产托管服务主体在独立从事生产托管服务的基础上，也在探寻节约成本、扩大服务规模的有效路径。服务主体之间的联合能有效提升服务供给能力，它们通常采取横向联合、纵向联合、交叉联合3种方式。横向联合是为满足农户对农机、农资、技术等服务需求，专业化的生产托管服务主体之间横向联合开展农业生产托管服务，壮大服务实力，扩大服务规模。实践中，大多组建服务合作社或联合社。横向联合的出发点是从规模服务上要效益。通过抱团经营，弥补单个主体力量不足的缺点，推动服务主体从自我服务向社会化服务转变。托管服务主体之间通过横向联合将竞争关系转变为合作关系。纵向联合是生产托管服务主体牵头以“生产托管+研产（加）供销”的形式，将产前、产中、产后紧密衔接，推动农业经营组织化和产业化。实践中，表现为农业产业化联合体、生产托管服务联盟等。纵向联合实现了产业链上下游的“跨界融合”，最大限度地实现产品商品化。服务主体之间以产出为导向组织生产，在分工上，大多是龙头企业负责产业链前端和后端环节，合作社或村集体负责农户的组织协调和开展生产服务，充分发挥了“专业人干专业事”的优势，搭建了产供销对接通道，服务规模进一步扩大，服务程度进一步加深。交叉联合是横向联合和纵向联合的升级版，最大程度兼顾生产托管的服务规模和效益。明确服务主体各自功能和定位是交叉联合网络系统有效运转的前提。在交叉联合的网络体系中，每一位服务主体不仅要单独开展服务，还要与其他服务主体共同作为网络节点发挥作用。通常村集体组织、合作社负责作为小农户“组织者”和托管服务供给方，对接农户推进服务规模经营。各类种子化肥农药信息的供应商、粮食企业，作为农业生产要素供应商和采购商，负责农资供应和产品收购加工。

3.2 推动小农户组织化，维护小农户独立经营主体地位

农业生产托管通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，在供需双重组织化的基础上，发展服务规模经营，这种模式保持了农户独立经营主体地位。调研显示，当前，推动小农户组织化主要依靠村集体、合作社和企业3种力量。村集体主导农业生产托管的最初动力通常来自于政府行政命令或本社区小农户的需求，通常由村两委干部带动，将农户组织起来，统一接受托管服务，村集体在其中发挥了组织农户与服务主体对接的“桥梁”作用，不经营托管业务。这一方式发挥了村集体“统”的功能，实现了小农户组织化和服务规模化，具有公益性特点。部分村集体代表农户利益，直接与服务主体签订合同，能有效保护农户利益，并且兼顾贫困户。合作社主导农业生产托管是指由农民专业合作社、集体股份经济合作社承担服务主体职责，为社员或其他农户提供生产托管服务。实践中，有联耕联种、代耕代种、土地托管等表现形式。合作社作为生产经营性组织，服务社员和推动合作社发展是其发展的根本动力所在，具有显著的经济效益与社会效益。提高社员参与度和提高合作社经营收益是推进合作社主导农业生产托管的关键。企业主导农业生产托管是指龙头企业、农业园区、专业服务队伍等社会化服务主体，以获取稳定粮源、超额利润、构建产业链等为目的，开展农业生产托管服务。实践中，主要为订单农业、粮食银行等形式。企业以经济效益为核心，采取带实物、带技术等方式，提高生产作业效率和农作物产量。企业距离市场端近，但与农户融合程度不高，对接小农户的攻关成本高[19]，因此企业通常会依靠村集体、合作社、农村能人、农机手等本地人协助，推动小农户进行集体行动，降低攻关成本和生产成本。

3.3 满足农户个性化生产经营需求，发展服务型规模经营

农业生产托管从本质来说属于服务业，服务业具有强大的渗透性、带动力和成长性。专业服务公司、供销合作社专业化服务组织、服务型农民合作社、农村集体经济组织等服务主体等可以因地制宜选择本地农户需求程度高的托管环节，不断提升农业生产托管对小农户服务的覆盖率。实地调研发现，农户对“农资供应、农业保险、农产品销售”服务的需求较高，对“资金融通、农业信息”服务的需求次之，对“农技推广、农机作业”服务的需求较低。其中，农资供应需要“便捷购买服务”，农业保险需要“提高赔付额、及时赔款”，农产品销售需要“提高售价、拓宽销售渠道”，资金融通中需要“低息贷款”和“降低贷款门槛、简化贷款手续”，农业信息服务需要“农产品价格、农业政策信息”，农技推广服务需要“作物高产技术”和“土壤改良技术”，农机作业中需要“秸秆还田、产地烘干”。为了满足农户个性化生产经营需求，目前有全程托管、部分环节托管、股份制托管3种基本模式供农户选择。全程托管模式下，农业生产中的耕、种、防、收等全部作业环节，全部委托给农业生产托管服务组织完成。农业生产托管服务组织完成作业服务后，依据当地市场价格收取农业生产作业服务全部作业费用。部分环节托管模式下，农户向服务主体支付一定托管费用，并将生产过程的部分环节委托给服务主体完成，根据托管环节的不同，又可以分为单环节托管、多环节托管和关键环节综合托管。股份制托管是一种盈余分配方式较为特殊的全程托管，其本质是农户以土地、农机等入股，农户享有基本保本收益的同时，还能够按照股份数量与服务主体分享超额收益[20]。

3.4 健全小农户与市场主体的利益联结机制，提升农户经营热情

农业生产托管以促进农户增收为核心，收益主要来源于机械化和规模化之后所带来的生产成本下降和产出收入的增加。通过建立农户与农业生产托管服务主体的利益联结机制，实现由分散经营、单打独斗到利益联结、收益共享，通过订单收购、保底分红、二次返利、股份合作、吸纳就业等方式，激发农户经营农业的热情。调研显示，农业生产托管服务主体与农户之间的利益联结主要有一般市场型和股份合作型两种。在一般市场型利益联结机制中，农业生产托管服务主体与农户之间针对被托管土地签订服务合同，作为双方利益关系凭证。农户通常借助村集体、本地农机手、经理人，实现与市场主体对接，农户可以获得与被托管土地面积相应或略高的粮食销售收入。一般市场型利益联结机制委托服务关系比较简单，服务主体与农户之间签订单纯服务购买合同，明确权责，服务和结算完成后合同终止。在股份合作型利益联结机制中，农业生产托管服务主体与农户之间针对被托管土地，签订股份合作合同，采取“按股分红”“保底产量＋按股份分红”等方式实现利益联结。股份合作型利益联结机制为农户建立按股分红、务工等渠道的增收机制，更能调动农户积极性，利益联结较一般市场型更为紧密。农户被“内化”为服务主体的有机组成部分，与服务主体联系的主要纽带是产权关系，是服务主体的资产所有者，对农业服务规模化和农业生产产业化过程中形成的经济利益有分割权。农户的资源成为农业服务主体的经营资本，同时服务主体将农户资源与服务资源进行统筹安排和综合利用，着眼于制定长远发展规划和综合利用方案。当前，采取股份合作型利益联结机制的服务主体大多是村集体经济组织。村集体经济组织利用其在组织农户方面的优势，以农户土地作为生产资源开展多元经营，获得增值收益，农户获得产量保底收益和二次分红收益。

3.5 建立农业生产托管的风险分担机制，分散农业经营风险

农业生产托管保持了小农模式的重要优势之一——风险分散，这恰恰就是小农经济形态少有的优势之一[21,22]。与土地流转相比，农业生产托管主体不再集中承担相关风险，托管经营的风险由多元主体分散承担。由于农业生产周期长、不确定性因素多，再加上农业生产托管服务内容多样、主体多元等原因，农户参与农业生产托管面临的风险十分复杂，主要有契约违约风险、市场价格风险、自然灾害风险、短期经营风险、政策制度风险等等。农业生产托管风险的承担主体主要包括政府、商业保险公司、农户和农业生产托管主体，4类风险承担主体的角色和定位各自不同。调研显示，生产托管服务主体和农户普遍通过购买保险来防范风险，地方政府则是采取资金监管、质量控制等市场监管措施来防范风险。在保险防范措施中，农业生产托管服务主体是农业服务的实际提供者，农户是风险的主要承担者和收益的最终受益者，农户可以通过购买保险预防农业风险，减少农业损失。风险分担机制建立过程中，与农户相比，企业、合作社等服务主体的风险意识更强，更善于利用信贷、保险等金融手段，且注重与农户共担风险，为农户获得托管费贷款、购买农机贷款等提供担保[23]。在市场监管措施中，政府部门的主要作用是满足商业保险公司和农业经营者的利益需求，政府最大化社会效用而非自身利益，其参与模式主要是提供资金和政策支持，并对其他风险主体的行为实施监督。政府部门从服务主体筛选、资金补助、资金监管、质量控制等方面加强过程监管，并从明确服务范围、收费标准、服务价格、质量标准等方面强化合同内容约束，以确保托管双方利益和维持市场健康发展。

4 未来需要重点关注的问题

展望未来，关于农业生产托管研究，更多着力点可能在创新组织方式、完善运行机制以及可能出现的新产业新业态等方面。农业生产托管对现代农业发展的重要性不言而喻，还有以下四个方面的问题需要重点关注。

4.1 灵活推进各种规模化经营模式

以土地经营权流转为前提的土地规模经营和以土地在物理上集中连片为前提的服务型规模经营，都是现行农地制度适应生产力发展的结果，单纯依靠其中一种模式不能彻底解决耕地细碎化条件下的规模经营问题。目前阶段采取的服务带动性规模经营，不宜理解为“土地经营权的集中”，而是各生产环节的服务规模化。实践已经初步表明，通过服务规模经营模式，我国农业可以在不流转农户土地、节约流转费等制度和交易成本的前提下，推进农业规模经营。

4.2 审慎推广农业生产托管典型示范

虽然全国各地的托管模式更新很快，为农业生产注入了活力，但是农业生产托管在概念层面属于新生事物，各地对于相关问题的认识和经验总结还不十分成熟。在推广农业生产托管典型示范的过程中，一方面需要采取包容的态度，允许地方的实践探索和经验总结，发挥示范带动作用，另一方面也要防止政策资金“垒大户”，加强监督，防范生产风险。

4.3 提升小农户组织化程度

规模服务供给主体倾向于对接规模服务需求主体，因此对小农户存在“挤出效应”。为提高小农户有效需求，需要发挥合作社和集体经济组织在组织农户方面的优势。通过社会化服务体系的供需双重组织化，将分散小农户的购买行为转变为集体行动，以解决农户种植规模小、地块分散、种植结构不统一、单个农户购买力弱等问题。这一过程中，应正视农村“熟人社会”和小农户学习特点，使服务工作真正嵌入到农村社会结构中，激发乡土社会的内在活力，进而提高农户购买托管服务的积极性。

4.4 培育农业生产托管供需市场

目前农业生产托管服务仍然处于起步阶段，在满足农户生产经营需求的基础上，未来需要继续加大培育供给和需求市场，推动供需有效对接，促进“大需求”对接“大服务”。通过服务供给市场的培育，提高村集体、合作社、服务企业等多元化服务主体的服务能力。通过服务需求市场的培育，将传统小农户分散的、自给自足的服务，转变为在不流转土地情况下，统一接受生产性服务，壮大小农生产经营规模。