青海省打造生态文明高地法治保障研究——完善青海省环境损害司法鉴定机制

黄国政

青海省委、省政府为进一步贯彻落实习近平总书记关于生态文明的思想以及习近平总书记在青海考察时的讲话精神，2021年8月16日，中共青海省委印发《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》（以下简称《行动方案》）。《行动方案》明确，全面贯彻习近平生态文明思想，率先打造全国乃至国际生态文明新高地。因此，加快推进“把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案”，必须筑牢生态文明高地的法治保障。

《行动方案》在“夯实法治保障基础”中提出的主要任务是：完善生态环境保护行政执法和刑事司法衔接、生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼衔接机制，持续开展生态环境执法检查专项行动，始终保持严厉打击生态破坏和污染环境违法犯罪行为的高压态势。

在司法实践中，环境损害司法鉴定是生态环境保护行政执法和刑事司法衔接的重要环节，是生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼衔接机制的重要环节，也是严厉打击生态破坏和污染环境违法犯罪行为的重要依据。笔者对青海省环境损害司法鉴定存在的问题进行分析，并提出对策。

一、环境损害司法鉴定问题的提出

青海省委、省政府历来高度重视生态环境保护，特别是党的十八大以来，省委、省政府为进一步贯彻落实习近平总书记关于生态文明的思想以及习近平总书记在青海考察时的讲话精神，在生态环境损害赔偿、生态环境公益诉讼以及严厉打击生态破坏和污染环境违法犯罪等方面取得了显著成效。2018年9月，青海省委办公厅、省政府办公厅出台《青海省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，明确了生态环境损害赔偿范围、权利义务主体和损害赔偿解决途径等；2019年1月，青海省人民检察院制定《检察民事公益诉讼案件确定生态损害与修复费用的指导意见（试行）》，探索建立“低成本、高效益、多样化”的公益诉讼定损索赔新机制；2020年，青海省制定了《青海省生态环境损害赔偿磋商办法》；同年4月，青海省高级人民法院制定《关于贯彻执行〈最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）〉的实施细则（试行）》和《关于生态环境损害赔偿协议司法确认案件审理规则（试行）》。

尽管青海省在生态环境法治建设方面取得了显著成效，但在司法实践中青海省的环境损害司法鉴定制度存在较多问题。众所周知，司法鉴定是行政机关执法、司法机关审理案件以及民事侵权获得救济的科学依据。如：“人体损伤鉴定”是追究刑事责任的依据、“伤残鉴定”是获得各类赔偿的依据，等等。同样，在追究损害环境资源责任时也需要科学的司法鉴定予以支持，然而我国环境损害司法鉴定制度起步较晚，直到2019年才开始建立，这年司法部办公厅颁布《关于进一步做好环境损害司法鉴定的通知》（58号），而青海省于2021年开始推行环境损害司法鉴定制度，2021年1月，青海省公布《青海省生态环境损害鉴定评估管理办法》（有效期2021年-2025年）。由于环境损害司法鉴定制度起步较晚，司法鉴定机制不完善，因此，在涉及生态环境资源案件中不能全面和准确的适用环境损害司法鉴定，这种情况不利于生态环境资源保护，也不利于把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地行动方案的有效实施。

二、环境损害司法鉴定机制不完善引发的问题

（一）环境损害司法鉴定在生态环境损害赔偿案件中不能全覆盖

2020年，颁布的《青海省生态环境损害赔偿磋商办法》明确了生态环境损害赔偿磋商机制，然而在实践中，环境损害司法鉴定在生态环境损害赔偿案件中不能全覆盖。如：2020年，果洛藏族自治州首例生态环境损害赔偿案成功磋商并达成赔偿协议，这是青海省首例生态环境损害赔偿磋商案，该案虽有生态环境损害评估，但不是由具有司法鉴定资质的青海省环境科学研究设计院司法鉴定中心出具的；2021年，青海省果洛藏族自治州第二起生态环境损害赔偿磋商案的生态环境损害评估则是由青海省环境科学研究设计院司法鉴定中心出具的《久治县智青松多镇德合龙村友谊桥至桑折河公路生态环境损害鉴定评估报告》。

环境损害司法鉴定在生态环境损害赔偿案件中不能全覆盖的原因是：2021年1月颁布实施的《青海省生态环境损害鉴定评估管理办法》第七条明确规定：“生态环境损害鉴定评估工作应当由国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构或环境损害司法鉴定机构开展。”生态环境部先后共推荐3批42家生态环境损害鉴定评估机构，青海省环境科学研究设计院司法鉴定中心是青海省唯一具有生态环境损害鉴定资质的机构。但是，2018年《青海省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》保障措施中规定：“国土资源厅、环境保护厅、住房和城乡建设厅、水利厅、农牧厅、林业厅对其管理领域内的生态环境损害进行调查、鉴定评估。”因此，在涉及这些领域的生态环境损害案件时，相关部门具有一定的环境损害评估能力，一般自行组织生态环境损害评估鉴定。

环境损害司法鉴定在生态环境损害赔偿案件中不能全覆盖的弊端：

1.司法确认障碍。相关部门虽有一定的生态环境损害评估能力但不具有合法的资质，其生态环境损害鉴定很难被法院认可。

2.鉴定标准不统一。相关部门在涉及本领域的生态环境损害评估鉴定时，评估的环境要素及其相互关系不相同，因此，鉴定标准不完全一致。

3.鉴定结果存在一定差异。一般情况下相关部门生态环境损害评估的赔偿修复的费用相对低一些。

（二）行政机关在办理环境资源类案件中不能规范适用环境损害司法鉴定

环境损害司法鉴定是办理环境污染案件的重要环节，是追究当事人刑事责任和环境损害赔偿（修复）责任的重要依据，因此，公安、环保部门在办理环境污染案件中应当规范地进行环境损害司法鉴定，然而个别案件中程序不规范。

1.不做环境损害司法鉴定，在非应急情况下不做环境损害司法鉴定就进行污染治理，造成事后无法科学合理确定环境污染修复费用。如，西宁市大通县办理的一起环境污染案件中，公安机关、环保部门都没有进行环境损害司法鉴定，该案中环境污染修复费用是事后由西宁市某会计师事务所出具的鉴定。

2.环境污染修复后的评估鉴定不规范，聘请的评估鉴定的机构往往缺乏合法的评估鉴定资质。2021年11月19日，青海省政府办公厅印发了《青海省“十四五”生态文明建设规划》，同时《规划》在“生态体制机制仍需深化”中指出“当前改革任务大多呈现单一或少数部门推进的工作局面，部分涉及多领域多部门的改革措施，尚未建立联动机制”，前述的问题表明公安和环保部门在办理环境资源类案件对环境损害司法鉴定适用不统一，程序不规范。

（三）不利于解决民事环境侵权纠纷和打击损害环境的刑事犯罪

在民间环境侵权纠纷和损害环境刑事犯罪数量不断增长的情况下，环境资源类案件在刑事和民事案件中占比却非常低。青海省各级人民法院近5年受理的环境资源类案件显示，2017年1月-2021年7月，青海省各级法院总计受理刑事案件中，环境资源类案件占刑事案件的2.6%，占民事案件的0.4%，出现这种现象究其原因主要是环境损害司法鉴定落实不到位。

环境资源类刑事案件中，侵害生态环境的当事人造成的环境损害达到追究刑事责任标准，但是在环境污染赔偿和修复磋商中环境损害司法鉴定不规范，协商赔偿或修复的往往数额达不到追究刑事责任标准，甚至个别侵害环境当事人主动提出自愿多出环境修复费用，进而对其不再追究刑事责任。

民事环境侵权案件，由于目前环境损害司法鉴定不受理个人申请，因此，被侵权的当事人无法确定赔偿数额或侵权损害程度，很难进行司法救济。如：企业粉尘、有味气体、噪音等对居民的损害。因此，环境污染损害案件的受害人要么与侵权当事人私下和解，获得一些赔偿了事，要么向有关部门上访、投诉，由政府部门调解结案。

三、完善环境损害司法鉴定机制，为打造生态文明新高地提供法治保障

（一）构建青海省环境损害司法鉴定体系

1.增加环境损害司法鉴定机构。针对环境损害司法鉴定机构数量较少的问题，青海省应依托高校和科研机构，培育不同环境污染类别的环境损害司法鉴定机构，以满足环境损害案件司法鉴定不断增长的需要。

2.建立环境损害司法鉴定专家库。设立青海省生态环境损害司法鉴定专家库，为培育环境损害司法鉴定组织提供人力保障。根据生态环境要素或污染物性质类别，设不同领域的专家库，吸纳包括科研单位、高校、生态环境主管部门以及省外专家和专业技术人员。

3.生态环境相关主管部门积极申报本领域内的环境损害司法鉴定资质。针对青海省国土资源厅、青海省环境保护厅、青海省住房和城乡建设厅、青海省水利厅、青海省农牧厅、青海省林业厅等生态环境相关主管部门具有一定的环境损害评估鉴定能力，生态环境相关主管部门应当积极申报本领域内的环境损害司法鉴定资质，形成具有各自特长的青海省环境损害司法鉴定体系。

（二）制定办理环境资源类案件的指导意见

《青海省“十四五”生态文明建设规划》在保障措施中强调加强法律监督、行政监察。对各类环境违法违规行为实行零容忍，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为，涉及环境资源类违法犯罪案件一般是由公安或环保部门受理，因此，建议由省公安厅牵头，青海省环境保护厅、省应急管理厅、省司法厅、省高级人民法院、省人民检察院配合制定《办理环境资源类案件的指导意见》，规范办理环境资源类案件的流程，明确生态环境资源损害司法鉴定程序，实行环境资源类案件中生态环境损害司法鉴定和修复评估鉴定全覆盖制度。

（三）加强司法机关对涉及生态环境资源类案件的监督与指导

1.人民法院加强对生态环境损害赔偿磋商案件监督。在确认生态环境损害赔偿磋商案件时，对缺乏环境损害司法鉴定达成的赔偿协议不予确认。对生态环境损害评估赔偿（修复）费用明显低于刑事立案标准达成的赔偿协议不予确认。

2.强化人民检察院民事环境公益诉讼。目前青海省已经建立了完善的矛盾纠纷调解机制，对涉及环境侵权纠纷案件调解不成，凡是符合环境公益诉讼条件的，应当移交检察院提起环境民事公益诉讼，由检察院申请生态环境损害司法鉴定，及时有效保护国家、集体和公民个人的合法权益。

3.人民法院对涉及环境资源类的民事案件，应当适用指定管辖，集中受理，简化受理程序。

青海省高级人民法院对环境资源审理体制进行改革，构建集中管辖、专业审理的环境资源审判体系，设立环境资源审判庭，将环境资源民事、行政、刑事案件“三合一”集中办理，大大提升了环境资源审判专业化水平，因此，我省各级人民法院对涉及环境资源类案件应实行指定管辖，由生态环境案件专属管辖法院集中受理并简化受理程序，立案后由人民法院申请生态环境损害司法鉴定，同时对涉及环境资源类民事案件给予指导，以此便利案件当事人诉讼。

2021年度党校专项课题阶段性成果。