减税降费对财政可持续性的影响

□文/ 邱栎桦

（昆明学院 云南·昆明）

［提要］ 政府财力是减税降费持续运行的前提。本文以全国、广东、云南和贵州为样本分析减税降费对财政可持续性的影响。结果表明：随着减税降费政策的不断升级，无论是发达地区还是欠发达地区，均呈现财政收入减收效应。但财政赤字率并未大幅提高，说明财政可持续。与发达地区相比，西部省份云南省和贵州省减收效应和财政赤字率更为显著，因此更需要关注西部省份的财政可持续性。

为重新唤起我国市场经济的活力，2015 年11 月10 日，中央财经领导小组正式提出“供给侧结构性改革”政策，从供给端着手，通过制度改革，解决我国经济的深层次问题。同年12 月，中央经济工作会议提出通过减税降费降低企业经营成本，减税降费政策成为推动供给侧结构性改革的主要政策措施。2018年、2019 年和2020 年的中央经济工作会议分别指出：“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费”“积极的财政政策要大力提质增效，要巩固减税降费的成效”和“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。2021 年的中央经济会议要求宏观政策要稳健有效。实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度，适度超前开展基础设施投资。历年中央经济工作会议报告中可以发现我国减税降费政策不断升级，减税降费经历了从“结构性减税”“定向减税和普遍性降费”到“普惠性减税与结构性减税并举”的演变过程。减税降费的规模由2017～2019 年的1 万亿元、1.3万亿元和2.3 万亿元，进一步扩大到2020 年的2.5 万亿元。

政府财力是减税降费持续运行的前提，持续实施的减税降费政策用政府收入的“减法”来换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。在复杂多变的国内外形势的影响下，我国财政收入增速放缓、支出刚性增加、政府债务负担较高及区域间财政不平衡等问题客观存在。那么，在当前经济条件下，地方政府的减税降费空间有多大？财政是否可以持续？本文试图通过回答以上问题分析我国新时代下减税降费对财政的影响。

一、减税降费对财政收入的影响

政府全口径预算收入为四本预算收入。四本账预算收入中一般公共预算收入占比最大，一般公共预算收入中税收收入占比最大。因此，为全面分析减税降费对财政收入的影响，本文通过计算一般公共预算收入占GDP 的比率和税收收入占GDP的比率分析减税降费对财政收入规模的影响。

由图1 和图2 可知，我国一般公共预算收入占GDP 的比例从2011 年的21.3%持续缓慢地上涨到2015 年的22.1%。随着减税降费政策的实施，我国一般公共预算收入占GDP 的比例从2015 年的22.1%持续下降到2020 年的18%。同时，税收收入占GDP 的比例由2011 年的18.39%上升至2013 年的18.64%，2014 年开始下降，从2014 年的18.5%下降到2020 年的15.18%。广东省一般公共预算收入占GDP 的比例由2011年的10.4%持续上涨到2016 年的12.65%，此后，逐步小幅下降。同时，广东省税收收入占GDP 比例由2011 年的8.6%持续上涨到2016 年的9.86%。此后，广东省税收收入占GDP 比例开始下降，受新冠肺炎疫情和减税降费的双重影响，广东省税收收入占GDP 比例由2016 年的9.86%下降到2020 年的8.9%。云南省一般公共预算收入比例由2011 年的11.67%持续上涨到2013 年的12.56%。此后，云南省一般公共预算收入占GDP 的比例逐步下降，从2015 年的12.09%下降到2020 年的8.6%。受新冠肺炎疫情和减税降费双重影响，云南省税收收入占GDP 比例下降比较明显，由2012 年的9.59%持续下降到2020 年的5.93%。贵州省一般公共预算收入占GDP 的比例从2011 年的13.76%上升至2013 年的15.13%，此后，贵州省一般公共预算收入占GDP 比例不断下降，从2013 年的15.13%下降到2016 年的13.24%，再由2016 年的13.24%下降到2020年的10.02%。贵州省税收收入占GDP 比例从2011 年的9.2%上升至2014 年的11.19%，此后贵州省税收收入占GDP 比例不断下降，从2014 年的11.19%下降到2020 年的6.09%。（图1、图2）

图1 一般公共预算收入占GDP 比例统计图

图2 税收收入占GDP 比例统计图

从上面的分析可知，我国一般公共预算收入和税收收入占GDP 的比例从2016 年开始持续下降，说明随着减税降费政策力度的不断加大，我国的财政收入表现出“减收效应”。广东省、贵州省和云南省一般公共预算收入和税收收入占GDP 的比率也呈现出相同的财政收入减收效应，但三省中广东省的减收效应没有其他两省显著。

二、减税降费对财政收入结构的影响

（一）从财政收入形式角度分析。一般公共预算收入分为税收收入和非税收入，非税收入的筹措依据是行政性的规章制度，税收收入的筹措遵循的是税收法定原则。因此，本文从税收收入占一般公共预算收入比例和税收收入占非税收收入的比例系统分析减税降费对财政收入结构的影响。

我国税收收入占一般公共预算收入比例从2011 年的86.39%下降到2016 年的81.68%。在2017 年和2018 年小幅上涨后，税收收入占一般公共预算收入比例从2018 年的85.3%逐年持续下降到2020 年的84.36%。广东省税收收入占一般公共预算收入比例呈现逐年下降的趋势，从2011 年的82.48%持续下降为2016 年的77.94%，与全国一致，在2017 年和2018年小幅上涨后，由2018 年的79.53%下降为2020 年的76.46%。贵州省税收收入占一般公共预算收入的比例从2011 年的67.02%上升为2014 年的75.12%，此后下降为2016 年的71.76%，在2017 年和2018 年小幅上涨后，由2018 年的73.31%下降为2020 年的60.78%。云南省税收收入占一般公共预算收入比例从2011 年的79.37%下降到2016 年的64.75%，与全国一致，在2018 年小幅上升后，又由2018 年的71.36%下降至2020 年的68.65%。（图3）

由图3 可知，随着减税降费力度不断加大，税收收入占一般公共预算收入的比例在不断下降，财政收入体系的法治化程度在一定程度上被相对弱化。与云南和贵州相比，作为发达地区之一的广东，税收占一般公共预算收入下降的幅度相对较低。相对落后的西部省份税收占一般公共预算收入的比重明显较低，说明西部省份财政收入体系的法治化程度相对较弱。与各省相比，全国税收收入占一般公共预算收入的比例下降并不大，说明全国的财政收入体系的法治化程度比较高。

图3 税收收入占一般公共预算收入比例统计图

（二）从税收收入结构角度分析。增值税、企业所得税和个人所得税作为减税降费中“减税”的主角，通过计算增值税和营业税的总值占税收收入的比重，可以了解增值税改革能否促进税制结构的优化；通过研究企业所得税和个人所得税为主的直接税收入比重的变化，可以得出税制结构的这种变化是否符合党的十八届三中全会提出的“逐步提高直接税比重”的要求。

由图4 可知，全国增值税和营业税总值占税收收入比重呈缓慢下降趋势，由2011 年的42.28%下降至2020 年的36.8%。与全国一致，广东省、云南省和贵州省增值税和营业税总值占税收收入比重也呈缓慢下降趋势。广东省增值税和营业税总值占税收收入比重由2011 年的46.88%下降至2020 年的37.38%；云南省增值税和营业税总值占税收收入比重由2011年的46.98%下降至2020 年的38.75%；贵州省增值税和营业税总值占税收收入比重由2011 年的49.82%下降至2020 年的38.45%。（图4）

图4 增值税和营业税总值占税收收入比重统计图

由图5 可知，与增值税比率相反，我国的企业所得税与个人所得税总值占税收收入比重呈逐步上升趋势，由2011 年的25.43%上升至2020 年的31.1%。广东省所得税比率由2011 年的25.73%下降至2013 年的22.93%，之后由2013 年的22.93%上升至2017 年的28.45%，2017 年又逐步下降至2020 年的27.4%。云南省所得税比率和广东省的变动一致，先下降再上升又下降，但云南省的波动比广东小，由2011 年的17.23%变动为2020 年的18.41%。相比之下，贵州省所得税比率波动较大，由2011 年的20.06%变动为2020 年的22.9%。（图5）

图5 企业所得税与个人所得税总值占税收收入比重统计图

由以上分析可知，随着2015 年以后更大规模的减税降费政策的实施，全国范围内，无论是发达地区还是欠发达地区，以增值税为主的间接税收入比重都呈下降趋势，而以企业所得税和个人所得税为主的直接税收入比重都呈上升趋势。所以，广东、贵州和云南税制结构的这种变化都符合党在十八大三中全会中提出的“直接提高直接税比重”的要求。

三、减税降费对财政支出规模的影响

为了全面分析减税降费对财政可持续性的影响，本文除了分析减税降费对财政收入的影响外，还分析了减税降费对财政支出的影响。

由图6 可知，我国的一般公共预算支出占GDP 比重由2011 年的22.39%增长至2015 年的25.53%，之后，由2015 年的25.53%下降至2020 年的24.18%。广东省的一般公共预算支出比率由2011 年的12.65 上升至2015 年的17.16%，2015～2020 年间，虽然在2019 年小幅上升，但是总体呈下降趋势，在2020 年为15.74%。云南省的一般公共预算支出占GDP 的比重呈现先增后减的趋势，由2011 年的30.76%下降为28.44%。贵州省的一般公共预算支出占GDP 的比重总体呈下降趋势，与广东省和云南省一致，受新冠肺炎疫情的影响，财政支出的比重在2019 年上升为35.47%，但在2020 年又下降为32.2%。（图6）

图6 一般公共预算支出占GDP 比重统计图

由上述分析可知，广东省和全国的趋势一致，总体呈现先增后减的趋势。西部省份的云南省和贵州省则总体呈现下降趋势。因此，自2011 年以后，云南省和贵州省的一般公共预算支出表现出减支效应，云南省的减支效应最显著。受新冠肺炎疫情和减税降费的双重影响，2019 年的财政支出均上升，但在2020 年又有所下降。

四、减税降费对财政赤字的影响

财政赤字率是财政赤字占当年GDP 的比例，国内的学者主要采用以下三种赤字来计算财政赤字率：一般公共预算财政赤字、三本预算财政赤字、四本预算财政赤字。与上文一致，本文采用一般公共预算财政赤字来分析减税降费对财政赤字的影响。我国2013～2020 年的财政赤字率分别为1.9%、1.8%、3.4%、3.8%、3.7%、4.1%、4.9%、6.2%，在新冠肺炎疫情和减税降费的双重影响下，我国的财政赤字率呈现上升趋势。广东省2013～2020 年的财政赤字率分别为2.1%、1.6%、4.6%、3.7%、4.06%、3.6%、4.3%、4.06%，总体呈上升趋势，2015 年赤字率最高，此后几年都在4%左右上下波动。云南省2013～2020 年的财政赤字率分别为19.4%、19.5%、19.4%、19.6%、20.7%、19.5%、20.23%、19.8%，云南省的财政赤字率远远高于全国和广东省的财政赤字率，2017 年和2019 年云南省的财政赤字率均超过20%。贵州省2013～2020 年的财政赤字率分别为23.5%、23.7%、23.1%、22.9%、22.04%、21.5%、24.9%、22.2%。贵州省财政赤字率比云南省财政赤字率稍高，受新冠肺炎疫情和减税降费的双重影响，贵州省财政赤字率在2019 年达到最高，为24.9%。（图7）

图7 财政赤字率统计图

由图7 可知，除了我国一般公共预算财政赤字率呈现明显上升趋势外，减税降费政策的实施并没有使得广东、云南和贵州的财政赤字率大幅提高，说明减税降费并未大幅增加财政压力，各省的减税降费的财政空间仍然比较大。但受新冠肺炎疫情和减税降费的双重影响，2019 年和2020 年的财政赤字率相比其他年份较高，需要注意财政的可持续性。同时，西部省份的云南省和贵州省的财政赤字率远高于广东省和全国的财政赤字率，说明西部省份存在较大的财政压力，财政转移支付的依赖度比较高，需要重点关注西部省份的财政可持续性。

五、结论

综上，政府财力是减税降费持续运行的前提，持续实施的减税降费政策用政府收入的“减法”来换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。在当前经济条件下，地方政府的减税降费空间有多大？财政是否可以持续？

本文以全国、广东、云南和贵州为样本分析减税降费对财政可持续的影响，得出结果如下：（一）从财政收入的角度可以看出，随着减税降费政策力度的不断加大，我国的财政收入表现出“减收效应”。广东省、贵州省和云南省一般公共预算收入和税收收入占GDP 的比率也呈现出相同的财政收入减收效应，但三省中广东省的减收效应没有其他两省显著。税收收入占一般公共预算收入的比率在不断下降，财政收入体系的法治化程度在一定程度上被相对弱化。相对落后的西部省份税收占一般公共预算收入的比重明显较低，说明西部省份财政收入体系的法治化程度相对较弱。与云南和贵州相比，作为发达地区之一的广东，税收收入占一般公共预算收入下降的幅度相对较低。与省相比，全国的税收占一般公共预算收入的比例下降并不大，说明全国财政收入体系的法治化程度比较高。全国范围内，无论是发达地区还是欠发达地区，以增值税为主的间接税收入比重都呈下降趋势，而以企业所得税和个人所得税为主的直接税收入比重都呈上升趋势。（二）从财政支出的角度可见，广东省和全国的趋势一致，总体呈现先增后减的趋势。云南省和贵州省则总体呈现下降趋势，云南省的减支效应最显著。受新冠肺炎疫情和减税降费的双重影响，2019 年财政支出均上升，但在2020 年又有所下降。（三）从财政赤字的角度可见，除了我国一般公共预算财政赤字率呈现明显上升趋势外，减税降费政策的实施并没有使得广东、云南和贵州的财政赤字率大幅提高，说明减税降费并未大幅增加财政压力，各省均存在减税降费的空间。但受新冠肺炎疫情和减税降费的双重影响，2019年和2020 年的财政赤字率相比其他年份较高，需要注意财政的可持续性。同时，西部省份的云南省和贵州省的财政赤字率远高于广东省和全国的财政赤字率，说明西部省份存在较大的财政压力，财政转移支付的依赖度比较高，需要重点关注西部省份的财政可持续性。

由以上分析可知，随着2015 年以后更大规模的减税降费政策的实施，全国范围内，无论是发达地区还是欠发达地区，一般公共预算收入和税收收入占GDP 的比率均下降，呈现财政收入的减收效应。但减税降费政策的实施并没有使得广东、云南和贵州的财政赤字率大幅提高，说明减税降费并未大幅增加财政压力，各省减税降费的财政空间仍然存在。与发达地区相比，西部省份的云南省和贵州省的减收效应和财政赤字率更为显著，需要关注西部省份的财政可持续性。