双减力度、地方政府负担加剧与财政收支结构优化

余倩 邹甘娜

(1.中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430000；2.中南财经政法大学 会计学院，湖北 武汉 430000)

一、引言

减税降费是我国现阶段重要的国策之一[1]。国家税务总局局长王军指出“2016年至2021年全国新增减税降费累计超8.60万亿元，2022年将多举措实施好新的减税降费政策，更好助力稳定宏观经济大盘、推动高质量发展”。实施更大力度的减税降费政策、增强市场主体活力是2022年重要的工作内容(1)数据来源于中国政府网，本文没有说明来源的数据均来自中国政府网。。减税降费对激发市场活力、释放发展动能具有重要的现实意义。但是，地方政府作为减税降费政策的主要执行者和承担者，长期性的减税降费必将导致地方财政压力加剧[2]。图1显示，减税降费力度和财政压力呈现相同变化趋势，地方财政压力加剧与减税降费力度密不可分(2)引言部分使用的变量含义与基准回归中的变量一致，具体界定见下文。。地方财政压力的日益加剧则会扭曲地方收支结构，不利于财政收支结构的优化。一方面，土地财政给地方带来的非税收入具有短期见效、成本低廉、利润空间大等特点，使得土地财政成为地方政府应对减税降费引致财政压力的“利器”[3]。另一方面，在单一的绩效考核目标下，经济增长对官员的晋升的激励大于民生，使得地方政府即使面对财政压力，也倾向保持经济建设支出，尤其是高税行业的经济建设支出[4]，而弹性缩减规制相对较弱的民生支出[5]。

1.51.00.50减税降费力度(取对数)0.150.100.050-0.05减税降费力度(取对数)财政压力2008200920102011201220132014201520162017201820192020图1 减税降费力度与财政压力

财政压力8000060000400002000001.21.00.80.60.40.2国有土地出让收入(亿元)国有土地出让收入/地方财政收入国有土地出让收入/地方财政收入2008200920102011201220132014201520162017201820192020图2 国有土地出让收入

财政收支结构的调整和优化一直是我国财税体制改革的重点。十四五规划明确指出“要优化税种结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”，“优化财政支出结构，优先保障基本公共服务补短板”。然而，现阶段我国地方财政收支结构仍面临诸多问题。在财政收入结构方面，地方土地财政规模持续扩张。2010年，我国的国有土地出让收入为28 198亿元，2020年则高达84 142亿元。国有土地出让收入在地方财政收入的占比也持续飙升，2020年的占比高达84.02%，土地出让收入俨然成为了地方的“第二财政”(图2)(3)土地出让的数据来源于财政部官网和中国国土资源统计年鉴，税收数据和财政支出均来源于中国统计年鉴和各地区统计年鉴，减税降费力度是通过对政府工作报告进行文本分析获得，下文同。。土地财政的持续扩张不仅降低了财税体制的法制性，不利于现代财税体制建设，也容易滋生社会问题，影响和谐与稳定。优化财政收入结构，使地方摆脱对土地财政的依赖是我国财税体制改革的重要内容。在税收收入结构方面，我国仍以间接税为主，直接税占比相对较低。虽然，近年来我国直接税在税收收入中的占比呈现上降趋势，但其比重一直保持在40%左右，在整个财政收入的比值仅占30%左右(图3)。而发达国家的直接税在财政收入中的占比往往较高，如2019年，美国直接税占财政收入的比重高达54%。间接税可转嫁的特征不利于税收发挥调节收入分配和缩小贫富差距的功能，提升直接税占比是新时代我国财政收入结构优化和税制改革的重点。在财政支出结构方面，三类支出结构亟需进一步完善。随着中央对民生日益重视，民生支出逐年增加。但是，相比经济支出占财政支出的比值，民生支出占财政支出的比值增长稍显缓慢(图4)。2019年，经济基建支出占财政支出比值的增长率为5.71%，而民生支出占财政支出占比增长率仅为0.57%，甚至在2018年呈现了负增长。目前，我国民生支出仍存在诸多问题，如教育、医疗、社保和就业等支出还不能满足人民需要，就业培训服务提供不足、养老缺口巨大、城乡区域公共服务严重不均等问题依旧突出[6]，需要进一步对重点民生领域加强支出，补齐基本公共服务短板。

图3 减税降费力度与财政收入结构

图4 减税降费力度与财政支出结构

我国财政收支结构格局的形成既有历史原因，也有减税降费等现实原因。新时期，如何平衡减税降费和财政收支结构之间的关系，探索财政收支结构优化的可能路径是现阶段我国必须关注的重要问题之一。本文基于2008-2019年的数据，使用文本分析法和中介效应模型分析了减税降费对地方财政收支结构优化的影响，并提出了优化地方财政收支结构的可能路径。相比于已有的研究，本文可能的边际贡献之处在于：指标选取上，采用文本分析法度量的减税降费力度更加系统和全面，也能很好地避免内生性问题；研究内容上，系统分析了减税降费力度对财政收支结构优化长期和全面的影响，并从税制改革、涵养地方税源、经济增长目标和财政透明度等维度探索了财政收支结构优化的可能路径，为平衡减税降费和地方财政收支结构优化提供了借鉴思路。

二、文献综述

(一)关于减税降费和财政压力的研究

减税降费是否必然加剧财政压力，学术界并未形成统一定论。拉弗学派认为，税率和税收收入之间是倒“U”型的关系，当税率位于拉弗曲线右侧时，减税能增加财政收入[7]。莫里斯通过研究所得税和税收收入的关系，论证了拉弗曲线的科学性。部分学者认为减税降费之所以能增加财政收入，一方面是因为减税降费能遏制政府对私人投资的挤出，刺激资本和劳动供给，优化产业结构，促进经济增长，进而扩大税基，增加财政收入[8-9]。另一方面是因为减税能完善税制结构，减少税收漏洞，相当于变相加强征管，实现增收[10]。但也不乏学者认为减税降费会导致减收效应，加剧财政压力[11]。尤其是中国大规模、持续性和制度性的减税降费政策，必然会引起财政收入减少和财政压力加剧的问题[12]。学者张学诞和李娜(2020)[13]研究发现，减税导致的税收收入每减少1个单位，财政的可持续性将降低0.68个单位。此外，还有部分学者认为减税降费的效果受到多种因素的制约，其对政府收入的影响并不明确[14]。

(二)关于减税降费、财政压力和财政收支行为的研究

大量学者研究发现，地方政策为了应对减税降费和日益增长的财政压力，会从“收”和“支”两个维度采取策略性行为。收入端的策略性行为主要包括增加非税收入和提升征管强度。在现行的财税体制下，我国的非税收入主要由规范性文件或部门规章管理为主，管理模式呈现碎片化，地方政府在非税收入上拥有“自由裁量权”，这为地方政府把私人资源转向公共部门提供了制度基础。随着减税降费的持续推进，地方财政压力不断攀升，策略性的增加非税收入成为地方政府应对财政压力的“首选”[15]。这直接导致土地出让收入的迅速飙升和土地财政规模的扩张[5,16]。黄思明和王乔(2020)[3]研究发现，财政压力每增加1%，土地出让面积将增加0.35%。此外，“宽打窄用”的税制设计，也给地方政府弹性加强税收征管力度应对财政压力预留了巨大空间[1,17-18]。陈晓光(2016)[17]指出，无论是增值税，还是企业所得税，税收征管强度都会在地方财政压力变大时增强。

支出端的策略性行为主要包括削减民生支出和提高财政支出效率。随着财政压力持续加剧，增收的难度越来越大，成本越来越高，地方政府将更倾向削减民生支出，让民生领域为减税降费和其带来的财政压力买单。此观点已得到众多学者的论证，如杨得前和汪鼎(2021)[19]研究发现，财政压力每上升1个单位，民生支出将减少4.30%。席鹏辉和黄晓虹(2017)[20]实证发现，财政压力每增加1个单位，社保支出将减少349.60%。此外，由于我国财政支出效率还存在提升的空间[21]，减税降费和其引致的财政压力还会倒逼地方政府提升财政支出效率[22]。

(三)关于财政收支出结构优化的研究

学术界对财政收支结构优化的研究可分为两个方面。一是关于财政收入结构优化的研究。目前已有文献对此领域的研究十分有限，仅有少部分学者研究了政府筹资模式和税制结构优化问题，暗含了财政收入结构优化的可能路径。第一，政府筹资模式。已有文献认为减税和其引致的财政压力是造成地方政府筹资模式偏离税收、转向土地的重要原因。这种转变不仅导致地方财政收支失调，减弱了财政可持续；也破坏了预算的完整性、增加了企业和居民的负担；且容易诱发腐败行为。故应当限制非税收入规模，摆脱地方对土地财政的依赖，健全地方税体系[15,23]。第二，税制结构优化。学者们普遍认为间接税为主的税制结构不利于提高要素资源配置效率和缩小贫富差距。而我国仍以间接税为主，现阶段税制改革的主要方向是降低间接税比重，提升直接税占比[24]。虽然，目前我国地方税有10个，种类较多，但是这些税种老化，税收筹集能力有限，不足以应对日益扩张的财政支出需求，地方税体系十分不健全。税制改革的另一个方向就是要健全地方税体系，开征房地产税，建立现代意义上的财产税[25]。

二是关于财政支出结构优化的研究。学术界关于财政支出结构优化的研究较为丰富，主要集中在三类支出结构优化和相关制度建设。第一，三类支出结构优化。由于单一的绩效考核体制和行政机构自我膨胀倾向，我国的经济和行政支出存在刚性[26]。而财政支出之间存在此消彼长的关系，经济和行政支出缩减困难，必然导致地方政府缩减民生支出应对财政压力。优化财政支出结构必须严格控制经济建设支出和行政支出，增加民生支出[27-28]。第二，相关制度建设。杨得前和汪鼎(2021)[19]认为，政府自身偏好和资源禀赋差异能影响地方财政支出策略选择，进而影响财政支出结构，优化财政支出结构，应当结合地方政府自身偏好。此外，也有学者认为人大对政府具有监督和领导权，优化财政支出结构，应当充分发挥人大对财政的控制权[29]。

(四)文献述评与本文创新

已有文献关于减税降费、财政压力和财政收支行为的研究较丰富。这些研究不仅具有重要的现实和理论价值，也为本文提供了有益借鉴。但在以下方面还可以进一步丰富和完善。

(1)研究的深度和广度可进一步拓展。首先，已有文献集中探讨了减税降费与财政压力的关系，以及二者对地方收支行为的影响。但全面考察减税降费、财政压力和财政收支结构优化的文献十分匮乏。其次，有少部分文献研究了税制结构优化问题，但是，缺乏对财政收入结构优化的深入研究和实证检验。再次，已有研究财政支出结构优化的文献主要关注了三类支出结构间的优化，对民生支出内部结构优化的研究鲜有文献涉及。最后，已有文献对财政支出结构优化的相关制度建设主要集中在地方支出偏好和人大的作用，关于财政透明度、政府规制力度、经济增长目标和资金使用效率对财政收支结构优化的研究匮乏。(2)测度指标可进一步完善。一是减税的度量指标。已有文献往往基于某个具体减税政策，如农业税取消[17,23]、所得税分享改革[4,22]，“营改增”[30]等，度量单一减税政策带来的减税效应。而我国的减税政策众多，单一减税政策度量的减税效应属于局部分析，并不能代表我国减税降费整体效应。目前，综合全面度量我国减税降费力度的指标仍是空白。此外，已有研究关注更多的是减税，对降费的研究较少，降费的度量指标亦很匮乏。二是财政压力指标。学术界使用一般公共预算收支缺口[31]、财政自给率[32]、财政纵向失衡度[33]度量财政压力。上述指标均没有考虑转移支付，并不能真实反应地方财政压力。也有学者基于减税的外生事件刻画财政压力[34]，但基于某个具体减税事件，度量的只是该减税政策带来的局部财政压力。(3)已有研究多属于短期分析，缺乏长期研究。由于大多减税和财政压力指标度量的是某个具体减税政策带来的减税效应和财政压力，方法选择上也多使用双重差分模型进行分析，研究的仅是某个具体政策带来的短期减税效应和短期财政压力。长期全面考察减税降费对财政压力的影响，以及大规模减税降费对地方财政收支结构优化问题的研究尚未有文献涉及。

基于此，本文可能的创新点主要体现在以下三个方面：(1)全面分析了减税降费对地方政府财政收支结构的影响以及可能的优化路径。财政收入结构优化不仅涉及了税收收入结构的调整，也包括非税收入结构的优化；财政支出结构优化不仅包括三类支出结构的优化，也包括民生支出内部结构的优化；优化财政收支结构相关配套措施建设方面，本文量化了政府关于财政支出的规制力度，并基于此分析了政府规制力度对财政支出结构优化的影响。同时，还分析了经济增长目标、财政透明度和资金使用效率对财政收支结构优化的影响。一定程度上弥补了研究的空白。(2)本文使用文本分析法，手工搜集各地《政府工作报告》中减税降费相关词汇出现的频率，作为减税降费力度的代理变量。该方法综合度量了减税和降费。同时，因为《政府工作报告》多在年初制定，不受当年经济发展状况的反向影响，具有很好的外生性。此外，本文使用考虑转移支付的一般公共预算缺口度量财政压力，能更准确地反映各地财政压力真实情况。(3)本文的分析属于长期分析，研究的是结构性减税提出后至今(2008-2019年)的减税降费效应，以及双减力度对财政压力和财政收支结构优化的影响。

三、理论分析与假设提出

目前国际上对减税降费是否必然加剧财政压力并没有形成统一定论，但是学者普遍认为，不同于西方阶段性的减税政策，我国的减税降费是大规模、持续性和制度性的，一定时间内必然引起地方财政压力加剧[35]。李昊楠和郭彦男(2021)[36]指出，减税降费力度的持续加大给地方政府带来巨大的财政压力，如何平衡减税降费和财政压力之间的关系，实现财政可持续发展是减税降费时期需要考虑的重要问题。刘明慧等(2021)[37]认为减税降费是嵌入地方财政压力的主要内生变量，在财政体制与地方财政支出需求既定的条件下，减税降费成为触发地方财政压力问题的政策性因子和构成地方财政压力加剧的现实性主导约束。图1和图5显示，减税降费力度与地方财政压力呈现出相同的变化趋势，直观上，减税降费力度加剧了地方财政压力。

0.080.060.040.020财政压力00.51.01.52.02.5减税降费力度(取对数)图5 减税降费力度与财政压力

减税降费力度(取对数)00.51.01.52.02.5间接税收入/直接税收入2.82.72.62.52.4图6 减税降费力度与间接税和直接税比值

理论上，减税降费和其引致的财政压力会通过直接和间接两条可能的路径作用于地方财政收入结构。一是直接效应。“清费立税”和间接税制改革能直接降低非税收入占比和间接税占比，优化财政收入结构。间接税制改革方面。近年来，我国实行的减税政策主要是针对间接税，尤其是增值税。一方面，“营改增”把地方主体税种改为了中央和地方共享税，对地方的间接税减税效应十分显著。“营改增”全面推开后，2017年，营业税和增值税占地方财政收入的比值下降了58.18%。另一方面，增值税税率下调也进一步减少了地方增值税收入。2018年增值税税率下调2个百分点，增值税减税多达4 000亿元(4)数据来源于国家税务总局官网。。“清费立税”方面。由于项目繁多的收费不仅会侵蚀税源，削弱财政；还会加重纳税人的负担，损害政府形象；也容易滋生腐败，造成资源浪费。为此，2015-2021年政府每年都开展了系列“清费立税”，这些清费项目降低了地方政府“费”的收入，相对增加了“税”的收入，优化了财政收入结构。“清费立税”系列降费政策实施后，我国财政收入结构得以优化。2015年我国的行政事业性收费与税收收入的比值为7.04%，此后每年持续下降，到2019年这个比值降为4.53%，说明系列“清费立税”项目优化了财政收入结构。由图6和图7可知，减税降费力度与间接税和直接税的比值呈反向变动关系，降费力度(5)此部分使用的变量含义与基准回归中的变量一致，具体界定见下文。与税收收入在一般公共预算收入的占比呈正比，直观上表明减税降费能通过直接路径增加税收收入占比，降低间接税占比，优化财政收入结构。二是间接途径。减税降费会通过财政压力这一间接途径影响财政财政收入结构，具体表现为，随着财政压力日益加剧，地方政府会扩大土地财政规模。一方面，由于中央对土地没有直接控制权，地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，既是“裁判员”，也是“运动员”。地方政府对土地拥有较大的“自由裁量权”，这为地方政府出让土地应对财政压力提供了制度温床。另一方面，分税制改革后，地方政府面临着“财权上移，事权下移”的困境，财政缺口逐渐拉大，而系列减税降费政策则进一步加剧了地方财政压力，这是导致土地财政产生和规模扩张的现实因素。图2显示，土地出让收入占地方财政收入的比值在2016年后增速明显提升，到2020年已高到84.02%，这与我国大规模、持续性和制度性减税降费政策时间吻合。图8显示，减税降费力度与土地出让收入和税收收入的比呈正比，进一步说明减税降费会扭曲地方财政收入结构。

0.800.780.760.740.72税收收入/一般公共预算收入-0.500.51.01.52.0降费力度(取对数)图7 减税降费力度与税收收入占比

减税降费力度(取对数)-101230.700.650.600.55土地出让收入/税收收入图8 减税降费力度与土地出让和税收收入比值

在财政支出结构方面，“财权上移、事权下移”的财税体制和大规模减税降费政策导致地方面临“短收增支”困境，使得地方财政压力问题突出，财政压力问题持续恶化会使地方政府有强烈的动机削减民生支出相对规模(6)值得注意的是，这里民生支出缩减是指民生支出占一般公共预算支出的比值或民生支出占经济支出的比值变小，即民生支出相对规模变小。反映的是民生支出相对其他支出比值的变化趋势，而不是民生支出绝对规模的缩减。，尤其是缺乏硬性规定的民生支出。这是因为，随着我国工作重心由阶级斗争转为经济建设，“公开、平等、竞争、择优”成为干部选拔和任用的原则，这使得经济增长与地方官员晋升直接挂钩，经济增长成为影响官员晋升的重要因素，甚至是唯一因素。导致地方政府在财政状况捉襟见肘的情况下，出于经济发展和晋升需要，地方政府的经济支出仍会保持适度增长，甚至会主动投资高税行业，以对冲减税降费带来的财政压力[4,38]。相比经济支出，民生支出是为了保障和改善民生，对经济增长的促进作用是间接和缓慢的。在唯GDP论下，地方政府增加民生支出的激励远远小于经济支出，地方政府的民生支出需要上级政府的重视和施压。十八大以后，中央对民生日益重视，全国民生支出的绝对规模在逐年增加。但是，中央对地方民生支出的规制多为软约束，地方政府在民生支出领域仍有一定的“自由裁量权”。导致民生支出占比的增速远低于经济支出占比，甚至出现负增长(图4)。如2018年，我国民生支出占一般公共预算支出比值的增长率为-0.47%，民生支出与经济支出比值增长率为-6.16%。具体看民生支出内部结构，除了教育支出有4%的硬性规定外，其他民生支出并未明文规定。地方政府在这些没有硬性规定的民生支出领域拥有或大或小的“自由裁量权”，可以视上级政府的重视程度弹性压缩。2019年，教育支出占比保持了0.03%的增长率，而医疗卫生和住房保障支出占比的增长率分别是-1.61%和-14.38%。由图9和图10可知，财政压力与经济基础建设支出占一般公共预算的比值呈正比，与民生支出占一般公共预算支出呈反比，说明地方政府在面临财政压力时会倾向缩减民生支出相对规模，尤其是没有硬性规定的民生支出。

图9 财政压力与经济支出占比

图10 财政压力与民生支出占比

基于上述分析，本文提出如下假设。

H1减税降费既能通过间接税制改革直接提升直接税占比，也能通过财政压力间接增加土地出让收入在财政收入中的比值。减税降费对地方财政收入结构优化是一把“双刃剑”。

H2由于地方政府在民生支出方面具有一定的“自由裁量权”，减税降费能通过加剧地方财政压力，使地方政府弹性压缩民生支出相对规模，尤其是缺乏硬性规定的民生支出，不利于财政支出结构优化。

四、模型设定、变量说明与数据来源

(一)模型设定

为了验证减税降费对地方财政压力的影响，以及减税降费是否通过财政压力这一机制作用于地方财政收支结构。本文将使用中介效应模型进行实证分析，具体模型设定如下

strucit=α0+α2presit+φXit+areat+yeart+ε1it

(1)

presit=β0+β1reduceit+λXit+areat+yeart+ε2it

(2)

strucit=δ0+δ1reduceit+δ2presit+ФXit+areat+yeart+ε3it

(3)

其中，presit表示地方政府财政压力，reduceit表示减税降费力度，strucit表示财政收支结构，Xit表示控制变量，主要包括经济发展水平、产业结构、人口密度、城镇化率、外商直接投资、对外开放程度、市场化指数，areai表示地区固定效应，yeart表示时间固定效应。

(二)变量定义

1.减税降费力度

目前学术界缺乏全面刻画减税降费力度的指标，为了全面刻画各地减税降费力度，本文借鉴陈诗一和陈登科(2018)[39]度量政府环境治理力度的方法。通过手工搜集各地区《政府工作报告》中与减税和降费相关词汇出现的词频度量政府减税降费力度。其中，与减税力度相关的词汇包括“减税”“税收返还”“退税”“税收优惠”“税率降低”“减征”“减免”；与降费力度相关的词汇包括“降费”“取消行政事业性收费”“停征行政事业性收费”“清费”；与减税和降费力度同时相关的词汇主要是“税费减免”。该指标不仅全面同时度量了减税和降费力度，还因为《政府工作报告》多在年初制定，不受当年经济发展状况的反向影响，具有很好的外生性。

2.财政压力

虽然大规模、持续性的减税降费会导致地方政府财政收入短收，但这并不意味着财政收入的短收与地方财政压力有必然联系。中央对各地区的转移支付能有效缓解财政缺口，不考虑转移支付的财政缺口无法科学度量各地区财政压力的实际情况。为了科学度量各地区财政压力状况，本文在唐云锋和马春华(2017)[16]、武普照等(2019)[5]财政压力度量指标的基础上，引入了转移支付，作为财政压力的代理变量。具体设定如下：财政压力=(一般公共预算支出-一般公共预算收入-转移支付)/一般公共预算支出。

3.财政收入结构优化

提高直接税比重、严控非税收入不合理增长是“十四五”税制改革的重点。基于此，本文认为财政收入结构优化意味着非税收入占比下降，直接税占比提升。非税收入占比的度量，参考毛捷和曹婧(2021)[22]的研究，使用土地出让收入与税收收入的比值作为税收收入和非税收入结构优化的代理指标。该指标是一个负向指标，即土地出让收入与税收收入的比值越小，财政收入结构越好。直接税占比的度量，使用间接税和直接税的比值度量。其中，间接税主要是营业税和增值税之和(7)选择依据：(1)营业税和增值税是我国的第一大税种。(2)样本期为2008-2019年，在此期间，间接税最主要的改革就是增值税转型、“营改增”、增值税率合并和降低。(3)各省的关税数据没有公布，消费税数据缺失严重。，直接税主要是指所得税。该指标是一个负向指标，即间接税与直接税的比值越小，财政收入结构越优。本文的财政收入结构优化不仅体现在税收收入和非税收入之间，也体现在税收收入内部，比单一指标更加科学全面。

4.财政支出结构优化

目前，学术界对财政支出结构的划分并没有统一定论，本文参考贾俊雪和郭庆旺(2012)[40]和黄少安等(2018)[41]的做法，把财政支出划分为民生性支出、行政性支出和经济性支出。其中，民生性支出是与民生相关的公共服务支出，包括科教文卫和社保支出；行政性支出是维持安全和行政事务方面的支出，包括行政管理费、一般公共服务支出和公共安全支出；经济性支出是与经济建设相关的投资性支出，本文参考李永友等(2021)[42]的研究，使用经济基础建设支出作为政府经济性支出的代理变量。刘世锦(2019)[43]指出，目前我国基建支出占比太高，民生支出方面存在不足，尚不能满足人民对幸福生活的需求。故本文认为优化财政支出结构就是要提升民生支出占比，使得民生支出与人民需求和经济发展水平相适应。具体而言，民生支出结构优化不仅表现在三类支出结构间的优化，也表现在民生支出内部结构的优化。基于此，本文使用民生性支出与经济性支出的比值度量三类支出结构间的优化，使用各项民生支出与民生总支出的比值度量民生支出内部结构优化。本文选取的财政支出结构优化指标不仅体现在三类支出之间的结构优化，也体现在民生支出内部结构的优化，具有科学性和全面性。

5.控制变量

参考徐超等(2020)[22]的研究，选取经济发展水平、产业结构、城镇化率、外商直接投资、人口密度作为控制变量。考虑到市场化程度和对外开放程度对财政收支结构也有影响，把市场化程度和对外开放程度也作为控制变量。各变量的具体含义和统计性描述见表1。

表1 统计性描述

(三)数据来源

本文使用2008-2019年31个省级面板数据进行实证分析。其中，核心解释变量减税降费力度的数据来源于各省《政府工作报告》，财政压力、财政收支结构和控制变量等数据来源于各省统计年鉴，土地出让收入数据来源于《中国国土资源统计年鉴》，市场化程度数据来源于《中国分省份市场化指数报告》。

五、 实证分析

(一)基准回归

在基准回归中，先使用式(1)验证减税降费力度对地方财政收支结构优化的影响，回归结果见表2(8)本文也做了系列稳健性检验，感兴趣的可以向笔者索要。如使用财政纵向失衡度度量财政压力，其结果与基准回归结果一致，更换财政压力度量指标不影响回归结果。同时，为了尽可能地避免内生性问题，分别使用动态面板模型和减税降费力度、财政压力滞后一期进行回归。回归结果基本与基准回归一致，说明基准回归结果不受内生性的影响，具有很好的稳健性。。(1)减税降费对财政收入结构优化的影响是一把“双刃剑”。一方面，减税降费通过财政压力显著提升了土地出让收入与税收收入的比值，不利于地方财政收入结构优化。这是因为减税降费和财政压力对税收收入和非税收入产生了“一减一增”的效应。“一减”是指减税降费减少了地方的税收收入，“一增”是指地方政府为了应对财政压力，增加了土地出让收入。“一减一增”双重效应导致土地出让收入占税收收入的比值增加。另一方面，减税降费通过降低间接税占比，优化了财政收入结构。增值税系列改革是2008-2019年税制改革最重要的成果，包括增值税转型(2008-2009年)、“营改增”试点及推广(2012-2016年)、增值税税率简并(2017年)和增值税税率降低(2018-2019年)。“营改增”把地方独享的营业税变为央地共享的增值税，必然导致地方营业税和增值税收入减少；增值税税率下调将进一步缩减地方增值税的收入。营业税和增值税收入下降，降低了间接税占比，提升了直接税在整个收入中的比例，有利于财政收入结构优化。印证了假说1。(2)减税降费会使地方政府压缩民生支出占比，尤其是规制较弱的民生支出，不利于财政支出结构优化。一方面减税降费显著减少了民生支出在一般公共预算支出中的比重和民生支出与经济支出的比值。这是因为“经济锦标赛”和“晋升锦标赛”导致地方政府即使面对财政压力，也不愿缩减经济支出。而民生支出对经济增长的短期促进效应和官员的晋升激励较小，面对财政压力持续增加的困境，地方政府会策略性缩减民生支出的相对规模。另一方面，减税降费使得地方政府显著减少了文化和医疗卫生支出，而对教育、科技和社保支出没有显著影响。这是因为中央对教育、科技和社保的规制强于文化和医疗卫生支出。2021年全国《政府工作报告》中，教育、科技、社保、医疗卫生和文化规制的词频分别出现了44次、63次、51次、36次和32次(9)这里的处理方法和基准回归中减税降费力度的度量一样，通过统计2021年全国政府工作报告中科教文卫社保出现的词频，以衡量中央对科教文卫社保的重视程度。中央越重视，地方弹性压缩支出的可能性越小。其中，教育规制的词汇为“教育”；科技规制的词汇包括“科技”和“技术”；文化规制的词汇包括“文化”和“体育”；医疗规制的词汇包括“医疗”和“卫生”；社保规制的词汇包括“社保”“社会保障”“养老”“生育”“失业”和“工伤”。。由此可见，中央对教育、科技和社保的重视程度高于文化和医疗卫生。这使得地方政府在面对财政压力时，在民生领域弹性采取了“有保有压”支出策略，不利于财政支出结构的优化。印证了假说2。

(二)机制分析

上文通过理论和实证验证了减税降费力度对地方财政收支结构优化存在显著影响。这部分将进一使用式(2)和式(3)验证财政压力是否是减税降费力度作用于财政收支结构的有效机制。首先，使用减税降费力度对财政压力进行回归，回归结果显示，减税降费力度每增加1个单位，地方财政压力将增加4.44%。这说明中国式的减税降费加剧了地方财政压力，这与我国大多数学者的研究结论一致。其次，把财政压力和减税降费力度同时放入模型，对财政收支结构回归。表3列(2)、列(3)显示减税降费力度和财政压力对财政收入结构优化的影响。列(2)的回归结果表明，减税降费力度通过加剧地方财政压力，促使地方政府扩大了土地出让规模在税收收入中的占比，财政压力是减税降费作用财政收入结构的重要机制。这主要是因为样本期在推行大规模减税降费的同时，并没有通过开征新税等方式，培育新的地方税源，导致地方政府财政收入缩减和地方财政压力激增。而现行的土地制度使得地方政府对土地有较大的“自由裁量权”，为地方政府通过土地出让应对财政压力提供了制度温床。土地出让具有的短期见效快、成本低廉和利润空间大等特征，也使得土地出让成为地方政府应对财政压力的有效法宝。列(3)回归中财政压力的系数为正，但是不显著，减税降费力度的系数显著，说明财政压力不是减税降费作用间接税和直接税比值的机制。这主要是因为样本期我国实行的减税主要是间接税，而减税降费对间接税减少的影响是十分直接的。列(4)-(11)显示减税降费力度和财政压力对财政支出结构优化的影响。回归结果表明，财政压力是减税降费力度影响民生支出占一般公共预算支出比值、民生支出与经济支出比值、文化支出和医疗卫生支出占民生支出比值的的重要机制。这主要是因为在单一绩效考核目标下，相比于民生领域，经济增长对官员的晋升激励更强。在财政压力加剧的背景下，地方压缩民生支出占比的激励比经济支出占比更强。尤其是当上级政府对民生支出的重视度程度不足或者有所降低的时候，激励更加强烈。

表2 减税降费力度与地方财政收支结构优化(10)struc_eco和struc_liv分别表示经济性支出/一般公共预算支出和民生性支出/一般性公共预算支出。

表3 减税降费力度、财政压力加剧和地方财政收支结构优化

(三)拓展性研究

如何平衡减税降费、财政压力和财政收支结构之间的关系，探索减税降费背景下，优化地方财政收支结构的可能路径是新时期亟需解决的重要问题。为此，本文此部分将进一步探索减税降费背景下，优化地方财政收支结构的可能路径。

1.优化财政收入结构的可能路径

(1)间接税制改革与财政收入结构优化。上文研究表明，以增值税为主体的减税降费政策降低了间接税和直接税的比值，优化了财政收入结构。深化间接税改革可能有利于地方财政收入结构优化。为了验证上述观点，本文以“营改增”为例，基于“营改增”试点，进行双重差分，考察“营改增”试点地区相比于非试点地区，财政收入结构是否得到了优化。之所以选择“营改增”作为冲击事件，主要是因为增值税和营业税是地方主体税种，而“营改增”是我国间接税改革的典型，且距今的时间不长，具有很好的代表性。“营改增”试点主要发生在2012年1月至8月，考虑到政策的时滞性，参考陈钊和王旸(2016)的做法[44]，选取2013年为政策冲击时间。同时，考虑到2016年“营改增”在全国范围推开，无法区分实验组和对照组，本文把样本期限定在2009-2015年。被解释变量的含义和控制变量的选取与基准回归一致(下文同)。数据是2009-2015年253个地级市面板数据，数据来源于各地统计年鉴。

表4 “营改增”与财政收支结构优化

表4回归结果显示(11)bva、du、dt、lnind、indig分别表示“营改增”政策时间虚拟变量、“营改增”试点城市虚拟变量、“营改增”试点时间虚拟变量、间接税取对数、间接税/一般公共预算收入。，“营改增”减少了间接税的绝对规模，试点地区比非试点地区间接税减少了26.75%，“营改增”减税效应显著。本文认为，虽然长期来看，“营改增”能避免重复征税，促进社会分工协作，增强企业活力，推动经济增长，进而增加财政收入。但是，短期内“营改增”会造成减收效应。2016年5月-2017年9月，“营改增”累计减税10 639亿元。同时，“营改增”显著减少了间接税在一般公共预算收入中的占比和间接税与直接税的比值。即“营改增”降低了间接税占比，提升了直接税比重，优化了财政收入结构。本文认为这是因为“营改增”使得地方“财权上移”，降低了地方间接税占比。综上，“营改增”的直接减税效应和“财权上移”带来的地方短收效应，有效降低了地方间接税比重，有利于地方财政收入结构优化。优化财政收入结构，应当继续深化间接税制改革。2008-2019年，我国的间接税占比均在60%左右，远高于发达国家，存在进一步改进和压缩的空间。

(2)土地出让行为规范与财政收入结构优化。近年来，中央日益重视土地出让行为，对其进行了系列规制(12)例如实行土地出让收入划归税务部门征收试点、严格执行“净地”规定、禁止违规减免土地出让价款、规范土地使用网上交易等。。直观上，规范土地出让行为、压缩土地财政规模可能是优化财政收入结构的一种可行途径。为了验证上述观点，本文借鉴基准回归中的做法，手工搜集了2008-2019年《政府工作报告》中土地出让行为规制的词汇词频，作为土地出让行为规制的代理变量(13)具体词汇包括“规范土地出让”“净地”“禁止违规土地出让”“土地使用网上交易”和“健全土地定价”。。然后，使用面板数据回归。

表5的回归结果显示(14)landre、lnland、lnnland、lnzpg、lnnzpg分别表示土地出让规制、土地出让收入取对数、土地出让新增面积取对数、“招拍挂”土地出让收入取对数、“招拍挂”土地出让新增面积取对数。，所有回归的核心解释变量均不显著，说明现阶段的土地出让规制并不能显著减少地方政府土地出让行为和土地出让收入与税收收入的比，即土地出让规制并不能优化财政收入结构。这很容易理解。虽然学术界对土地财政的形成原因并没有形成统一定论，但普遍认为土地财政的形成和“财权上移、事权下移”的财政体制以及地方财政压力加剧的客观事实密切相关。要解决土地财政问题，必须充盈地方财力，仅靠加强规制，效果甚微。

表5 土地出让规制与财政收支结构优化

2.优化财政支出结构的可能路径

(1)地方财政支出规制与财政支出结构优化。前文研究发现，即使财政压力加剧，地方教育支出仍保持适度支出规模。这是因为中央明文规定财政性教育支出占GDP的比重不得低于4%，说明上级政府对民生的重视，能促使地方政府增加民生性支出。优化财政支出结构的一个可能路径就是加强地方财政支出规制。为了验证上述观点，本文手工整理了2008-2019年各地区《政府工作报告》中财政支出规制词汇的词频，作为财政支出规制的代理变量(15)财政支出规制包括行政性支出规制和民生性支出规制。其中，行政性支出规制的词汇包括“三公经费”“因公接待”“因公出国”“公务车购置”“一般性支出”“过紧日子”“节约”。民生支出规制的词汇包括“民生”“社会保障”“社保”“养老”“生育”“失业”“工伤”“科技”技术”“教育”“文化”“体育”“医疗”“卫生”。。然后再回归。

表6回归结果显示(16)regul、struc_adm分别表示政府支出规制力度、行政性支出/一般公共预算支出。，压缩行政性支出的规制显著降低了行政性支出占一般公共预算支出的比值，增加民生支出的规制显著增加了民生性支出占一般公共预算支出的比值和民生性支出与经济性支出的比值。说明行政和民生支出的规制能显著优化三类支出间的结构。同时，民生支出内部的各项规制也显著增加了各项民生支出占民生总支出的比值，说明民生支出内部的各项规制能优化民生支出内部结构。综上，优化财政支出结构，需要政府加大重视程度，加强规制，减少地方政府民生支出的“自由裁量权”，避免弹性的民生支出策略。

表6 行政性规制与财政收支结构优化

(2)资金使用效率与财政支出结构优化。提升财政支出效率，相当于变相增收减支，为优化财政支出结构提供了可能性。而现阶段，我国财政支出效率存在提升的空间[21]。提高资金使用效率可能是地方政府优化财政支出结构的一条可行路径。为了验证上述观点，本文使用面板数据进行实证检验。资金使用效率参考徐超等(2020)[22]的做法，使用随机前沿模型进行测算得出(17)其中，产出指标是人均财政支出，投入指标包括教育、医疗卫生、文化、邮电通信、绿化、水电煤气、环保环卫和城市交通8个一级指标和18个二级指标。本文测算的资金使用效率是一个负向指标，值越低资金使用的效率越高。资金使用效率使用eff表示。。数据来源于各地统计年鉴。

表7回归结果显示，所以回归的核心解释变量系数均显著为负。说明提高资金使用效率确实能优化财政支出结构。这是因为资金使用效率的提高相当于变相增收减支，为优化财政支出结构提供了可能空间。一方面，提高经济和行政性支出资金的使用效率，不仅能提升经济和行政效率，也能节约经济和行政支出，为把更多资金流向民生支出提供了可能性。另一方面，提高民生支出的资金使用效率，在资金一定的情况下，相当于增加了民生支出，有利于财政支出结构优化。

表7 资金使用效率与财政收支结构优化

3.优化财政收支结构的配套措施

(1)经济增长目标与财政收支结构优化。徐换歌和蒋硕亮(2020)[45]研究发现经济增长目标设定不仅削减了本地区公共服务支出，对邻近地区也有空间溢出效应。同时，地方政府为了应对财政压力和经济增长目标会策略性的发展房地产等高税行业[4,38]，这会进一步增加土地出让和经济增长的黏合度。即经济增长目标可能不利于财政收支结构优化。为了验证上述观点，本文使用各地经济增长目标对财政收支结构进行回归。经济增长目标数据来源于各地《政府工作报告》。

表8的回归结果显示(18)经济增长目标用goal表示。，经济增长目标每增长1个单位，土地出让收入与税收收入的比值将增加0.018个单位，经济支出占一般公共预算支出的比值将增加0.002 6个单位，民生支出和经济支出的比值将降低0.031个单位。说明经济增长目标的设定能显著增加土地出让收入和经济性支出，不利于财政收支结构优化。故政府在设定经济增长目标时，应当谨慎综合考虑，兼顾经济和民生。

表8 经济增长目标与财政收支结构优化

(2)财政透明度与财政收支结构优化。地方政府在非税收入拥有“自由裁量权”是面对财政压力背景下，地方非税收入扩张的主要原因。提高财政透明度、减少非税收入规模是地方政府优化财政收入结构的一条可能路径。同时，提高财政透明度不仅能降低政府和公众之间的信息不对称，抑制财政幻觉，对政府产生激励和约束双重机制，促进民生支出增加和公共服务支出结构优化。还能把财政信息置于阳光之下，控制和约束政府行为，降低政府运行成本，进而抑制行政性支出膨胀。即提高财政透明度还能促使政府增加民生性支出，削减行政性支出，进而优化财政支出结构[46]。为了验证上述观点。本文使用面板数据进行回归。财政透明度(取对数)的数据来源于上海财经大学公布的《中国财政透明度报告》。

表9的回归结果显示(19)财政透明度用trans表示。，地方政府财政透明度每提升1个单位，土地出让收入与税收收入的比值将减少2.86%，行政性支出占一般公共预算支出的比值将下降0.18%，民生性支出占一般公共预算支出和经济性支出的比值将分别增加0.18%和18.81%。说明提高财政透明度能减少土地出让的“自由裁量权”，规范土地出让行为，降低土地出让收入与税收收入的比值，优化财政收入结构。同时，提高财政透明度还能减低政府运行成本，缓解信息不对称，缩减行政性支出占比，增加民生性支出占比，优化财政支出结构。即提高财政透明度是优化财政收支结构的可行路径。

表9 财政透明度与财政收支结构优化

六、主要结论和政策启示

如何平衡减税降费和财政收支结构之间的关系，探索财政收支结构优化的可能路径在我国具有重要的现实意义。本文基于文本分析，使用中介效应模型，分析了减税降费对财政收支结构优化的长期效应以及优化的可能路径。研究发现：第一，减税降费对地方财政收入结构优化是一把“双刃剑”，既能通过间接税制改革直接提升直接税占比，也能通过财政压力间接增加土地出让收入占比。第二，由于地方政府对民生支出具有一定的“自由裁量权”，减税降费将通过加剧财政压力，使地方政府弹性压缩民生支出相对规模，尤其是缺乏硬性规定的民生支出，不利于财政支出结构优化。第三，拓展性分析发现，深化间接税制改革能提高直接税占比，优化财政收入结构；但要使地方政府摆脱对土地财政的依赖，仅靠规范土地出让行为的效果有限，需要开拓地方税源，充盈地方财力；加强财政支出规制，规范地方财政支出行为，提升财政支出效率，是优化财政支出结构的可行路径；过高的经济增长目标设定，会使地方政府有强烈动机增加经济性支出，而弹性压缩民生性支出，不利于财政支出结构优化；提高财政透明度不仅能缓解信息不对称，还能增加公众对财政支出的监管力度，进而促进财政收支结构优化。上述研究不仅丰富了减税降费和地方财政收支结构优化的相关研究，也为新时期实行更大力度减税降费政策和现代财税体制建设提供了有益借鉴。

基于上述研究，本文的政策启示如下：第一，应当进一步深化间接税改革，提升直接税比重。目前，我国仍以间接税为主，直接税占比相对较低。虽然，系列间接税改革使得我国间接税占比有所下降，但其比重一直保持在60%左右。与发达国家相比，这个占比仍偏高。为此，应当进一步深化间接税改革，提升直接税比重。首先，可以进一步简并增值税税率。把四档税率归并为一档税率，少数产品设置高税率或低税率调节，缓解多档税率造成的抵扣差异和不公平现象。其次，增值税税率还存在进一步降低的空间。虽然我国多次降低增值税税率，但是减税之后仍在13%左右。而新加坡和韩国等发达国家的增值税率在7%左右，台湾则只有5%。可将13%降为9%，与现行的9%合并。最后，消费税作为一个相对独立和成熟的税种，调节功能显著，收入规模体量较大，能调动地方积极性，在经过改革后有具备成为地方主体税种的良好禀赋。故可以在实现消费税后移征收环节并稳步下划地方的基础上，积极探索把消费税培育为地方税种，缓解“营改增”后地方主体税种缺失的现象。

第二，开征房地产税，健全地方直接税体制，充盈地方财力。开征房地产税不仅有利于稳定房价，促进房地产市场健康发展。还能增加地方财政收入，丰盈地方财力，抑制土地财政规模，提升直接税比重，优化财政收入结构。目前，我国并没有真正意义上具有财产性质的房地产税，只有与之相关的城镇土地使用税、土地增值税、房产税。但这些都是对经营性房和地征税，收入分配调节效应弱。开征房地产税应当落脚在调节收入分配，健全地方税体系和优化直接税体制。同时，还应厘清房地产税与土地出让金之间的关系，丰盈地方财力的同时，切断房地产与土地出让的关联，减少地方政府对土地财政的依赖。此外，还应当稳定房地产市场，避免恐慌性购房或售房，打击借机哄抬房价和房源的行为。

第三，加强政府规制，规范地方财政支出行为。虽然，近年来我国民生支出绝对规模持续增长，但仍存在诸多问题。如现阶段我国的民生支出规模仍不能满足人民需求，仍有较大的提升空间；民生支出内部结构失衡问题突出；区域之间发展不平衡；监督体系缺失和法律法规的不健全导致地方民生支出具有随意性等。为此，首先应当科学规划民生支出，既要在总量上满足人民和发展的需要，也要对各领域支出进行科学分析，完善民生支出内部结构。其次应当注重城乡间和区域间的平衡，加大对落后西部和农村地方的扶持力度，注重公平性。最后应当完善民生支出监督体制，健全法律法规，增加民生支出的硬约束，减少“自由裁量权”。此外，还应当遵循成本和效益相平衡原则，提高财政资金使用效率，使得有限财力发挥出最大作用，杜绝浪费。

第四，提高财政透明度，保障公众知情权。提高财政透明度能有效制约政府和官员的行为，减少腐败滋生，压缩行政性支出和非税收入扩张，提升公民纳税意愿，对现代财税体制建设有重要的促进作用。现阶段，虽然我国的财政信息公开力度不断加强，但是仍无法满足公众需求，财政透明度仍处于较低水平，且区域发展不平衡。低水平的财政透明度与我国财政政策波动加剧、非税收入扩张和支出结构扭曲密切相关。故首先应当加强政府财政信息公开的意识，增加政府部门公开财政信息的主动性，夯实财政信息公开的基础。其次应当加强制度建设，规范财政信息公开行为，明确财政信息公开的主体、范围、内容和流程，减少随意性。最后应当健全财政信息公开的监督体系，依托信息技术手段，增加财政信息的透明度和监督力度。

此外，不合理的经济增长目标也不利于财政支出结构优化，优化财政收支结构还应当合理规划经济增长目标，兼顾经济和民生。避免民生为过高的经济增长目标买单。