高等教育成本分担制度的发展态势及适应性改革策略

【摘要】本文分析我国高等教育成本分担制度的执行情况，以及我国高等教育成本分担制度改革的走向和趋势，提出适应性的改革策略，即“以政府会计改革为基准，构建统一科学的高等教育成本核算体系，为高等教育成本分担制度改革提供基础;以财权与支出责任对等为平衡点，充分发挥财政在高等教育成本分担中的导向作用;以公平与效率为目标，建立学费标准动态调整机制优化高等教育成本分担结构”。

【关键词】高等教育 学费标准 成本分担 发展态势 适应性

【中图分类号】G64 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2022）12-0004-04

我国高等教育成本分担机制的主要内容是如何把高等教育成本比较合理地分担到政府、社会、个人、家庭等。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“完善非义务教育培养成本分担机制，根据培养成本等调整学费标准;实行受教者合理分担培养成本等筹措经费机制”的意见。从国家政策层面来看，目前我国高等教育成本的分担比例执行的仍然是1996年《高等学校收费暂行管理办法》中“高校学费占生均教育培养成本最高比例不得超过25%”的规定，但该比例距今已执行了26年。随着社会经济的迅猛发展，我国高校招生规模近20年来扩大迅速，当地物价水平逐年提高，人员成本负担压力日益加重等，导致高校教育投入涨幅迅速增大，受教育者所分担的25%的教育培养成本已无法弥补高校教育投入成本。从操作实践层面看，我国目前绝大多数高校尚未建立成本核算体系。目前财务核算依然以会计账务核算为主，为此高等院校在教育成本分担制度改革与创新中亟须研究与解决下面突出问题：对高等教育成本如何进行归类、核算，成本核算系统如何搭建;培养一名合格的大学生必要的成本是多少，不同专业大学生的培养成本差异在哪里、差异有多大;高校的哪些支出属于不必要成本，并可以进一步压减;成本与收入的匹配关系怎样;等等。

一、高等教育成本分担制度的发展态势

（一）事业单位成本核算新要求使探讨高等教育成本分担机制再度成为业界共识

在理论界，高等教育成本分担已成为共识。高等教育的准公共产品属性，使得高等教育既要对受教育者个人提升有益，又要对国家经济和社会发展起到推动作用，政府和相关受益者都与高等教育产品效益相关联，这是高等教育成本分担机制的理论基础。1986年，美国教育经济學家布鲁斯·约翰斯通在《高等教育成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生资助》中第一次正式提出高等教育成本分担理论。他认为，高等教育成本应按照“谁受益谁支付”的原则，由政府、家庭、个人或社会组织来共同承担。2002年，布鲁斯·约翰斯通在《高等教育成本分担中的财政与政治》中又再一次强调，高等教育成本不应该由政府，也就是说，不能由所有的纳税人来完全承担，学生和家长是其中的受益者，应该承担一定比例的高等教育成本，这个理论也因此成为国内外高等教育成本分担机制实践的理论依据。在实践中，美国、日本、德国及我国在内的诸多国家，高等教育成本基本上都由政府、学生、社会和高等学校分担。

高等教育成本分担机制是建立在科学合理的成本核算体系基础之上，科学、准确地核算高等教育成本，既可准确判断高等教育投入的科学性，又有助于评价高等教育投入效益。学术界对高等教育成本核算的探讨和研究也呈百花齐放状态，但高等教育成本核算包括哪些内容、如何计算、绩效如何评价尚未有统一定论。王善迈（1996）提出“用于培养学生所耗费的各种教育资源即教育成本，该成本由社会和受教育者及其家庭直接或间接负担”。于莉萍、靳鑫（2013）则提出采用作业成本法构建高等学校的教育成本核算和管理控制模式。魏欢欢、王中衡、宋克茜（2017）认为“高等学校教育成本不应简单地将其总成本等同于总支出”。2019年12月，财政部颁发了《事业单位成本核算基本指引》（财会〔2019〕25号），要求包括高等院校在内的事业单位自2021年1月1日起施行成本核算。事业成本按照国家统一的规范进行核算是贯彻落实党中央、国务院关于推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策的具体措施。这既是对前期理论研究的较好总结，又是高等教育成本分担机制建立与完善的实际需求，更是后期探讨高等教育成本分担工作的科学指引，这也促使再度讨论高等教育成本分担机制成为理论界与实践界的共识。

（二）高等教育综合改革使完善高等教育成本分担机制成为必然

为加快高等教育综合改革步伐，国家相继出台了一系列法律、规定和制度。1989年出台了《关于普通高等学校收费学杂费和住宿费的规定》，至此高等教育不再免费，并以政策形式确定了高等教育成本分担机制。1999年，国家发布的《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，提出要在非义务教育阶段适当增加学费在培养成本中的比例，适时地逐步建立教育成本分担机制。2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》又再一次从国家法律层面提出“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十六条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》又提出了更加具体的要求，即“完善非义务教育培养成本分担机制，根据培养成本等调整学费标准;实行受教者合理分担培养成本等筹措经费机制”。2015年，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，正式提出“要进一步增强高校财务自主权和统筹安排经费的能力”“完善政府、社会、学校相结合的共建机制，形成多元化投入、全力支持的格局;按照平稳有序、逐步推进原则，合理调整高校学费标准，进一步健全成本分担机制。高校要不断拓宽筹资渠道，积极吸引社会捐赠，扩大社会合作，健全社会支持长效机制，多渠道汇聚资源，增强自我发展能力”。F4459AC2-8559-477A-A3C6-87BE16DD2B63

从国家政策走向可以看出，我国高等教育成本分担方式由1989年以前的精英化免费教育逐步形成现在的由政府、学生、社会和高等学校共同分担的基本格局，因此完善高等教育成本分担机制也是高等教育历史发展和综合改革的必然选择和要求。

（三）财政职能转型迫切需要财政在高等教育成本分担机制中有新定位和新担当

近年来，我国高等教育进行跨越式发展，取得比较大的成绩。根据教育部《2020年全国教育事业统计主要结果》，2020年我国高等学校在校学生4 183万人，与2015年相比增加了536万人，提高了14.70%;高等教育的毛入学率达54.4%，较2015年增长14.4%。国家“十四五”发展规划纲要提出，到2035年我国高等教育的毛入学率要达到60%。高等教育的高速发展，需要不断加大财政投入力度。根据教育部2019年公布的数据显示，我国财政性教育经费总投入为50 178.12亿元，首次超5万亿元，占GDP比例连续8年超4%，我国政府对高等教育的财政投入无论是在绝对量上还是在相对量上都在逐年增加。

根据《2020年全国教育经费执行情况统计公报》，全国高等教育经费投入相比其他层次教育增幅较缓慢，仅3.99%，略高于学前教育增长幅度，位列倒数第二;全国普通高等学校生均教育经费支出与其他层次教育相比，它是唯一一个负增长，降幅为3.78%。

以上数据表明，高等教育规模扩张速度与财政投入比例不相适应。由于国家财政支持力有限、地方财力不均衡、财政投入的方式又单一等原因，我国高等教育的规模式发展和内涵式提升跟我国现有财力不匹配的现象日益突出。“十四五”规划是实现教育现代化2035目标的第一个五年，此阶段高等教育发展目标是高质量发展。因此，迫切需要财政职能转型，建立财权与支出责任对等的政府间教育财政关系，重点发挥财政引导作用。这是现在乃至未来高等教育财税体制改革的重点，也是完善当前高等教育成本分担机制的重中之重。

（四）学费制度改革探索渐趋成熟为完善高等教育成本分担体系提供环境和条件

基于现行高等教育成本分担格局，我国已基本形成一套较为完整的由政府部门主导的学费定价体制和机制，即“确定培养成本基础—生均培养成本核算—培养成本分担—高校学费定价”。《中华人民共和国高等教育法》第六十二条明确了高等教育学费要坚持以“支”定“收”的总原则，为高等教育学费制度改革提供了政策依据。

在生均培养成本核算环节，2005年国家發改委印发了《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》，从政策上明确高等教育培养成本构成，高等教育培养成本=人员支出+公用支出+对个人与家庭的补助支出+固定资产折旧，这个成本按高校财务决算报表支出项目“全口径”进行测算。高等教育培养成本核算的标准统一，为高等教育成本分担机制的最后落实提供了可能，也为学费定价制度提供了理论与政策依据。

与此同时，《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》《普通高等学校基本办学条件指标》规定了各类学生的标准学生折算权数：本科、专科、第二学士学位、在职人员攻读博士和硕士学位、高等职业技术教育、成人脱产班学生和预科生、进修生为1，博士生为2，硕士生为1.5，来华留学生为3，函授、网络教育生为0.1，夜大等其他学生为0.3。这也可以理解为，标准学生权数表示其在接受高等教育中所应承担的培养成本的比例，用通俗的话来讲，就是不同类别学生的高等教育培养成本不同。生均培养成本即总的高等教育培养成本除以各类学生按权数折算后的标准学生数量。标准学生折算权数不同体现了不同层次高等教育间成本与收益的匹配关系。

学费定价，按照《高等学校收费管理暂行办法》（1996年）提出的“高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%”和《关于2015年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》（2015）提出的“各省（区、市）要对年生均教育培养成本进行全面监审，高校学费标准应严格按照不高于生均培养成本25%核定”的有关规定，包括政府、高校、社会在内的受益主体需承担高等教育成本的75%，受教育者个人需承担教育成本的25%。这表明高等教育各利益获得主体都必须进行相应的成本分担。

按照十八届三中全会提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”精神、2015年发布的政府会计准则、2019年中共中央国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》、2019年1月1日起正式施行的《政府会计制度》的有关精神，从2021年1月1日起，我国正式执行事业单位成本核算制度。可以预见，以高等教育培养成本为基础的学费定价机制必将在政府会计改革的带动下出现新的变化和发展。这些精神将为高等教育成本分担体系建立提供科学的依据、合理的条件和公平正义的环境。

综上所述，高等教育受益者必须要支付学费，但学费并不是教育价格，而是教育成本的分担，因此，逐渐成形的教育成本核算机制为高等教育实施成本分担提供了可能。从这一措施来看，以成本核算为基础的学费定价机制体现了成本与收益相匹配的原则。核算和度量高等教育成本不仅为分析和考核高等教育成本效益提供依据，还为高等教育学费定价标准的制定和教育成本分担比重提供依据。

二、高等教育成本分担制度的适应性改革策略

（一）以政府会计改革为基准，构建统一科学的高等教育成本核算体系，为高等教育成本分担制度改革提供基础

政府会计准则出台前，高等教育核算采用的是收付实现制。它更关注的是高等教育的预算收支和受托责任完成情况，无法体现对费用的归集和分摊，这是约束高等教育成本核算实施的主要影响因素。政府会计改革通过建立双分录核算体系，实现了收付实现制和权责发生制并轨运行，这为统一高等教育成本核算提供了前提和可能。因此，高等教育成本分担制度改革必须契合政府会计改革思路，在成本消耗、费用归集与成本对象之间建立有效的衔接，制订统一的高等教育成本核算的具体的操作指南，明确高等教育成本的构成、范围、核算方式和方法等，并且要考虑高等教育行业、专业或业务特点，明确各专业业务活动所发生的各项费用归集、分配等标准，形成科学统一的高等教育成本核算体系。F4459AC2-8559-477A-A3C6-87BE16DD2B63

（二）以财权与支出责任对等为平衡点，充分发挥财政在高等教育成本分担中的导向作用

建立财权与支出责任对等的政府间教育财政关系，完善政府间教育成本分担机制，确保高等教育财政投入的稳定性和可持续性。

首先，要厘清中央与地方、政府部门之间、政府与高校之间的教育财政关系。中央与地方之间，建议中央政府加大对高等教育的投入力度，重点加强薄弱环节和改革重点，加大力度支持地方高校在重点学科建设、教学实验平台建设、科研平台和专业能力实践基地建设、公共服务体系建设、人才培养和创新团队建设以及高等学校基本建设等;适度改革对地方高等教育转移支付政策，提高转移支付资金效率，推进基本公共服务均等化，改善地方尤其是西部地区在高等教育领域投入不足，促进区域协调发展。同时要注意，因为高等教育事权基本由地方政府来承担，所以造成高等教育事权与财权不统一的问题。建议通过“委托地方政府办学，中央政府出资金”方式，建立健全规范的专项资金拨付制度，加强对资金的绩效管理。建议重新调整政府各相关部门的教育权责，将教育经费管理、规划和配置权力统一划分给教育部门，让它真正承担教育事业发展的责任。可考虑建立教育经费管理委员会，负责本级教育经费预算、分配（包括对下级的转移支付和对本级所办学校经费的分配），承担教育经费筹措和分配的主要责任。各级政府的教育经费预算、决算、分配、转移支付等都必须透明、公开。高等教育的主要利益相关者是政府、学生、家长、教职工等。高等院校作为公共机构，要搞好资源配置，确保公平、公开、平衡，并尽最大可能地以实现利益相关人的利益最大化为目标，完善高等院校治理结构。建议建立健全预算管理委员会制度，根据社会与市场需求，合理估算成本，建立动态的学费调整制度，以适应经济与社会发展。不断完善学校教育的成本分担制度，进一步改善长期存在的学生学费负担与高校成本负担不匹配的状况，更好发挥市场配置优质教育资源的作用。

其次，进一步优化高等教育差异化生均拨款制度。在地方财力有限且增长缓慢的大背景下，充分考虑高等院校的共性因素（包括不同专业人才的培养成本、办学层次、院校的类型、专业就业率、地区的经济发展和物价水平等）以及部分高等院校的特定因素（包括院校的發展阶段、学校新校区建设、收入结构和规模情况等）。选取不同类型的院校，从人才培养方案出发，分析不同专业的人才培养时间、所需的软硬件环境、人才培养所在区域的经济发展水平等因素，综合评价各类专业人才培养成本，确定基于培养成本计算的拨款差异系数，形成更加完善且具备一定倾斜性的拨款制度。优化财政拨款的结构、精确投入重点，充分发挥财政在高等教育成本分担中的导向作用。

（三）以公平与效率为目标，建立学费标准动态调整机制，优化高等教育成本分担结构

高等教育具有准公共产品特性，在上面的分析中，都从公平与效率两个方面进行综合考量。从目前来看，受教育者分担部分高等教育成本已经成为不争的事实。我国高等教育学费收取在较长的时间内维持低标准，与地方经济社会发展水平和受教育者家庭收入增长等不相适应，且受教育者对高等教育成本分担的作用在弱化，这必然会影响高等教育的高质量发展。因此，必须进一步完善高等学校学费管理制度体系，建立学费标准动态调整机制，使学校的学费收入更好地与高等教育办学成本相匹配。因此可按不同地区、不同学校层次、不同专业制定有差别的与发展相适应的成本分担机制，实行差别定价。例如，经济发展水平较高的地区能接受教育可支付水平较高，其学费定价应高于经济欠发展的地区。再如，针对需要投入更多培养成本且其未来预期收益较高的新兴或实操高要求专业，其学费定价应高于普通专业。这样从多层面进行综合定价，科学、合理地制定学费收费制度，确保公平与效率保持在一个相对比较合理的范围内，有力地促进高等教育健康发展。

我国高等教育体系从“精英化”到“大众化”再到“普及化”的跨越式发展过程中，不可避免地出现教育经费的有限性与发展规模之间的矛盾。要想缓解这个长期存在的矛盾，需要学术界、实践界进行探讨和实践，找到一种与我们具体国情相适应的高等教育成本分担办法。笔者就我国高等教育成本分担制度改革问题进行了研究，提出适应性改革策略，以供大家参考并指正。

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作者简介：王桂轩（1976— ），研究生学历，广西壮族自治区财政厅社会保障资金管理中心主任，主要研究方向为教育经费和社保资金管理。

（责编 卢建龙）F4459AC2-8559-477A-A3C6-87BE16DD2B63