黄石市老年助餐服务政策执行效果研究*——基于史密斯政策执行模型

饶 晶

（湖北师范大学经济管理与法学院，湖北 黄石，435002）

政策执行是公共政策过程的重要组成，美国政策学者史密斯的政策执行过程模型是众多政策实施模型中的经典之一。1973年，他在Thepolicy implementation process这本书中首次提出关于政策执行过程影响因素的分析框架，并认为影响政策执行效果的四大核心因素为政策环境、政策内容、目标群体和执行机构［1］。本文以史密斯政策执行模型为理论支撑，通过四大核心要素考量黄石市老年助餐服务政策执行效果。

一、老年助餐服务政策在黄石市的执行现状

（一）黄石市老年助餐服务政策的发展现状

黄石市老年助餐服务的提出源于《黄石市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（黄政发［2015］10号）中的一项政策，即“通过项目委托、购买服务、以奖代补等多种措施，积极培育居家养老服务企业和机构上门为老年人提供助餐、助洁、助浴、助医、助急等定制服务。”［2］目前，黄石市老年助餐服务补贴主要分为补贴给目标群体、补贴给运营机构和以奖代补三种类型；助餐定价标准遵循让利、微利原则，指导价为每餐10元左右，可根据特殊困难群体需求及市场因素适当调整，收费方式为现金结算或刷助餐卡；助餐点建设既可以由社区牵头，寻求与企业（餐饮、养老机构）或公益组织合作，也可以由社区独立完成；申请承办资格时需经各区市场监督管理局、民政局联合审定，报市民政局备案。

（二）黄石市老年助餐服务政策执行机构的运营现状

黄石市老年助餐服务政策执行机构的运营并非一帆风顺。从一开始的难以为继到向市场借力再到培育智慧养老服务平台，老年助餐服务渐入佳境，有效实现可持续经营。目前，黄石市共有15个社区和2个村设有助餐点，政策执行初期，助餐点运营效果并不理想，特别是在2020年新冠疫情发生后，近七成助餐点处于即将关闭、已关闭、半开放（不定时开放）、封闭管理（只对住在居家养老服务中心的老年人提供助餐）的状态。

为此，黄石市政府与助餐执行机构积极研讨，达成了以市场化运作实现助餐点良性运营的共识，鼓励助餐点打开经营思路，拓展其它养老服务业务。一方面，继续扩大社区居家养老服务中心规模，增加用户量，吸引更多服务商参与，丰富养老服务项目。用助餐服务带动助浴、助洁、助乐和助医等服务，同时，用这些服务的盈利弥补助餐服务的亏损。另一方面，建设市、区级智慧养老服务平台，实现老年人服务需求与服务商供给的有效对接［3］。

（三）黄石市老年助餐服务政策目标群体的使用现状

本次调研对黄石市牧羊湖社区、八泉社区、澄月社区、冶矿路社区、胜利路社区、康宁社区、胜阳港社区等7个社区278名老年人进行问卷调查，其中女性占64.6%，男性占35.4%，有效回收问卷272份，调研结果如下。

1.使用助餐服务的目标群体特征

使用助餐服务的目标群体主要有以下两个特征。

（1）年龄主要集中在70-89岁

使用助餐服务的目标群体年龄主要集中在70-89岁，69岁以下老年人对助餐服务也有一定需求（图1）。因此，在完善老年助餐服务政策时，可重点关注70-89周岁的老年人，向其提供政策倾斜，对69岁以下老年人采取优惠政策，鼓励其到助餐点就近用餐，对90岁以上老年人提供集中配送服务。

图1 使用助餐服务的目标群体年龄分布情况

调查对象中，有完全生活自理能力的老年人占比73.3%，倾向于不使用助餐服务（图2），而是自己在家做饭；生活部分不能自理和完全不能自理的老年人使用助餐服务的占比分别为45.6%、40.2%。因此，老年助餐服务的重点人群应为生活部分不能自理和完全不能自理的老年人，生活有完全自理能力的老年人可考虑划为潜在消费群体。

图2 不同自理能力的老年人使用助餐服务的情况

（2）生活自理能力较低

2.目标群体对助餐价格的评价

助餐点的中晚餐一般提供10元、8元、6元三种套餐，均价在8元左右。超过70%的老年人认为当前菜品价格适中，将近20%的老年人甚至认为定价偏低，担心助餐点亏损，低于10%的老年人认为当前价格偏高（图3）。由此可见，助餐点的菜品定价比较合理，甚至偏低，为保证助餐点经营的可持续性，可考虑小幅度上调助餐价格。

图3 目标群体对助餐价格的评价

3.目标群体对饭菜口味、营养搭配及助餐点卫生状况的满意度

目标群体对饭菜口味、营养搭配及助餐点卫生状况的满意度均较高（图4）。值得注意的是，在饭菜营养搭配和助餐点卫生状况方面，分别有28.55%和16.27%的老年人认为一般，4.7%和5.24%的老年人感到不满意，有3.35%和2.22%的老年人感到非常不满意。这说明老年人除吃饱外，对助餐点的菜品营养搭配、食品安全、就餐环境及服务质量等有更高要求。老年助餐服务政策应针对这些多元化需求，加快专业服务人员队伍建设及公共基础设施的适老化改造。

图4 目标群体对饭菜口味、营养搭配及助餐点卫生状况的满意度

4.目标群体对黄石市老年助餐服务政策的整体评价

将近六成左右（59.9%）的老年人认为老年助餐服务政策带来良好的社会效益（图5），满足了大部分老年人的生活需求，较好地解决老年人吃饭难的问题。认为老年助餐服务政策作用一般或可有可无的老年人，主要是因为生活有完全自理能力且有在家做饭的习惯，他们对助餐服务的需求较低。

图5 目标群体对黄石市老年助餐服务政策的整体评价

（四）黄石市老年助餐服务政策的外部环境

黄石市注重搭建老年人的社会支持体系和打造孝老敬老的文化环境，引导公益慈善机构、志愿服务组织参与老年助餐服务，形成“志愿者+社工”服务模式，重点关注空巢、失独、失能等特殊困难老年群体的送餐问题。如黄石市叶家塘社区成立的“邻里嘉”志愿服务团队，发动辖区内的各社会组织、企业、商铺等及爱心人士共驻共建，免费为特殊困难老年群体提供送餐上门服务。

二、黄石市老年助餐服务政策执行的成效分析

（一）政策层面：老年助餐服务政策的服务对象进一步精准化

黄石市老年助餐的服务对象经历了从统一确定到精细划分的过程，助餐方式根据服务对象的不同而灵活选择。黄石市政府刚出台相关政策时，仅将目标群体界定为所有60岁及以上老年人，助餐方式主要为集中就餐。但随着助餐政策的贯彻推进，各区进行了具体摸排调查，服务对象的划分变得更为清晰，助餐方式更为灵活、人性化。如黄石市下陆区刚开始是针对年满60周岁、身体健康且具有行动能力的老年人采用集中就餐的方式进行助餐，但随着该区高龄、空巢、失能、失独等特殊老年群体数量持续增加，下陆区利用“互联网+居家养老”服务平台对辖区内80岁以上的高龄老人、65岁以上的失能、半失能孤寡老人提供（电话）送餐服务，重点满足高龄、空巢（留守）、失能、残疾等特殊困难老年群体的基本养老服务需求。

（二）执行机构层面：助餐点成为老年人实现自我价值的交流、互助平台

黄石市助餐点积极建设文体康乐等配套设施，将精神慰藉、医疗康复、心理疏导、文化教育及休闲娱乐等服务融入配餐服务体系，不仅让老年人吃得舒心、暖心，还将助餐服务与社区居家养老服务有机结合，搭建了一个交流互助、融入社会的平台，增强了老年人之间的互助沟通，推动老年友好型社区的建设发展。

（三）目标群体层面：助餐服务提升了老年人生活幸福感

一直以来，由于老年人自己做饭耗时、耗力、饭菜品种少，而自身饭量小，因此，凑合着吃一口或做一顿吃好几餐的现象较为常见。黄石市老年助餐服务从老年人的日常生活细节入手，让老年人从买菜做饭的家务劳动中解脱出来，解决了其一日三餐，使老年人能及时吃上营养卫生、品种多样、价格实惠的饭菜，有效提升老年人生活幸福感。

（四）政策环境层面：助餐服务成为居家养老的有益补充

当家庭养老功能弱化时，老年人更倾向于使用市场化服务或社会化服务［3］。独居老人及与子女一起生活的老年人（图6），由于无人照料或因子女上班而无暇照料，更多通过助餐服务解决吃饭问题。因此，老年助餐服务成为居家照料资源紧缺状态下的有益补充，有效减轻人口老龄化给社会、家庭带来的负担。

图6 不同居住方式的老年人使用助餐服务的情况

三、黄石市老年助餐服务政策执行中面临的现实问题

（一）助餐服务政策的实施未实现规模效应

目前，黄石市助餐服务政策在执行中均存在规模瓶颈致使发展后劲不足的问题。而助餐服务的规模瓶颈主要包括助餐人数和助餐空间等两个因素，当助餐人数未达到一定规模，服务商会通过提高菜品价格或降低服务质量来维持收支平衡，这将导致助餐规模进一步缩减；当助餐空间不足，会使得部分有用餐需求的老年人没有机会使用助餐服务，这将会阻碍助餐服务规模的进一步扩充及其它潜在养老服务业务的拓展。

（二）助餐点面临营利与公益两难

助餐服务是养老福利服务体系的一个重要组成部分，具有公益、普惠的性质，在服务提供的过程中应是非营利，即使存在微利，也会将其投入再生产。然而企业追求利润最大化，造成较多助餐点在提供老年助餐服务时面临营利和公益的两难［4］。在黄石市助餐服务政策执行前期，较多中小型餐饮企业陷入节约成本、降低质量—助餐人数减少—助餐成本增加—再次降低质量的恶性循环，老年人和助餐企业的利益均受到损害，助餐企业的积极性也受到影响，致使较多企业最终选择退出助餐服务体系。

（三）目标群体的补贴受益面较窄

经调研，近六成的老年人在无政府补贴的情况下，不会使用助餐服务（图7）。黄石市老年助餐服务虽推出了“一元幸福餐”，但其受益对象仅仅为低保、90岁以上老年人和重度残疾人员。因此，目前该服务补贴的受益对象仍集中于失能、高龄及经济困难的老年群体，而对于生活能基本自理、经济相对困难的其他老年群体，由于没有任何补贴，他们对助餐服务只能望而却步。

图7 如无政府补贴是否使用助餐服务的调查情况

（四）社工机构及志愿者组织参与度较低

当前，社工机构及志愿者组织在老年助餐服务中扮演着越来越重要的角色。社工及志愿者上门助餐不仅是解决特殊困难老年群体吃饭难的问题，其“一顿饭的陪伴”理念与实践更是打通了社区居家养老服务的“最后一公里”［5］，在送餐过程中与老年人拉拉家常，了解其生活困难和精神需求，为其排忧解难、安抚情绪。但目前，黄石市助餐服务主要由社区、养老机构或餐饮企业承接，社工机构及志愿者组织参与度较低，老年助餐服务的质量难以得到进一步提高。

四、老年助餐服务政策的优化策略

（一）构建“中央厨房+社区助餐点+上门送餐”三级助餐网络，实现集约化经营

“中央厨房”既可把食材集中烹饪加工成成品或半成品，然后配送至社区助餐点再加热或进行套餐组合后销售，也可以制作后直接销售配送给客户。它的最大优势在于通过集约采购、生产来实现规模效应。根据当地老年人的区域分布、社区周边公共设施布局等情况，实行“中央厨房”运作模式，合理设置社区助餐点，可以实现统一调配，集约化发展，降低运营成本，节省社区资源，有效实现规模效应。

（二）探索反哺式经营方式，破解助餐点公益与营利两难

如何在为老年人提供低价助餐服务的同时又能让助餐点保本运营成为困扰服务商的难题。目前，反哺式经营是一种值得探索的方式。具体来说，一是围绕老年人的多样化需求打造“一条龙”式基础养老服务，通过家庭照料、医疗康复等基础养老服务项目反哺助餐服务，实现助餐点的自我“造血”；二是通过面向60岁以下个人及企事业单位提供市场价餐食，弥补助餐点亏损。

（三）普惠与特惠相结合，扩大目标群体的补贴受益面

助餐服务补贴的普惠对象为60周岁及以上老年人，按年龄段为其提供固定补贴，如上海市嘉定区菊园新区60-79岁的补助1元/餐，80-89岁的补助3元/餐，90-99岁的补助4元/餐，100岁以上的老年人享受免费助餐。在固定补贴的基础上，对特惠对象进行额外补贴。目前，黄石市的特惠对象仅为低保、90岁以上老年人和重度残疾人员，在条件允许的前提下，该对象范围可进一步扩大，考虑将月收入低于全市城镇企业月平均养老金的老年人、失独家庭及长护险享受对象等作为特惠受益人群。

（四）打造“以老助老”社会环境，吸纳低龄老年志愿者加入助餐服务队伍

与其他年龄段志愿者相比，退休后的低龄老年志愿者在经验、时间等方面有较大优势，与高龄老年人的沟通也更顺畅。积极培育低龄老年志愿者，让其为行动不便的孤寡、高龄、独居老年人提供上门助餐服务，不仅可以尽早发现并预防该群体的意外风险，提高独居老年人的生活质量和社会交往能力。同时，也使低龄老年志愿者能够老有所乐、老有所为，在服务中实现自我价值，并为健康养老、为老互助营造良好的社区氛围。