扬州市农户对宅基地退出认知及影响因素研究

赵雨凡　薛宇轩　刘笑睿

[ 作者简介 ]

赵雨凡，女，江苏南京人，扬州大学，本科在读，研究方向：农村金融。

薛宇轩，女，江苏常州人，扬州大学，本科在读，研究方向：工商管理、经济管理。

刘笑睿，男，江苏南京人，扬州大学，本科在读，研究方向：国际商务、经济管理。

[ 摘要 ]

随着我国城镇化进程的不断推进，农村宅基地资源闲置现象日益普遍，建设用地供应愈发紧张，而宅基地退出也成为我国缓解人地矛盾的重要途径之一。党的十八大以来，农村征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革深入推进。本文以江苏省扬州市6个区县，12个镇，21个村，共418户为样本，根据实地调研数据分析扬州市农户对宅基地退出的认知，从多元视角分析其影响因素，并据此提出相应的政策建议。

[ 关键词 ]

城镇化;宅基地;退出认知;影响因素

中图分类号：C91

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.03.005

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。而农村宅基地问题由于面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是“三农”问题的热点、难点之一。为此，中央在2015年“三块地”改革中提出探索宅基地入市流转、宅基地抵押担保、宅基地有偿退出等制度。2016年，中央一号文件完善了宅基地的权益保障和取得方式，探索农民集体住房财产权保障新机制。2018年，中央一号文件提出完善农民宅基地闲置政策，探索宅基地“三权分置”。2019年，全国人大通过了新修订的《中华人民共和国土地管理法》，明确保障户有所居的多种形式，允许农民依法自愿有偿退出宅基地。由此可见，作为“三农”问题中亟待解决的问题，宅基地退出成为解决农村闲置宅基地的可行途径之一，而农民对宅基地退出认知的各个影响因素是驱动农户产生退出意愿的关键。为深入了解分析扬州市农户对宅基地退出的认知及其影响因素，课题组在扬州市6个县市（区）对12个镇、21个村进行实地调研，共计收回有效问卷418份。本文在描述性统计分析扬州市农户对宅基地退出的认知的基础上，多元化地分析农户相关认知形成的影响因素，并据此提出相应的政策建议，以期为扬州市进一步解决好农村宅基地问题提供参考。

1 调研方法

1.1 调研问卷

本次调研发放“农村农户宅基地和农房退出意愿与有效利用调查问卷”，问卷内容主要包括户主基本情况、家庭基本信息、宅基地和农房基本情况、对宅基地退出的认知、农户退出宅基地的意愿及退出机制、不愿意退出宅基地的原因和其他基本问题7个模块，共计70个栏目。

其中对宅基地退出的认知共计8个栏目。分别是户主对政府出台的宅基地退出政策了解程度、对所拥有的宅基地处理权认知程度、是否听说周围有宅基地退出的情况、认为宅基地退出的原因、认为宅基地退出的意义、认为目前宅基地退出存在的问题、对于宅基地退出中政府行为的看法以及对宅基地退出中冲突事件的评价。

1.2 调研方法

本次调查采用典型抽样调查的方法，以示范村镇为主，对扬州市6个区、12个镇、21个村进行实地调查。通过纸质化问卷一对一访谈式调查形式，获取扬州市农户家庭情况、农户对宅基地退出认知等基础信息数据，以描述性统计分析方法研判扬州市农户对宅基地退出的认知及其影响因素。

2 扬州市农户对宅基地退出认知情况

2.1 对宅基地权利与退出政策认知情况整体较差

早在2019年，扬州市就推出了土地宅基地有偿退出的相关文件，但在此次调研中我们发现，大部分样本农户对相关政策及权利的认知情况较差。据调研，高达69.13 %的样本农户对农村宅基地退出政策完全不了解或不太了解，仅有30.87 %的样本农户有所了解，整体了解情况堪忧。

另外，国家法律规定农村村民对其合法建造的房屋享有所有权，并依法享有占有、使用、收益的权利。对此，仅有108户农户认为对于自己所拥有的宅基地只可以在村集体内处置，占比仅为25.84 %;而超过半数的样本农户对于宅基地转让或退出的权利存在错误的认知，总计占比55.26 %;余下18.90 %的样本农户对于所拥有的宅基地相关权利并不明晰。

在调研访谈中有农户反映，目前扬州市的宅基地退出政策仍在试点阶段，当地乡村政府没有和农户详细地说明有关农户宅基地退出的事宜，同时，仅不到二成的样本农户听说或了解过周边有认识的人办理了宅基地退出程序。可见目前有关部门仍需加强相关政策宣传工作，确保农户对宅基地退出补偿政策与宅基地处理权利应尽皆知;另外，也反映出目前农户对宅基地处理权与相关退出政策的认知程度较差，缺乏充分利用闲置或低效土地的意识。

2.2 对宅基地退出原因的了解程度仍然不足

在所有样本中，有160位农户认为宅基地退出是政府为开展农民集中居住工程而出台的政策，占比为38.28 %;占比31.10 %的样本农户认为宅基地退出是为了修高速公路或高铁等基础设施;占比29.67 %的样本农户认同政府为保证耕地面积而集中居住所以开展宅基地退出;有29.19 %的样本农户认为宅基地退出是为获得退出补偿，而分别占总比的25.60 %、24.64 %、12.68 %和10.77 %的样本农户认为政府出台相关政策是因为要办工厂等工商业企业，为农业规模经营集中用地，保护乡村特色建筑文化和生态，发展休闲观光农业。

目前随着国家城市化的进程加快，农村大量青壮年劳动力流向城市，造成农村土地闲置。政府对于农村宅基地退出的实施上更倾向于整合土地资源，提高土地利用率，配合加快培育现代化新型農业经营主体与职业农民，促进农村农业规模化、现代化。而样本农户对于宅基地退出更多的是基于自身的理解，对国家相关政策与战略布局理解不足，也进一步反映出政府对农村宅基地退出政策的宣传与讲解还不到位。61A3F491-90F0-4051-9DED-4DB45BC002EF

2.3 对宅基地退出行为基本理解

受访户中有190位认为宅基地退出有利于复垦还田，增加耕地，推进规模经营，占总比的45.45 %，同时有27.75 %的样本农户认为宅基地退出是城市化、工业化的必然趋势，仅有19.38 %的样本农户觉得这一措施可有可无，意义一般。但仍有7.89 %的人认为宅基地的退出政策损害农民利益，影响社会稳定。可见超过四分之三的样本农户对于宅基地退出这一行为表示理解，在调研的过程中也有不少样本农户向我们表示，目前尽管绝大部分农户都对宅基地房屋存在感情和依赖，但乡村振兴与农业现代化是国家大势所趋，应当积极配合政府政策安排。

2.4 对宅基地退出的政府行为大多信任

针对宅基地退出中可能存在的问题，共计281位样本农户担心集体和农民利益易受损以及缺乏公正的交易平台，总计占比67.22 %;另外有44.74 %的样本农户关注政府有关政策信息问题。而超过九成的样本农户对目前宅基地退出中的政府行为表示基本肯定，同时绝大部分样本农户也认为在退出中冲突事件不会频繁发生，不会影响整体发展进程。

总体而言，多数样本农户对宅基地退出认知的核心还是确保自己的利益不受损，对于宅基地退出中的政府行为基本信任，也在一定意义上肯定了政府对其利益的保护程度;但仍有部分村民不理解、不认同政府行为，说明政府仍需要加强相关的引导工作。

3 扬州市农户宅基地退出认知的影响因素

3.1 影响进宅基地退出认知的主观因素

3.1.1 受访者年龄。在调研中，有59.33 %的受访者年龄超过了60岁，大多为留在村中的高龄群体，对于农村宅基地退出政策及相关权利的了解程度低，由于身体状况和生活习惯，对周围闲置宅基地退出情况了解得较少。受访的绝大多数青年、中年人相较而言对于宅基地政策的认知程度远远高于老年人。

3.1.2 受教育程度。在所有受访者中，有30.14 %的人教育程度仅为小学及以下，有40.67 %的受访者受过初中教育，这导致他们了解宅基地相关政策的途径更为有限，在很大程度上影响了他们对政策的理解，所以多数受访者对农村宅基地退出政策及相关权利、宅基地退出原因的了解程度低，而相对更高知的受访者则普遍呈现出对相关政策更高程度的认知。

3.1.3 家庭收入。扬州市农村常住人口收入主要是务农和土地流转收入，高龄群体体力不济，一般只能种少量粮食，收入仅限于自给。中老年群体可以扩大种植规模、丰富种植品种，收入会高一些，也可以选择外出务工。壮年群体可以设法进一步扩大种植规模，投入农机耕作;也可以在外出务工时选择更具技术含量的岗位，追求更稳定的工作，提高收入。

只要拥有自给以上水平收入的人，就有可能独立购买城镇住房，对于农村宅基地就并非刚需，对于宅基地退出行为的认识理解水平就会较高，对于宅基地退出的意义有充分的理解，持更为正面的态度，对政府行为的满意度也更高。

3.1.4 对信息来源的信任程度。对各信息来源的信任程度影响村民对宅基地退出相关政策的认知，这里因为多数村民接收信息的方式较为有限，大多来源于熟人告知、村干部讲解以及新闻报道这样的方式。对信息来源信任程度更高的受访者往往对宅基地退出中的政府行为满意程度更高，认为宅基地退出中发生冲突的概率极低，并且不会影响宅基地退出的进程。

3.2 影响进宅基地退出认知的客观因素

3.2.1 人际关系。受限于文化知识水平，半数的受访村民对于宅基地退出政策的了解都是基于口述、转述这样的途径，因此，受访者的人际关系就显得尤为重要。人际交往范围更广泛的受访者对宅基地退出相关政策的了解程度相较而言更高。农村是熟人社会，邻里之间的人际关系非常重要，从城乡推拉力的视角看来，这是农村拉力的重要组成部分，这使他们对周围宅基地退出情况更了解，对宅基地退出原因的了解程度也稍高，他们对于宅基地退出中存在的问题也有着自己的见解。

3.2.2 政府政策宣传力度。农户是“有限理性经济人”，他们极易于环境交互而形成相应认知，而这样的认知在一定程度上影响着农户的生产决策行为。村集体以及媒体的政策宣传可以在很大程度上影响村民对政策的认知。宣传力度更大的村子中农户对宅基地退出行为的认识理解水平会较高，对于宅基地退出的意义有充分的理解，持更为正面的态度，同时对政府行为的满意度也更高。

4 结论与政策建议

4.1 调研结论

受访者的信息接收、理解差异是影响农户对宅基地退出认知的首要因素。受教育程度不高、文化知识有限因素的影响，很多农户的认知能力和途径都十分有限，这也导致他们对农村宅基地退出政策了解程度低，对农村宅基地相关权利认知程度低，对周围宅基地退出情况、原因了解较少。基于这样的基本情况，受访农户对于农村宅基地退出的认知程度并不高，而他们的认知主要受主观、客观两方面因素影响。

主观因素包括受访者年龄、受教育程度、核心家庭收入、对信息来源的信任程度。农村常住人口大多为中老年人，这代人受教育程度普遍不是很高，这一现象决定了他们的认知能力和途径，影响了他们对宅基地退出政策的认知，而核心家庭收入、对信息来源信任程度则影响了受访者对宅基地退出中的政府行为的满意程度。

客观因素包括人际关系、政府政策宣传力度。这两方面的因素不但可以直接影响农户对于宅基地退出的认知，同时还可以作用于他们退出宅基地的意愿。人际关系的影响根植于乡镇熟人社会的传统，左邻右舍、亲朋好友之间互相影响的情况很多，人际交往也是很多农户了解相关政策、建立认知的重要途径。

4.2 政策启示

4.2.1 建立和完善农户的利益诉求机制

确保农民利益不受损是深化农村宅基地制度改革的基本前提。对于农户而言，其自愿退出宅基地的重要前提是自身的合法土地权益得到承认和保护，并允许其通过正常的渠道表达出合理的利益诉求。因此，地方政府在加强政策宣传力度的同时，应当完善农户的利益诉求机制，赋予农户话语权，针对宅基地退出过程中的一些关键性问题，如补偿标准、住房安置等，应充分考虑农户合理的利益诉求，并赋予农户多样化的选择权利，提高农户对宅基地退出政策的满意度，形成农村宅基地退出政策的良性影响力。

4.2.2 加强法律与政策的宣传力度

解决农村宅基地退出问题的关键是要不断增强农户的法律意识，目前农户对于法律认知不健全，对相关政策了解不充分，甚至错误地解读有关文件等一系列问题，导致农户对于宅基地退出持观望态度。相关部门应稳步开展农村宅基地相关政策、法律法规的宣传，提高农户对宅基地退出政策及政府在推动农业转移人口市民化过程中实施的“人地钱挂钩”等配套政策的认识，促进宅基地退出政策的实施。可采取定期选派专业法律讲解人员到村庄里开设讲座、发放宣传单、设置宣传栏等来加大对农村宅基地相关法律制度的普及教育，帮助村民更好地理解有关法律条文，有效推进农村宅基地流转的各项政策的贯彻落实，使宅基地流转符合人口转移和土地集约利用的发展模式。

参考文献

[1]朱玉国，程久苗.基于Logistics模型的农户宅基地退出意愿影响因素研究[J].中国集体经济，2021（19）： 9-12.

[2]郭泰彬. 澇洼村村民宅基地退出意愿的影响因素研究[D].昆明： 云南师范大学，2021.

[3]吴泽斌，陈婉菁，吴立珺.农户对现行宅基地政策认知水平测度及其影响因素分析[J].江西理工大学学报，2020，41（4）： 53-61.61A3F491-90F0-4051-9DED-4DB45BC002EF