内外因视角下脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接研究——基于7 省25 个村庄的调查

□葛 茹，曹 娴，杜立格

（1.南京晓庄学院，江苏 南京 210014；2.江苏省农业科学院银宝滩涂农业产业研究院，江苏 盐城 224000）

2021 年2 月25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，脱贫攻坚战取得了全面胜利，中国完成了消除绝对贫困的艰巨任务。中国扶贫任务的重心将从解决绝对贫困转向解决相对贫困，推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接过渡。中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，正式提出“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”的要求[1]，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。如何实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接是现阶段值得关注的问题。

1 文献回顾

庄晋财和黄曼（2020）[2]把改革开放以来中国贫困治理依据瞄准对象分为救济式扶贫、开发式扶贫、产业扶贫和精准扶贫4 个阶段，中国的贫困治理方式实现了从“输血式救济”到“造血式开发”转变。针对中国脱贫攻坚的相关研究成果十分丰富，相关研究一致认为，经过精准扶贫仍存在基本公共服务保障程度不高、产业发展短视性、政策福利效率与依赖等问题[3]。

当前，国内学者对脱贫攻坚与乡村振兴的探讨日趋热烈，主要形成“过渡论”的观点，强调脱贫攻坚是乡村振兴的优先任务与重要方面，二者间本质上是共生、共存、共促关系。同时，关于脱贫攻坚与乡村振兴衔接机制的研究也很多。豆书龙和叶敬忠（2019）[4]提出，在实践可行性方面，乡村振兴可以借鉴脱贫攻坚的有效经验实现稳健推进，在体制机制、产业发展、主体意识等方面实现精准衔接。庄天慧等（2018）[5]从理论逻辑和实践逻辑两个层面探讨了脱贫攻坚与乡村振兴在战略思维和体制机制上的有机衔接。

纵观中国贫困治理的历程，外力的作用是中坚力量。进入乡村振兴阶段，要激发全民的内驱动力，运用内外因视角探讨二者的有效衔接成为必然要求。已有研究为本研究提供了坚实的基础，但仍有进一步研究的空间，例如关于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的研究主要集中在宏观理论以及制度框架方面，缺乏从扶贫实践成果分析二者衔接的有效路径。当前二者衔接的基础即脱贫攻坚的成功经验及启示有哪些，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接还有哪些缝隙，未来二者的衔接路径有哪些，对上述问题的回答能够更有效推动脱贫攻坚与乡村振兴的衔接。

2020 年7 月，组建“大学生眼中的扶贫攻坚”实践调研团。调研团由不同籍贯的25 名大学生组成，分别来自西藏、甘肃、云南等7 个省份，其中大多数人的家乡是贫困村。他们既是社会调查的“他者”，也是现实贫困境遇的体验者。由他们实施实地调查，保证了调查的真实性，这是本研究的一个突出特点。2020 年7—9 月，调研团奔赴全国25 个农村，走访贫困户家庭、采访扶贫干部、访察扶贫项目，跟随基层干部调研脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的相关情况，以期识别脱贫攻坚衔接乡村振兴面临的困境，并在此基础上为二者政策衔接提供参考。调查对象地域分布见表1。

表1 调查对象地域分布

2 脱贫攻坚与乡村振兴衔接的基础

中国实现第一个百年奋斗目标，解决绝对贫困问题，主要是发挥了党动员全国力量集中办大事的政治优势，这种借助强大“外力”扶持的方法既高效且必要。自2015 年国家实施精准扶贫方略以来，以“两不愁，三保障”为行动目标，坚持实事求是、因地制宜，借助产业扶贫、民生保障、组织引领、“尖兵”带头等扶贫力量，取得了举世瞩目的脱贫成效，为推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接奠定了基础。

2.1 产业扶贫，奠定脱贫攻坚的经济基础

在脱贫攻坚实践中，大部分扶贫资金用于产业扶贫，带动的脱贫人数多。产业扶贫可以说是脱贫攻坚的“牛鼻子”。

一是立足于贫困地区的独特资源禀赋，发展精品特色农业和乡村旅游业。贵州省六盘水市盘县E 村利用本地土壤气候优势，推进刺梨产业发展和相关产品加工，建立刺梨园区，以“公司+合作社+农户”的模式发展精品农业。西藏自治区拉萨市堆龙德庆区K 村开发“象雄美朵”“万亩花海”等扶贫项目。

二是开展以规模化经营的产业扶贫，通过与贫困农户建立利益共享机制，不仅实现贫困户脱贫，也为当地产业振兴奠定了基础。江苏省宿迁市沭阳县是全国著名“花木之乡”，当地发挥“花木+电商”产业优势，实现了县域“淘宝村”全覆盖，使花木产业快速走向国内外市场。

三是立足于贫困户自身生计资源和贫困地区生态资源，发展多元化的小农扶贫形式，实现小农产品与消费市场的固定对接。江苏省泰州市姜堰区创新扶贫方式，开展消费扶贫，为经济薄弱村X 村提供了一个产品销售平台——“扶贫超市”。“扶贫超市”通过“政府+企业+经济薄弱村”的运营模式，解决小农产品“卖难”的问题，通过实体店和网店开展小农产品销售，进一步实现了精准扶贫。

产业扶贫在带动脱贫人数的同时，也促进了贫困地区产业的初步发展，为脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接发挥了奠基性作用。精品特色产业的发展为农业品牌化发展奠定了基础。一些深度贫困地区顺应市场需要发展乡村旅游，助力乡村振兴。在以规模化经营主体带动的产业扶贫中，农户通过经营和学习互动，提高了组织管理水平，实现了人力资源开发。多元化的小农产业扶贫，充分挖掘和开拓了农业农村的功能和价值，兼顾了部分贫困户的现实生产力。

2.2 民生保障，兜底脱贫攻坚的制度防线

精准扶贫大力推动农村基础设施建设，以“两不愁，三保障”为基本要求，实施了医疗救助、教育帮扶、住房改造等一系列民生保障政策。这对贫困户起到了雪中送炭、立竿见影的帮扶作用。在贵州省六盘水市水城区G 村，两位老人患有慢性病，加上外孙的教育支出，家庭经济压力增大，子女常年在外务工。如今，危房改造政策帮助老人住进新房，民生帮扶政策发放养老金和一笔救助金，让老人生活多了份保障。在广西壮族自治区玉林市北流市L 村，刘某在2016 年成为建档立卡户。刘某妻儿精神异常，无法从事体力劳动，女儿正读初中，家庭经济来源于卖稻谷和蔬菜。随着扶贫政策覆盖面扩大，从2016 年开始刘某一家都成为低保户，每月领取低保金、农业补贴、养老金等，其妻儿领取残疾人护理补贴，女儿在校有一系列补助。对于丧失劳动能力的贫困家庭，民生救助政策是重要的制度保障。

教育扶贫阻断了贫困代际传递。对家庭而言，孩子承载着希望，而教育是把希望变成现实的最有效途径。即使是贫困户，让子女尽量接受教育依旧是大多数家庭的夙愿。从社会学角度看，教育是划分社会阶层的重要维度。实施教育帮扶是切断贫困代际传递的利民政策。在河南省开封市祥符区P 村，小亮（化名）是这个家族唯一的大学生。小亮幼时其母离家出走，其父精神异常，他由爷爷奶奶照看。后来爷爷突发心肌梗塞去世，谁照顾小亮成了问题。小亮伯伯想让小亮辍学学手艺，小亮叔叔认为上学有前途，支持小亮上学，最终小亮被安置在叔叔家。在政府资助和叔叔的支持下，小亮考上了大学。综上所述，精准扶贫建立的民生政策体系，做到了“真扶贫、扶真贫、真脱贫”。

2.3 组织引领，筑牢脱贫攻坚的核心引擎

脱贫攻坚具有强大的组织动员力量，其中党建发挥了核心引领作用。党建扶贫体现了党在反贫困实践中的政治定力，五级书记一起抓，纵向延伸，横向覆盖，以“头雁队伍”这个核心，打造一支执行力强的“两委”班子，通过构建驻村工作队和扶贫“第一书记”，实现外部组织和资源的注入帮扶。党建扶贫联结市场和社会，促进当地经济发展。

贵州省六盘水市水城区H 村党支部书记敢想敢为，在基层多年认真履职，认真落实上级部门安排的惠民政策。在他的带领下，H 村引进蔬菜种植项目，修建公路，开展技术培训等。在江苏省宿迁市沭阳县U村，党支部书记带领“两委”组建了一支高效扶贫队伍，每天7：30 开例会分配扶贫工作任务，建设了纸盒加工厂，开展“美丽乡村——清洁工”援助项目，提供淘宝电商业务指导，组织发展花木产业等。在江苏省盐城市响水县Z 村，村干部坚持具体问题具体分析，根据每户的贫困情况给予不一样的帮助。

扶贫干部是外力扶持的一线执行者，党员用初心践行扶贫使命。广西壮族自治区玉林市北流市M 村的黄老师，于2016 年自愿结对帮扶加入扶贫事业。对于扶贫，她有自己的想法，“扶贫很苦、很累，有时候工作没进展还会委屈，有过放弃的念头，但想到自己曾尝过贫穷的苦，想到贫困户和组织对自己的期盼，便把所有的苦全部消化了”。可以说，基层党委巩固了支部在基层的战斗堡垒作用。

2.4 “尖兵”带头，彰显脱贫攻坚的主体自觉

人才是中国脱贫攻坚胜利的重要支撑。应聚合脱贫攻坚的智力资源，鼓励人才资源向农村流动。精准扶贫带动农村产业发展，吸引了一批有眼界、有资源、敢闯敢干的务工人员回乡创业或任职。以脱贫攻坚的配套政策为支撑，扶贫“尖兵”在村“两委”、合作社或其他机构任职，带动其他村民创新创业、谋求发展，以成功典型激发贫困农户脱贫的内驱动力。

一是积极“回引”人才。在贵州省毕节市七星关区B 村，村支书张某初中辍学外出打工，后回乡创业，凭着敢想敢干的胆识与不屈不挠的干劲，带领“两委”干部照顾空巢老人，完成房屋改造，为困难学生募捐，个人出资修路。在村支书的带领下，B 村在脱贫攻坚征程中发生了“蝶变”。

二是重视培育本土人才。贵州省六盘水市盘县F村村民王某，2016 年采取技术入股的方式与朋友合作承包矿井，3 年累计收益20 万元，2019 年实现脱贫。赵某也是F 村的贫困户，他申请专项贷款，承包一个由小型废弃水库改造成的鱼塘，将自家庭院扩建成复式小楼、一楼改成农家乐，开设草莓采摘项目，实现脱贫致富，并为村民提供了许多就业岗位，“一人富”带动“大家富”。

3 脱贫攻坚与乡村振兴衔接的缝隙及成因

随着脱贫攻坚战的胜利，绝对贫困被全面消除，乡村振兴成为接下来乡村发展的重点。脱贫攻坚与乡村振兴在对象维度、时间维度、目标维度等方面具有差异性。脱贫攻坚聚焦的主体是特殊区域的贫困户，乡村振兴聚焦的主体是整个农村地区的全部人口；脱贫攻坚是必须在短期内完成的政治任务，乡村振兴是全面发展的长期战略；脱贫攻坚以“两不愁，三保障”为目标（到2020 年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障），乡村振兴以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为目标，这使二者衔接面临一些困难。

3.1 产业发展升级困难，村集体经济发展薄弱

产业发展是实现从产业扶贫到产业兴旺的关键，然而，在脱贫攻坚中扶持起来的产业很难升级发展。

一是产业链发展是个长期过程。调研发现，产业发展投入多、周期长，品牌化发展需要时间检验和要素投入。

二是扶贫产业具有短时性。产业扶贫关注收益时效。为实现减贫目标，一些地方产业扶贫只重视即时收益，忽视产业持续性发展。

三是产业扶贫中农户主体缺失。调研发现，因贫困户资金和技术有限，在一些扶贫项目中，当地政府为了在短时间内取得较好的扶贫绩效，采用“资产收益扶贫”形式，通过对新型经营主体的项目投入，保证贫困户能拿到一定比例的年底分红收入。在走访中，一些贫困户多次提到有“分红”，但不知道是什么“分红”，认为“给钱就好”，由此可知贫困户并没有真正参与到产业发展中。

四是一些深度贫困地区的生态环境因素给村集体经济发展造成了阻碍。

3.2 农村党组织缺乏创新，乡村治理体系不完善

农村基层党组织是乡村振兴战略实施的领导者和组织者。然而在农村地区，村级领导班子弱化的问题较为普遍，主要表现在年龄老化、领导力弱化、责任心退化等方面[6]。在脱贫攻坚中，一些贫困村地理位置偏远，当地村民和干部的知识水平不高、脱贫意识不强，工作效率低，工作策略出现偏差。当地村干部与民众没有形成良好的沟通机制，在一些扶贫政策传达上出现偏差，阻碍扶贫工作的开展。在广西壮族自治区玉林市北流市M 村走访得知，村民大多不相信村干部会真心实意为他们谋福利；村里的大事也没有征求大多数人的意见，只是征求村里德高望重的老人；村里关于征收土地赔款问题一直拖拖拉拉，办事效率低下；某些干部还会干些贪小便宜的事。农户的反馈暴露了该村基层党组织建设缺乏创新、乡村治理体系不完善等多方面的问题。

3.3 主导性外力越位包揽，内生动力发展不足

农民是脱贫攻坚和乡村振兴的主体。在乡村振兴中，理应激发农民的内生积极性。脱贫攻坚时期，政府扮演着主导性角色，农民发挥着主体性作用。政府的主导性和农民的主体性相互联系、相互统一。

调研发现，一些地方政府大包大揽，忽视了农民的主体性，变成了政府在唱“独角戏”，造成“干部干、农民看”的局面。在调研团走访的江苏省宿迁市宿城区W 村，某户一家三口是贫困户。考虑到该户的实际困难，政府给予了很多救助，但他们把政府救助当作家中主要经济来源，认为“拿救济、领补贴理所当然”，“等、靠、要”思想萌发，缺乏勤劳致富的内生动力。如果不培植农民的内生动力，乡村振兴将出现主体缺位的停滞局面。

3.4 特惠政策短期有效，“返贫”概率增大

精准扶贫注重实效性、精准性，力求“立竿见影”的效果。中国发挥强大的制度优势，在产业扶贫、医疗扶贫、教育扶贫、易地搬迁扶贫等方面给予贫困户特惠政策，例如调研中普遍存在的美丽乡村公益岗、扶贫车间等。公益岗位和扶贫车间为贫困户提供了就业机会，解决了生存问题。但要看到，如果贫困户收入多半来自特惠政策帮扶而不是当地的产业发展，在进入乡村振兴阶段后，部分贫困户会因为特惠政策减弱而返贫，特别是易地扶贫搬迁户存在可持续发展隐患。贫困户虽然已经脱贫，但从其收入结构来看，主要依靠公益岗位的政策性收入。在乡村振兴阶段，这类收入能在多大程度上保障其生活，是值得关注的问题。

4 内外因视角下脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接机制

脱贫攻坚与乡村振兴二者之间具有目标统一性和战略互补性。脱贫攻坚以“两不愁，三保障”为目标，乡村振兴以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为目标，二者相关而不相同。脱贫攻坚的任务具有具象性、局域性、紧迫性，乡村振兴的任务具有抽象性、全面性、长期性。

脱贫攻坚与乡村振兴有着紧密的逻辑关系。在衔接实践层面，乡村振兴可以借鉴脱贫攻坚的成功经验，实现稳健推进；后贫困时代，可以利用乡村振兴机遇解决相对贫困，实现成果巩固和纵深发展。本研究充分结合乡村振兴的五大目标及内外因视角理论，提出抓好产业发展、组织保障、动力机制和制度建设等促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要路径。

4.1 产业发展衔接，从产业扶贫到产业融合发展

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基础是产业振兴。产业振兴是五大振兴的“牛鼻子”，为“三农”发展奠定了经济基础。产业发展衔接要实现从产业扶贫到产业融合发展的转变。

一是培育区域特色产业。整合地方资源，建构现代农业产业体系，适度发展规模经营，提升市场占有率和竞争力。

二是发展新型经营主体和精品特色农业。在原有扶贫产业的基础上，提升产品增加值，促进农户与现代农业有机衔接。

三是主张产业融合发展。生态文明是农村产业发展的基础，要彻底贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的理念。乡村振兴要实现产业兴旺、农民生活富裕、农村生态宜居，必须一二三产业协作并举，走产业融合发展之路。西藏自治区拉萨市堆龙德庆区K 村“象雄美朵”生态旅游文化产业园和“德吉藏家”项目，在易地搬迁基础上建设具有藏式风格的民宿，以“住庄园，食藏餐，观花海，乐骑游，畅购物”等营销思路，带动当地村民年均增收6 000 余元，辐射带动1 979 名易地搬迁群众参与产业发展。

4.2 组织保障衔接，坚持培植村干部能力与驻村“梯度退出”相统一

从“五级书记抓扶贫”到“五级书记抓振兴”的延续，显示出组织保障衔接的重要性。在精准扶贫阶段，为弥补村级领导班子弱化的内因困难，各地普遍采取向扶贫村派驻第一书记和工作组的办法，通过外部的人力注入来加强村级领导班子建设。随着脱贫攻坚战的胜利，驻村干部的去留是一个值得关注的话题。

鉴于实践调研经验，要设立驻村干部“梯度退出”机制，培植本地村干部能力，推进“两委”班子年轻化，完善选人用人制度，畅通职位发展路径。在衔接过渡阶段，依旧需要驻村干部的扶持。随着村“两委”能力的提升，驻村干部的退出也是必然趋势。要制订驻村干部“梯度退出”的标准，以产业发展、基础公共服务、村干部能力为核心指标进行衡量，保障脱贫攻坚与乡村振兴的组织衔接。

4.3 动力机制衔接，坚持政府主导与农民主体统一

在40 多年扶贫历程中，中国共产党依托严密的组织体系和高效的运行机制，广泛动员凝聚各方力量，变农民的自发行动为社会统一行动。为了保证脱贫攻坚和乡村振兴动力机制的有效衔接，需要坚持政府主导和农民主体相统一。

一是观念上，要培育农民的主人翁意识。乡村振兴在实施对象上已从脱贫攻坚时期关注的少数困难群众向全体农民转变。必须让农民知道政府主导的乡村振兴是“为了谁，依靠谁”。政府主导不等于政府包办。政府的主导性是外因，农民的主体性是内因，外因通过内因起作用。

二是实践上，要尊重农民的主体地位。尊重农民在经济发展、乡村治理、乡村文化维系等方面的主体性。产业发展规划要征求农民的意见、获得农民的认同，保障农民在乡村治理中的政治权利，支持农民对农耕文化、乡村优秀传统文化的传承维系。

三是发展上，要激发农民的创造活力。通过技能培训提升农民的业务能力，鼓励支持利用“互联网+”带动创业。甘肃省兰州市七里河区Q 村“兰州老家”项目计划打造一所集农业科普体验、花海观光摄影等功能于一体的国家级农业休闲小镇和生态农业养生旅游度假区。该项目作为乡村振兴的关键现代产业，推进农村“三变”改革，提高了村民在产业发展中的参与度和受益面。“家乡情怀铸就致富力量”，项目的成功让农民从思想上摆脱了“等、靠、要”等消极观念，在实践中强化了“幸福都是奋斗出来的”理念、激发了农民的主观能动性。

4.4 制度建设衔接，从外力动员到内嵌式普惠制度

扶贫体系的制度化建设是打赢脱贫攻坚战的重要基础。为确保2020 年全面打赢脱贫攻坚战，党中央广泛动员社会力量，在精准扶贫方略下采取了考核机制、帮扶机制以及“五个一批”等脱贫措施。这种外力动员式的扶贫措施，对解决绝对贫困“两不愁，三保障”问题效果明显。进入乡村振兴阶段，需要由广泛外力动员向内嵌式普惠制度发展。

一是要尽快建立一个稳定的内嵌式新型扶贫机制[7]。把解决相对贫困问题纳入政府各部门的常规性治理工作中，结合乡村振兴要求，具体在农业、农村、农民和农地4 个维度进行制度设计。

二是构建多部门协同一体化的反贫困治理体系。加快构建多部门协同的大扶贫格局，在养老、医疗、社会救助、民生福利等方面加大保障力度。按农户所需，实事求是地给予扶持，将对贫困户的特定帮扶措施转变为常态化的民生政策。

三是加大在基础设施以及公共服务方面的投入力度，改善村容村貌，改善居民的生活环境，建设美丽乡村，实现生态宜居的战略目标。