民族地区乡村治理人才的开发策略研究——基于“治理支持-治理能力-治理参与”分析框架

□蒋平阳，刘子艳，杨晓倩，祁光琳，严杨顺

（西南民族大学，四川 成都 610225）

1 研究背景

1.1 问题的提出

2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，将乡村人才明确划分为了农村生产经营人才、二三产业发展人才、乡村治理人才、公共服务人才、科技人才5 类，为乡村人才振兴提供了科学方向指引和基本遵循。乡村治理人才作为乡村治理和乡村振兴的核心主体，在5 类人才中处于突出地位并发挥着主导作用，是决定乡村能否如期实现全面振兴的关键因素。随着我国经济社会深入发展，城乡二元格局愈发明显，乡村振兴显得更加必要。我国广大民族地区由于经济社会发展滞后、自然地理条件较差、社会服务体系相对不健全等原因，导致对人才的吸引力更显不足，人才流失困境已成为了制约民族地区乡村振兴战略有效实施的一大现实难题。民族地区要实现乡村振兴，首先需要实现乡村治理人才振兴。对乡村治理人才展开研究，具有理论和实践上的必要性。

通过中国知网（CNKI）数据库检索发现，以“乡村人才”或“乡村治理人才”为关键词进行检索得到的期刊文献有65 篇，针对这一领域的研究已经被学界所关注并产生了较为丰富的研究成果。在对现有文献进行梳理后发现，现有关于“乡村人才”的研究主要呈现两种路径：一方面从宏观视角探索乡村人才振兴的新思路、新方案，以助推乡村振兴战略实施；另一方面从微观视角选取某一地区，分析其乡村人才振兴面临的困境并提出对策建议。上述两种路径皆有一定合理性，对乡村治理人才研究有十分重要的启示意义。同时，也应看到现有研究存在的不足之处：一是现有研究成果呈现碎片化，未得到科学合理的整合；二是已有研究趋同化，在研究视角、研究结论等方面呈现出同质性；三是既有研究少有关注民族地区等特殊地区，研究成果通用性不足。既有研究的成果与不足之处皆为后续研究奠定了良好的基础，为本研究提供了借鉴和参考。

综上所述，针对民族地区乡村治理人才展开研究，不仅契合国家发展战略，更是民族地区现实发展所需；有利于为民族地区利用好现有人才资源、留住人才提供有效思路和借鉴；有利于为民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果与实现乡村振兴有效衔接提供人才保障；有利于推动民族地区迎难而上、破除桎梏，全面实现乡村振兴。

1.2 案例介绍

X 县位于四川盆地南部边缘，与贵州、云南毗邻，素有“川南门户”之称，境内有苗族、彝族、回族等30 多个少数民族，1994 年、2002 年和2011 年先后被确定为国家扶贫开发工作重点县，是四川省13 个乌蒙山集中连片特困地区之一，2019 年底实现整县脱贫摘帽。在党和政府的大力扶持下，经过脱贫攻坚时期的艰苦奋斗，X 县乡村治理人才资源得到改善、人才队伍结构得到明显优化、人才治理能力得到显著提升，乡村治理人才开发取得显著进步，人才数量、质量方面的问题得到一定程度的缓解。然而，与乡村人才振兴的现实要求相比，当地在乡村治理人才开发方面仍然存在较大进步空间，值得进一步对其开展研究。

X 县融合民族地区、脱贫地区、革命老区的特点，对其展开研究，既有利于提高当地乡村治理人才开发水平，促进当地乡村人才振兴，也有利于将其经验加以推广到其他民族地区、革命老区和脱贫地区，推动乡村人才振兴方案在其他民族地区、革命老区的有效实施。

1.3 理论框架

基于文献梳理，以《关于加快推进乡村人才振兴的意见》为代表的政策文本为依据，以实地调研X 县的数据为支撑，首先构建起治理支持、治理能力、治理参与的分析框架。然后通过对不同类乡村治理人才在上述维度中的差异进行分析，将乡村治理人才划分为了四大类型，分别为乡村党政人才、新乡贤、乡村专业人才、普通村民，形成了分析框架的整体架构，见图1。分析框架的作用机制和基本概念主要有以下几点。一是厘清乡村治理人才的具体内涵和分类，以提升乡村治理人才开发的精准度和效率。二是治理支持，这是乡村治理人才在乡村治理中所具备的外部资源要素，体现其在乡村治理中的外部支持力度。三是治理能力，这是乡村治理人才在乡村治理中的个体能力要素，体现其在乡村治理中的主体能力素质。四是治理参与，这是衡量乡村治理人才参与乡村治理的主观意愿与客观条件的指标，体现其参与乡村治理是否通畅、积极有为。五是治理支持、治理能力、治理参与3 个维度相互影响并有所差异，最终导致不同类乡村治理人才的具体治理效能有所不同。

图1 “治理支持-治理能力-治理参与”分析框架

研究发现，4 类乡村治理人才在乡村治理中的理想结构应呈现出“金字塔结构”，在乡村治理中的治理支持、治理能力、治理参与等方面均呈现异质性特征，使其在乡村治理中发挥的具体实际效能产生差异，需要对上述4 类乡村治理人才采取不同的开发策略。

本研究基于上述理论框架对民族地区乡村治理人才进行类型化分析、探讨与对比，寻求不同类乡村治理人才在治理支持、治理能力、治理参与等方面的差异，总结规律，针对不同类乡村治理人才提出开发对策，以精准化、科学化推动乡村治理人才振兴，实现治理有效的乡村振兴总要求。

2 民族地区乡村治理人才的类型

2.1 乡村党政人才：乡村治理的核心力量

以村委会、村党组织成员为主要代表的乡村党政人才，是民族地区乡村治理的核心力量，在乡村振兴战略实施中占据重要地位和主导作用。一方面，中国共产党领导是中国特色社会主义的本质要求，村党组织是中国共产党在农村的基层组织，其成员理应承担起乡村振兴的历史责任。另一方面，村委会是我国法律明确规定具有法律地位的农村基层群众性自治组织，在乡村治理中实际承接了大部分行政职能，同时代表和反映农民的利益和诉求，其成员理应承担起乡村振兴的现实责任。

从治理支持方面来看，乡村党政人才的治理资源较为丰富，依托法律赋予或乡镇政府授权的行政权力，能够对农村地域范围内的公共资源进行统一调配，具有绝对的权威，治理支持程度高。

从治理能力方面来看，乡村党政人才需要管理乡村各项公共事务，一方面承接乡镇政府的部分职能，另一方面面向广大农村群众，需要对农村群众负责并接受监督，对乡村党政人才的治理能力提出了较高的要求。党的十九大报告中提出乡村振兴战略，明确表示新时代要建立自治、法治与德治相结合的乡村治理体系，这也一定程度上为乡村党政人才能力开发指明了方向。实践中，民族地区的党政人才在自治、法治、德治及智治等方面能力与现实需求仍然不匹配，亟须重点提升。

从治理参与方面来看，乡村党政人才作为乡村治理的核心主体，必须广泛、积极、主动地参与到乡村治理之中，在治理参与的客观条件上具有得天独厚的优势。实践中，民族地区乡村党政人才大多存在治理参与意愿不高的现象，必须着力改善。

强有力的治理支持、较高的治理能力要求、广泛的治理参与，共同决定了乡村党政人才在乡村治理中的主导地位和核心作用，是民族地区乡村治理人才开发的关键重点。

2.2 新乡贤：乡村治理的推动力量

新乡贤是指在新时代背景下，有资财、有学识、有品行、有情结，能够影响农村政治、经济、社会、生态发展并愿意为之作出贡献的贤能人士[1]。作为乡村振兴的重要推动力量，新乡贤为我国农村建设和发展作出了重要贡献，是不可忽视的特殊群体和重要力量。

在治理支持方面，新乡贤与传统乡绅虽有所区别，但亦有所类似。新乡贤大多在本土村民中享有较高声望，极具影响力和号召力，依托个人声望所带来的权威，形成一股强大的利益力量，影响乡村各项事务的治理。

在治理能力方面，从新乡贤的定义来看，新乡贤大多是具有一定专业能力和资源，对农村各方面发展有影响的人士，其治理能力具有专业性强的特点，同时能够为乡村带来自身所附带的一系列发展资源，助力乡村公共事业发展[2]。

在治理参与方面，新乡贤参与乡村治理的意愿普遍较高，愿意为乡村发展贡献自己的力量。目前，新乡贤参与乡村治理的渠道机制仍然存在不完善的地方，比如新乡贤没有合法权威和地位、不具有广泛认可性、参与乡村治理的有效渠道尚未建立等。

依托个人在本村宗族中的声望而产生的治理支持、专业程度强的治理能力、较强的治理参与意愿共同决定了新乡贤在乡村治理格局中所发挥的重要推动作用，是民族地区实现乡村有效治理目标、解决人才缺乏问题的重要抓手。

2.3 乡村专业人才：乡村治理的保障力量

以乡村法律人才、经营管理人才、社会工作人才为主要代表的乡村专业人才是乡村治理的重要保障力量，也是当前民族地区构建“三治”结合的现代化乡村治理体系的重要人才保障，与新乡贤共同构成了民族地区乡村治理人才“金字塔结构”中的两大支柱。

在治理支持方面，乡村专业人才并不具备任何政治上或宗族上的权威性，更多是来自专业知识领域的权威，对乡村治理人才中的其他主体不存在强有力的影响。因此，当前专业人才参与乡村治理的资源支持程度非常微弱。

在治理能力方面，相比新乡贤，乡村专业人才的治理能力更加具有专业性和科学性，不论是法律方面、农村经营方面还是社会工作方面，都是直接面向广大农村亟须的领域，在乡村法治、自治、德治等方面能够发挥举足轻重的作用[3]。

在治理参与方面，与新乡贤面临的桎梏近似，乡村专业人才自身的职业性质促使其治理参与意愿较高，然而乡村地区特别是民族地区的治理参与渠道和机制不健全，制约了其治理效能的精准、有效发挥。

贫瘠的治理支持、专业和科学的治理能力、较强的治理参与意愿相互作用下，决定了乡村法律、经营管理、社会工作等专业人才在乡村治理格局中发挥重要的保障作用，是民族地区构建现代化乡村治理体系的关键人才要素。

2.4 普通村民：乡村治理的重要力量

在以往学术界研究中，往往忽视了普通村民在乡村治理中的主体性作用。其实不然，普通村民作为乡村治理中最为普遍、最为广泛的主体，既是乡村治理、乡村振兴的直接受益者，也是乡村治理的重要参与者、支持者，是乡村治理的重要力量。

从治理支持角度来说，普通村民与上述3 类乡村治理人才相比或许处于劣势地位，然而由于其数量的丰富性，使其能够对其他乡村治理人才的治理支持程度产生直接影响，是决定其他乡村治理人才能否得到足够治理支持的关键因素[4]。

从治理能力角度来说，普通村民仅具有简单的知识水平与能力，但乡村治理依然需要他们的配合和支持，需要广大村民一同为乡村建设和发展贡献力量。

从治理参与角度来说，普通村民治理参与意愿往往不高，同时治理参与渠道机制不够畅通，因而治理参与程度较低，难以达到乡村有效治理的要求，而乡村能否实现治理有效的一个重要指标就是民众的参与度，这既是宪法和法律赋予我国人民群众的政治权利，也是乡村振兴的现实要求。

在治理支持、治理能力、治理参与的共同作用下，普通村民成为了乡村治理的重要力量，是乡村有效治理格局构建的基础和保障。

各类乡村治理人才对比见表1。

表1 各类乡村治理人才对比

3 民族地区乡村治理人才的开发策略

3.1 加强党的建设，提高党政人才能力、意愿

加强党的建设是乡村组织振兴的核心内容，当前民族地区乡村党政人才治理能力与国家发展战略及乡村建设、发展的现实需求存在较大差距，因此需要以农村基层党的建设为中心，立足民族地区实际情况，针对性地开展提升法治、德治、智治等方面能力的培训。

此外，应从体制机制层面入手，着力优化、改善乡村党政人才的治理方式与行为，提高其参与乡村治理的主观意愿。

3.2 健全制度体系，赋予乡贤合法治理地位

新乡贤权威性不足、合法性地位缺失的问题已成为掣肘新乡贤有效发挥推动乡村振兴作用的关键。民族地区应在制度体系方面加大力度，一方面，可以借鉴发达地区的治理经验，探索新乡贤参与乡村治理的有效路径；另一方面，要从本地区实际情况出发，开拓创新，通过完善制度体系、创新组织形式等方式方法，赋予新乡贤参与乡村建设和发展、发挥治理效能的合法治理地位[5]。

3.3 畅通治理渠道，激发专业人才治理活力

乡村专业人才是乡村治理体系和治理能力现代化的重要人才保障。在巩固拓展脱贫攻坚成果与实现乡村振兴有效衔接的关键期，乡村专业人才的治理支持程度不高、参与渠道不畅问题十分突出。民族地区应当主动有为，以积极开放的姿态，为乡村专业人才发挥自身作用扫清障碍，如通过资金、政策等支持乡村法律顾问开展法律知识进村活动等。同时，要畅通乡村专业人才参与乡村治理的渠道，建立健全参与机制，最大限度地激发乡村专业人才的治理活力，为乡村振兴赋能[6]。

3.4 完善治理保障，着力开发村民治理潜力

广大村民是乡村振兴最重要的基础和保障，决定乡村治理能否切实有效、乡村振兴能否实际可行。民族地区要贯彻以人民为中心的宗旨，切实保障广大村民愿意并且能够行使宪法和法律赋予的基本权利。一方面，要提高村民的基本素养，可以通过邀请乡村专业人才开办夜校、老年人课堂等方式为村民提供基本的农业、政治、法律、生活等方面的知识，提高村民的综合素养。另一方面，要完善村民参与乡村公共事务管理的保障制度，如定期修订村民公约、建立村干部联系村民制度等，提高村民的归属感、认同感，着力开发村民治理的潜力，为乡村振兴奠定坚实的群众基础。

4 结束语

基于对X 县的实地调研数据，通过构建“治理支持-治理能力-治理参与”分析框架对民族地区乡村治理人才进行了基本分类和类型化分析，研究发现，乡村党政人才、新乡贤、乡村专业人才和普通村民在上述3 个维度有不同程度的实际表现，导致其对乡村振兴的具体治理效能也呈现差异。针对这一现象，提出今后民族地区乡村人才振兴应当提高党政人才能力意愿、赋予乡贤合法治理地位、激发专业人才治理活力、着力开发村民治理潜力的开发对策。有利于为民族地区乡村治理人才开发提供参考借鉴，并为我国其他地区提供新的思路与方案。

民族地区乡村人才振兴路径不畅，是阻碍民族地区实现振兴的关键因素，需要长时间的努力加以解决。相信在中国共产党领导下，在全国各族人民共同团结奋斗下，民族地区一定能顺利实现乡村振兴的宏伟目标，最终如期达到全体人民共同富裕的社会主义本质要求。