谨防国企外部董事成为新“花瓶”

马传刚

在不少人眼里，独立董事是花瓶，其既不独立又不“懂事”，中看不中用，基本上是个摆设。独立董事作为外部董事的一种，也可以称之为外部非独立董事，一般只设立于上市公司之中。在非上市公司特别是国有独资、全资公司中，通常不设独立董事，而是设立外部董事，由于外部董事多由出资人委派或聘请，可以称之为外部非独立董事。

早在2017年4月，有关部门就要求在国有独资、全资公司中建立外部董事制度，体现在《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》之中。《指导意见》明确提出，到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，建立完善外部董事选聘和管理制度，严格资格认定和考试考察程序，拓宽外部董事来源渠道，扩大专职外部董事队伍，选聘一批现职国有企业负责人转任专职外部董事。

然而，到了2020年，除了中央企业和部分省、市属企业外，大多数国有企业不仅没有完成《指导意见》布置的外部董事占多数的任务，甚至连外部董事制度都没建立起来。所以，2020年6月有关部门在《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》中再次强调，国有企业要建立“外大于内”的董事会，并要求在2022年底完成这一改革目标。

自2020年下半年开始，在全国各地国资系统中，外部董事制度建设速度加快。经过近两年的推进，截至目前，不少地方宣布提前实现了“外大于内”的董事会改革目标。这当然是一件好事，外部董事制度的建立，对于完善国有企业法人治理结构、规范董事会运作以及防止内部人控制具有重大意义。

然而，从一些地方的实践看，外部董事制度与独立董事制度一样，在具体实施过程中与制度制定时的初衷似有偏离，名不副实、貌合神离的现象较为突出，在有些地区和企业，外部董事越来越有点像独立董事，渐有成为企业新花瓶的倾向。

近年来，一些地方和企业在选聘外部董事时，往往把人选范围局限于较小区域、较小范围内。

有的区县把外部董事遴选范围限制在本辖区内，比如淄博市的桓台、高青、沂源、周村等区县，在选聘外部董事公告里，明确规定只面向本区县选聘，甚至要求报名时提供户口本，以便“验明正身”。

有的地市仅允许本市范围内的人员报名，比如福州、淄博、泉州、河池等地，将人选征集范围限制为市内的企事业单位、科研院所、中介机构等人员。

有的地方要求，只有国有企事业单位的人员才能参选，比如，宜昌市点军区仅面向区内行政事业单位工作人员遴选外部董事。

有的地方国资监管机构按照交叉任职的原则，将监管企业的一批财务总监分别委派到其它监管企业担任外部董事，形成了甲企业的财务总监兼任乙企業的外部董事、乙企业的财务总监兼任丙企业的外部董事这种横向任职的局面。

有的国有企业把人选范围限制在本企业系统内，一般由母公司的管理人员担任下属出资企业的外部董事，形成了管理人员在母子公司纵向任职的现象。

外部性是外部董事的根本特征，外部董事来源于任职企业之外，这是最起码的要求。若据此把外部董事人选限定于所任职企业之外的一个较小区域、较小系统范围之内，其实是对外部董事外部性的误解。这种误解，不仅在一定程度上限制了外部董事人选的数量和质量（有的地方甚至出现了由于报名人数太少不得不取消选聘或延长报名期限），而且会导致许多优秀的外部董事人选无法参与其中，削弱了外部董事的外部性。

因此，对外部董事人选的征集最好能够超越区域、系统限制，做到五湖四海、四面八方，不受区域、单位性质、职业的限制，只要其有能力、水平、时间和精力履职，就是优秀的人选，就可以选聘使用。

与独立董事独立于控股股东、实际控制人相比，外部董事没有独立性，其与控股股东、出资人关系密切。外部董事履职时必须充分理解出资人意图，维护出资人利益。但是，外部董事在行使董事表决权时，与独立董事一样，拥有独立性，即独立地行使表决权。

外部董事在董事会会议中的履职机制是：集体讨论、独立表决、个人担责。集体讨论就是与会董事在讨论议案时，分别地、充分地发表个人意见;独立表决就是董事基于个人判断，对议案投出同意、反对或弃权票;个人担责就是，董事个人对表决产生的结果承担责任。

然而，有的国资监管机构或出资人要求，在董事会召开之前，外部董事必须把议案的审议意见、拟投同意、反对或弃权票的情况，事先报送出资人，由出资人审核无异议后，由外部董事在董事会上表达，若与出资人的意见相左，则须按出资人的意见办理。这样的要求，一方面妨碍了外部董事独立行使表决权，侵害了董事权利;另一方面，当已表决事项在后来执行过程中出现了问题，需要问责的时候，由于外部董事的表决意见事先经过出资人同意，因而将会导致外部董事责任界限模糊、追责困难的问题，因为外部董事可以以该表决意见经过了出资人审核通过为由主张免责。

所以，出资人对外部董事在董事会上行使董事权利设置前置程序，破坏了外部董事在董事会会议中的履职机制，进而削弱了外部董事的表决权。

董事须对自己的履职行为承担责任，且不以是否取得报酬或报酬高低作为前提，只要董事的履职行为给投资者或其他利益相关人造成了损失，就要承担赔偿责任。比如，针对康美药业因虚假陈述侵害投资者利益事件，法院判决康美药业时任董事、独立董事承担巨额赔偿责任。

尽管如此，支付董事一定的履职报酬，在一定程度上可以起到对冲董事责任、提醒董事履行义务的作用。因此，出资人或任职企业一般都给董事支付一定的报酬。就上市公司而言，独立董事基本上都能够从上市公司获取履职报酬，只不过报酬水平相对偏低，而未取得报酬的独立董事少之又少。

国企外部董事与上市公司独立董事有所不同，其类型多样。从履职时间要求上来划分，包括专职外部董事和兼职外部董事，兼职外部董事又包括市场化选聘的外部董事、横向交叉任职的外部董事和纵向交叉任职的外部董事。

专职外部董事均能够获取董事履职薪酬，因为专职外部董事一部分来源于市场化选聘，若不支付报酬则选不到人，比如，湖南省国资委去年就高薪选聘了约10名专职外部董事;另一部分是现职领导人员转岗，报酬也就随着转岗而转过来了，比如，中央企业外部董事基本上就是这个模式。

兼职外部董事则不同，市场化选聘的外部董事一般都取得外部董事报酬，尽管报酬水平不高，一般是3万-5万元，也有部分地方支付的报酬水平高些。不过也有例外，比如内蒙古乌海市外部董事管理制度规定，兼职外部董事只领取会议津贴，不得在任职企业获得任何形式的其他报酬。

横向交叉任职的外部董事一般没有履职报酬及会议津贴。比如，江苏省盐城市、辽宁省营口市均规定，横向交叉任职的外部董事不领取任何履职报酬和会议津贴。

纵向交叉任职的外部董事一般也没有履职报酬，即使有会议津贴，由于考虑到廉政建设的原因，外部董事一般也未领取。比如，国有独资公司湖北联投集团向控股上市公司东湖高新委派的兼职外部董事均未取得报酬;再比如，国有独资公司湖北宏泰集团向控股上市公司万润科技委派的兼职外部董事既未取得报酬，也未领取按规定可以领取的会议津贴。

兼职外部董事报酬较低甚至没有报酬，一方面违背了董事权责利相一致的基本原则，与董事职责和义务不相匹配，另一方面，在一定程度上影响了外部董事对公司的忠实义务的履行。

综合分析各地国资系统公开披露的信息，除极少数地方以市场化的方式选聘了专职外部董事外，专职外部董事的来源主要是现职转岗。

国务院国资委公开披露的信息显示，新任外部董事（含专职外部董事）之前的身份基本上是中央企业负责人。

比如，已经“出事”的中央企业原专职外部董事丁荣祥、姜林奎以及沈殿成等三人，他们在担任专职外部董事之前，分别是南光集团副董事长、哈尔滨投资集团副总经理、中石油副总经理。再比如，今年3月，国务院国资委新聘任了6名外部董事，其中至少5名是从现职转岗过来的。

现职转岗方式不仅在中央企业比较普遍，在地方国企中同样比较流行。

比如，2021年11月出事的专职外部董事段文泉，2022年4月7日接受纪律审查和监察调查的陈文山，他俩都属于现职转岗。段文泉转岗前担任的职务是云南能源集团董事长，陈文山担任外部董事之前的最后职务是云南建投集团董事长。再比如，内蒙古国资委披露的信息显示，去年11月，国资委新聘任的11名外部董事绝大多数都是由区属国企负责人转岗而来。

因此可以说，无论是中央还是地方，现职转岗方式已成为外部董事人选的主要来源渠道。

不可否认，企业现职领导人员转任外部董事时，年龄偏大，普遍接近60周岁的退休年龄上限。在外部董事岗位上，基本上是他们职业生涯的最后一站，多数人连一届都没干满就被免职退休了。反之，由外部董事再转岗到企业领导人员职位的人，非常少见。

现职转岗的外部董事普遍没有按照任期制进行履职。根据《公司法》的规定，董事任期由公司章程规定，但每届任期不得超过三年，但通常都是三年一届。实际上，外部董事的到任，与公司董事会换届的时间节点基本上不同步，多是随缺随补，任期经常跨届或未届满。另外，外部董事的离任与换届也不同步，基本上是到龄就免职、退休。

企业负责人转岗担任外部董事，基本上是退休之前的过渡性安排，既然外部董事到龄退休的预期没有变化，外部董事持有当一天和尚撞一天钟的心理也不难理解。这在一定程度上也影响了外部董事对公司的勤勉义务的履行。

关于外部董事的履职要求，无论任职于省属、市属还是区属企业，无论任职于特大型、大型、中型还是小型企业，各个地方的国资监管机构规定的标准基本雷同，并且主要表现在履职总时间和出席董事会会议次数占比两个方面。

综合各地的管理制度发现，对于专职外部董事的履职要求一般是，一个工作年度内在同一任职企业履职时间不少于60个工作日，出席董事会会议的次数不少于总数的四分之三;对于兼职外部董事的履职要求一般是，一个工作年度内在同一任职企业履职时间不少于30个工作日，出席董事会会议的次数也是不少于总数的四分之三。

实际上，企业有大有小，有好有差，产业不同，行业有异。因此，应该从实际出发，实事求是，根据企业的实际情况来明确外部董事的履职要求，不能主观地进行一刀切，否则，外部董事的履职很容易是走马观花，陷入形式主义。

总之，国有企业外部董事制度建设目前仍属于探索发展阶段。外部董事制度的执行应坚持市场化方向，从外部董事遴选、聘任、职责、薪酬、考核、评价、退出等各个方面不断予以完善。要通过外部董事制度的实施，真正达到制衡内部人控制、规范董事会运作、完善法人治理结构、实现企业高质量发展的目的，从而使得外部董事制度真正成为推动建立现代企业制度的重要抓手。否则的话，在不少人眼里，外部董事可能就是继独立董事之后的又一个花瓶。