县域城乡要素市场化配置问题与对策研究

李红娟

摘要

县域经济的高质量发展，对畅通城乡要素流动和产业融合至关重要。县域是农业农村发展的主要承载空间，产业融合是实现城乡融合的经济基础，生产要素的自由平等双向流动是城乡融合的重要前提。当前县域城乡要素平等交换和自由流动还存在诸多限制，在土地、人才、资本、技术、数据等要素配置方面严重不均、二元结构体制壁垒多、基础设施和公共服务短板依然突出、城乡产业融合发展断点多、创新创业基础环境薄弱等，亟需以县域为切入点，以破解城乡融合体制机制障碍改革为着力点，以产业融合强化城乡融合支撑，推动共同富裕目标落实。

关键词

县域城乡要素;市场化配置;平等交换;自由流动;城乡融合

党的十八大以来，我国在城乡关系调整、统筹城乡发展、推进城乡要素市场化、缩小城乡差距方面进行了诸多的改革和探索，并把县域作为改革的抓手，将城乡融合赋能高质量发展摆在了更为突出的位置。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，提出加快县域内城乡融合发展。这意味着以县域为基点，推进城乡要素平等交换、自由流通、城乡产业立体对接、城乡融合发展的时代历史重任被提到了新高度。

一、县域城乡要素流动和产业融合存在的主要问题

县域产业融合涉及城市人才入乡、工商资本入乡促进机制、科技成果入乡转化、数据智慧信息入乡服务等核心要素，当前还有大量的体制机制障碍阻隔了生产要素自由流动，包括县域经济基础薄弱要素集聚力不强，城乡公共资源配置效率不高、土地要素流动城乡有别、劳动力要素双向流动梗阻、资本要素双向流动动力不足以及数据信息要素交换传递不畅等。

（一）县域经济基础薄弱和要素聚集力弱

县域经济发展中还存在“小、散、弱”问题，县域工业基础偏弱，产业链不全，对地区生产总值的贡献偏少。县域经济发展不平衡，产业规模小、链条短，特色主导产业不突出、竞争优势不明显;政府债务风险防控能力有待提高，财政大多只能保运转和保民生等;县域内要素聚集能力欠佳。发展县域产业涉及的技术、人才、资本、数据、管理、知识等核心要素的活力未能充分释放。

（二）城乡要素的单向流动问题依然突出

城乡要素合理流动的体制机制障碍还没有被完全破除，渠道还没有全面打通，城乡要素双向流动成本较高，更多表现的是向城市一极流动，城乡要素流通渠道还未完全打通，要素错配现象还比较多，双向流通受阻。一方面，劳动力趋向城市发展，农业农村所需专业人才匮乏。另一方面，农村要素未能有效盘活，大量要素流入城市，资金、人才、信息等要素无法向农村汇聚，造成农业生产率长期不高。

（三）城乡土地要素市场化配置效率不高

集体土地入市仍存在诸多政策堵点。农地社会保障职能压缩了农地市场化的制度空间。农村土地市场化程度低，不能市场化运营。缺乏统一规范的就地入市与异地调整入市操作细则，缺乏地上构建筑物房地一体、分割转让、一并转让登记等相关配套政策，土地整备制度的托管、低效闲置用地收储利用机制、用地节余指标调剂、农村宅基地三权分置等方面指导意见还不够完善;土地二级市场交易不够活跃，存量建设用地有待进一步盘活。县域土地规划制度和用途管制制度改革滞后，在建设用地指标管制下，集体建设用地量大大缩减，在许多县市，能分配到的建设用地指标数量极少，难以满足县域产业发展需求。

（四）城乡产业要素对接不畅，协同性不足

目前城市与农村在产业融合上效果较弱，产业联结不深入，城乡产业转移和产业融合发展还面临诸多障碍，产业关联效应和融合水平不高。部分制造业和新兴产业向乡村布局时，大多面临要素保障不足的难题。城市物流、金融、信息等专业服务，由于农村服务成本高、信息不对称等，向农村拓展渗透并不顺畅;县城产业配套设施普遍不足，缺乏承接适宜产业转移和服务带动乡村的能力，联动城乡经济的纽带作用发挥不充分;乡村产业承载能力较低，产业园区和特色小镇缺少配套设施，尤其是刚起步的物联网产业园区明显存在配套缺失问题，不利于吸引人才和支撑当地农民就地城镇化，也不利于产业链拓展和形成产业集群。

二、县域城乡要素平等交换自由流动和产业融合发展对策建议

以深化体制机制改革破除城乡二元分割制度障碍，加快推进城乡土地、劳动力、资本、技术和数据等核心要素市场化配置改革，畅通城乡要素流动通道，促进要素平等交换和自由有序流动。畅通城乡要素双向流动通道和整优化布局产业结构调，促进县域城乡要素平等交换和自由流动，构建良好的城乡融合产业生态环境。

（一）深化城乡要素配置体制机制改革，畅通城乡要素流动

促进城乡要素流动方式的转变。进一步完善县域内制度衔接机制，以体制机制改革促使创新突破，提高土地要素配置效率、加快城乡户籍制度改革、推进城乡劳动力结构的改变、完善县域公共服务供给机制。拓展城乡要素范围，赋能管理、技术和数据等新要素的粘合力和融通作用，例如重视和发挥数据成为新要素并对其他要素的再配置产生催化作用。出台政策支持农村家庭农场等新型主体发育壮大，促进农村土地流转和规模化经营、农村三大产业融合发展，以农村特色产业优势和专项政策支持引导城市要素流向农村，进一步促进城乡要素的双向流动和配置。

（二）創新城乡要素融合发展模式，推动县域产业融合发展

首先，以生产和加工环节的纵向一体化推动产业融合发展。用工业化方式经营现代农业，改变农业作为种植业的传统面貌，提升在产业价值链上的位置，通过规模经济提高资本回报率。其次，积极为产业融合发展提供空间一体化基础。与城市相比，农村具有土地资源丰富、生态环境好的优势。可以根据区位状况选择发展具有比较优势的产业。通过范围经济提高资本回报率。再次，以新型农业经营主体带动产业融合发展。通过发挥企业家才能提高人力资本回报率，使更多乡村人才有动力留在农业，从事农业及延伸产业，更好实现乡村人才振兴。第四，以融合发展模式创新推动产业融合发展。以产业发展模式的创新，增强农业在产业价值分配上的谈判能力。第五，继续出台和完善支持县域特色优势产业建设发展的配套政策。

（三）完善城乡要素平等交换制度保障，促进城乡要素对流

弱化城乡要素属性、市场化程度差异，特别是农村土地等要素承载的就业和社会保障功能，建立一体化制度设计标准体系，拓宽城乡要素市场化配置范围，健全的要素市场功能。形成健全的要素市场运行机制和收益分配机制，推动城乡要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。建立城市人才入乡激励机制。加大财政对人才的支出比例、金融机构对人才创业的放贷力度、做好社会保障等，为那些热爱农村、愿意建设农村的城市人口提供下乡创业机会;在职称评定、工资待遇方面对城乡工作者给予不同的考核制度;加强各环节考评监督机制。一方面，加快出台各产业进入的门槛标准，统筹安排、规范资金管理方式，明确考核的内容和方式，加强绩效管理，将农村发展作为各县政府工作考核的重要指标;另一方面，坚持政府领导责任、社会参与责任、城乡居民主体责任，明确各自职责，深化居民监督。

（四） 整合优化平台载体建设，健全城乡产业协同发展机制

围绕产业链延伸、价值链提升和供应链优化，积极创设有利于城乡产业转移和产业融合发展的良好生态，建立适应城乡产业分布规律、新产业新业态特点的政府引导和管理机制。推进特色小镇、农业园区等规范健康发展，搭建城乡产业协同发展平台，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。健全城乡产业融合公共服务平台，积极培育产业融合社会化服务组织，强化人才培训、投资融资、技术创新、管理咨询、市场开拓等服务功能。强化技术创新对农村一二三产业融合的赋能作用，提升融合层次和水平。加强新技术推广应用，强化产业链内各环节的技术衔接与配套，推动大数据、人工智能、区块链与工农业深度融合，提高供给体系的质量和效率。面向城乡居民消费，支持企业开发适合于休闲农业的新品种新技术以及适用于农村电商、餐饮、娱乐等新业态的信息化新技术等。B552A111-5CD8-4D26-897A-5ACD9C6FFCA0