论推进县级政府应急处置能力现代化的四个维度*——基于整体性治理视角

顾光海，段丽梅

（新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐，830000）

一、问题的提出

政府应急处置能力是我国国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分。①薛澜.学习四中全会《决定》精神，推进国家应急管理体系和能力现代化［J］.公共管理评论，2019（03）：33-40.应急处置能力是一项协同性、系统性的重大工程，关系到社会稳定与国家安全。目前我国公共安全形势复杂严峻，推进我国基层政府应急处置能力现代化进程面临风险隐患增多。②朱正威，刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径［J］.行政论坛，2020（05）：81-87.我国的突发事件仍处于易发多发期、各类风险相互交织，与当前我国应急管理体系发展现状不相适应；应对突发事件各政府职能组织缺乏协同合作，仍存在政府部门“碎片化”问题，如风险隐患排查治理不到位、信息壁垒、应急管理基础能力亟待加强，应急征用补偿机制有待健全；基层应急能力薄弱，公众参与应急管理的社会化组织程度较低，公共自救互救意识能力总体薄弱以及社会协同应对机制有待健全等。①齐佳音，方滨兴.重大突发事件中网络舆情引导及治理研究——以新型冠状病毒肺炎疫情为例［J］.上海对外经贸大学学报，2020（03）：5-13.因此，探究基层政府应急处置能力现代化的构成和如何解决突发事件政府应急处置的“碎片化”是本研究问题意识的出发点。

本文拟基于整体性治理理论视角，从治理导向、治理主体、治理机制和治理目标四维度解构县级基层政府应急处置能力现代化；并以S县政府应对突发公共卫生事件进行深锚，探讨县级基层政府应急处置能力在四维度的运行机制。通过研究上述问题，为推动县级政府应急处置能力现代化研究提供新的理论视角。

二、文献述评

整体性治理理论建立于两个背景：一是新公共管理式微。20世纪90年代，西方国家对政府管理危机意识觉醒，预示现代社会进入风险时期，而占主导地位的新公共管理运动在政府改革过程中导致公共治理结果严重地碎片化和分散化。②韩兆柱，杨洋.整体性治理理论研究及应用［J］.教学与研究，2013（06）：80-86.西方学术界开始反思企业家政府为核心的新公共管理运动，迫使学者探寻解决政府分工过细、碎片化和服务裂解化等问题，提供有效解决路径，故整体性治理应运而生。③司晓悦，赵霞霞.国内整体性治理研究的知识图谱——基于2008—2018年CSSCI及核心期刊来源的文献计量分析［J］.东北大学学报（社会科学版），2019（04）：367-372，418.整体性治理概念最早由英国约克大学安德鲁·邓西尔于1990年提出。1997年英国伦敦国王学院佩里·希克斯在《整体性治理：新的改革议程》一书详细论证。2005年牛津大学经济政治科学学院帕却克·登力维阐释整体性治理的必要性和可行性。④竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）：52-58.二是数字时代来临。帕却克·登力维认为信息系统是公共行政变革的重要因素，体现信息技术对政府组织结构变动的作用以及对政府任务和政策改革影响等方面。我国对整体性治理研究起步相对较晚，由竺乾威最早在《新公共管理到整体性治理》提出整体性治理，认为整体性治理关注政府内部机构的整体性运作，倡导管理从分散到集中、从部分到整体、从破碎到整合。我国学者主要从整体性治理与危机管理两方面进行相关研究。

一是整体性治理研究，该理论主张政府各部门通过整合行动的治理方式有效改善政府内部碎片化问题。⑤韩兆柱，翟文康.西方公共治理前沿理论述评［J］.甘肃行政学院学报，2016（04）：23-39，126-127.田凯提出整合是整体性治理核心，包括三个方面：不同治理层级整合、不同治理功能整合和公私部门整合。⑥田凯，黄金.国外治理理论研究：进程与争鸣［J］.政治学研究，2015（06）：47-58.整体性治理对我国大部制改革也有深刻影响，在行政理念上更强调公共性；打破预算体制碎片化、条块分割和信息孤岛等现象，建立整体性政府预算模式；解决行政区内横向政府组织跨界治理问题，提出以协同为主、整合为核心、结果为导向的组织形式，主张围绕特定目标进行协调和整合的组织结构。曾凡军论证了整体性治理作为服务型政府治理逻辑合理性的考量。⑦曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道［J］.学术论坛，2010（10）：32-36，56.韩兆柱通过整体性治理理论，从组织架构、制度建设、技术支撑三个角度构建了京津冀整体性府际关系协调模式。①韩兆柱，单婷婷.基于整体性治理的京津冀府际关系协调模式研究［J］.行政论坛，2014（04）：32-37.

二是整体性治理与危机管理研究，郭雪松结合具体案例分析当前中国跨域危机治理问题，着重从信息、资源维度对整体性治理问题进行阐述，认为产生跨域危机治理“碎片化”的主要原因是不同组织在信息、资源整合方面存在问题。②郭雪松，朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角［J］.公共管理学报，2011（04）：50-60，124-125.整体性治理程度测量由强度、范围、广度和风险四个因素组成。③谭学良.整体性治理视角下的政府协同治理机制［J］.学习与实践，2014（04）：76-83.李春根分析超大城市突发环境事件治理存在应急预案同质化与管理体制机制运行“碎片化”问题，提出超大城市突发环境事件治理的整体性策略，探讨整体性治理理论运用于超大城市突发环境事件治理前景。④李春根，李胜.超大城市突发环境事件整体性治理研究［J］.中国行政管理，2017（12）：123-128.于秀琴（2016）以整体性治理理论为基础，构建整体性治理的行政服务中心绩效评价主体模型，明确评价主体职责。⑤于秀琴，吴波，姜文芹.“整体性治理”下行政服务中心绩效评价研究［J］.中国行政管理，2016（03）：54-59.

但学者们并未运用整体性治理理论探析突发事件中县级基层政府应急处置能力现代化问题。因此，本文基于整理性治理理论，从治理导向现代化、治理主体现代化、治理机制现代化和治理目标现代化四个维度解构我国基层政府在后疫情时代下应急处置能力现代化，并以S县公共卫生事件应急处置能力进行深锚，展现后疫情时代政府应急处置能力的整合性。

三、理论分析框架与案例简介

（一）理论分析框架

整体性治理强调突发事件中政府内、外部组织之间动态的协调与整合，并提供无缝隙且非分离的治理图式。整体性治理主要以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，协调与整合不同的治理层级、功能以及信息等系统，解决碎片化问题，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从碎片走向整合的整体型政府治理图式。⑥曾凡军，定明捷.迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究［J］.经济研究参考，2010（65）：43-46，50.基于整体性治理理论，从治理导向现代化、治理主体现代化、治理机制现代化和治理目标现代化四个维度解构我国县级基层政府在后疫情时代下应急处置能力现代化，并提出分析框架（如图1所示）。

图1 理论分析框架

一是以公民需求为现代化治理导向。面对复杂的突发事件，社会公众会产生生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要等不同种类需求，以政府为核心的公共组织始终秉持人民为中心的发展思想，通过管理公共活动，对社会公众的需求进行协调及整合，有效保障社会公众整体利益并满足社会公众核心需求。二是“一核多元”的现代化治理主体。突发事件中，我国基层社会治理结构呈现出“一核多元”的治理特点，“一核”指一个领导核心，即以党委为领导核心。⑦李永娜，袁校卫.新时代城市社区治理共同体的建构逻辑与实现路径［J］.云南社会科学，2020（01）：18-23.党政组织通过干部下沉和驻村工作队等方式嵌入到多元社会网络之中；“多元”指主体多元化，如社会组织、群团组织以及社会公众等主体。三是以协调和整合为主的现代化治理机制。在突发事件初始状态，政府通过协调机制以整体性利益为基础进行信息公开，并将整体性政府组织结构划分为政府组织间横纵向协调、政府组织与外部组织协调以及政府组织与社会公众协调①韩自强.应急管理能力：多层次结构与发展路径［J］.中国行政管理，2020（03）：137-142.，积极推动多元主体对话，打破信息壁垒，不断博弈以达到主体间利益平衡。在协调机制基础上，整合机制指至少有一个或一个以上主体，通过整合多元主体的力量，对共同目标参与长期性规划与执行②郭雪松，朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角［J］.公共管理学报，2011（04）：50-60，124-125.，划分为政府横纵向组织间整合、政府与公私部门整合以及政府组织与社会公众整合。通过对不同组织的整合，极大提高政府部门应急处置能力，形成持续稳定的整体系统。③曾凡军.整体性治理：一种压力型治理的超越与替代图式［J］.江汉论坛，2013（02）：21-25.四是满足需求、高效应对的现代化治理目标。面对复杂性、突变性和不确定性的突发事件，以政府为核心的整体性组织立足于社会公众实际需求、因地制宜采取应对措施、发挥政府良好应急处置能力，确保人民生命财产安全、减少损失。④刘佳.“国家—社会”共同在场：突发公共卫生事件中的全民动员和治理成长［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2020（03）：15-22.

总的来说，在多变性、不确定性和复杂性的治理环境中，以政府为核心的整体组织，始终秉持着人民安全为宗旨的治理理念，以科技技术为治理手段，通过协调机制对政府组织之间、政府组织与外部组织以及政府组织与社会公众的利益关系进行协调，并在此基础上形成层级整合、功能整合以及公私合作整合⑤李春根，李胜.超大城市突发环境事件整体性治理研究［J］.中国行政管理，2017（12）：123-128.，快速应对突发事件，满足社会公众的需求，进而不断完善和推动基层政府应急处置能力现代化。

（二）案例简介与资料收集

本文研究方法以个案研究为主，选取K市S县政府处置突发公共卫生事件为例，通过对典型个案深入分析，将县级政府在整体性治理所具备的应急处置能力清晰呈现，并基于整体性治理理论，构建以治理导向现代化、治理主体现代化、治理机制现代化和治理目标现代化四个维度的分析框架，探析S县基层政府在后疫情时代应急处置能力现代化的构成。

S县位于新疆维吾尔自治区K地区西南部，辖10个乡镇（6乡4镇），总人口32.8万人，人口密度约为84.26人/km2，总户数7.23万户，人口28.41万人。2020年10月24日，S县对“应检尽检”人员定期检测中，发现1例新冠肺炎无症状感染者，至11月5日累计确诊80例，S县开展长达三个多月的防疫行动。

案例中所使用的数据与资料均来自政府相关信息公开渠道。在信息收集过程中，不仅通过实地调研深入了解实地情况还广泛全面调查收集相关信息资料，相关资料包括从政府公开门户网站获取的S县疫情防控政策文件、公开报道以及宣传资料等。

四、案例深描：整体性治理中S县政府应急处置能力

（一）导向明确、主体多元

以政府为核心的公共组织有计划、有组织、有目的地对公共活动进行管理，保障社会公众整体利益，满足社会公众核心需求。①陈成文，陈静，陈建平.市域社会治理现代化：理论建构与实践路径［J］.江苏社会科学，2020（01）：41-50，8.S县政府应对突发公共卫生事件时，为确保社会公众的生命财产安全，始终秉持以人民为中心的发展思想，将满足广大社会公众需求作为治理导向。在疫情突发期，S县立即启动应急响应机制、迅速开展全员核酸检测、对重点人群和区域进行环境消杀等防控措施；以各级党委为核心的多元主体，通过协调机制和整合机制有效配置各类资源，满足社会公共需求。特别是对特殊困难群体帮助，例如，对低保户提前发放2个月低保金，对孤寡老人进行“一对一”帮扶，因疫情无法获得收入的城镇本地家庭纳入临时低保范围，并按照每人每月450标准进行救助等方式。S县政府在应对突发公共卫生事件时，在明确治理导向的前提下，通过协调和整合机制，快速满足社会公众需求并极大地稳定了社会公众的情绪。

多元治理主体通过整合与协调机制互联互动，在应对突发事件时发挥出多元主体力量（见表1所示）。一是政府各部门之间的联动。一方面，S县在突发事件中形成“一核多元”治理主体，由各级党委开展防疫工作的计划、组织、领导以及协调，乡、村、组三级防控力量，实行以村为网、以组为格，划细划小单元格；另一方面，确保防控措施高效执行联合流调组、各级党委和地区防疫指挥部等政府组织对S县疫情发展状态快速计划、组织、领导和协调，如K市向S县社会公众提供各项生活保障，三个一级蔬菜批发市场库存量达到2926吨、面粉库存量达到9487吨、成品粮储备8600吨等物资保障全地区供应。二是政府部门与社会组织之间的联动。一方面，物资保障组、农产品销售联合工作组等社会组织积极加入，确保农业生产正常进行并保障社会公众物资需求；另一方面，保证各类超市、药店、日用品店等个体企业正常运营，确保日常生活物资供应充足。三是政府组织与社会公众之间的联动。S县政府各职能部门组织志愿者按3人一组的形式组建农机组、林果技术组等若干农业生产互助组，帮助农民解决好秋冬季农业生产中的问题等；同时积极开展疫情中自我防护活动，让社会公众形成健康防疫行为，提升防疫意识。

表1：S县相关治理主体

（二）协调机制为“矛”、整合机制为“盾”

面对突发公共卫生事件，县级政府组织以社会公众需求作为治理导向，积极动员多元主体的主观能动性，形成“一核多元”的现代化治理主体。在协调机制为前提下，政府协调不同主体利益，明确多元主体行为边界，进而整合多元主体力量，并采取合理治理措施，与多元治理主体建立无缝隙共同治理项目。①张宁，张书维.重大突发公共卫生事件下的应急管理策略：行为科学的视角［J］.经济社会体制比较，2020（05）：25-34.

S县政府在突发公共卫生事件中，主要从三个方面对不同主体之间进行协调（如图2所示）：

图2 协调机制运作图

第一，政府组织结构协调。对政府不同层级或者同一层级进行协调，使其管理目标趋向一致，提升公共组织执行力。②高静，武彤.突发公共卫生事件的政府响应机制与效能诊断：PSR模型的应用［J］.重庆社会科学，2020（05）：6-18.国家、自治区、地区、县4支专业疾控队伍组成联合流调工作组，高效有序开展流调工作；自治区党委政府立即派出工作组、专家组指导防控工作；S县疫情防控指挥部立即启动应急响应机制；S县乡镇（街道）、村（社区）迅速组建专门消杀队伍，进行大范围清洁。政府组织也对同一层级进行协调，乡镇卫生院、村（社区）卫生室加强与乡村两级相关部门的协调联动，对村（社区）人员健康进行筛查，确保筛查全覆盖；协调各级机关干部，帮助解决社会公众的困难诉求，引导各族群众安心居家隔离等措施。

第二，与社会组织协调。政府组织对社会组织、相关的企业和志愿者组织进行协调。如为加强农产品销售保供，支持K地区K农产品综合市场、S农产品综合市场等三个一级蔬菜批发市场加大蔬菜收储力度，组织各批发商、超市储备配送企业，到周边田间地头收购货源，保障农民群众生产生活利益；S县政府通过协调300余支服务队3000多名志愿者参与疫情防控，构筑起县、乡镇（街道）、村（社区）三级级联动的防疫志愿者服务网络，协调社会公众参与疫情防控志愿服务力量，提供各类志愿服务。

第三，与社会公众协调。面对社会公众复杂多元的需求，S县政府通过微信群、QQ群等科技手段，保证人民群众正常生活物资供应；同时为减少和避免人群聚集活动，政府组织通过大喇叭、流动小喇叭等传统方式，用农民群众听得懂的语言宣传防控知识和引导群众改变聚集性的传统风俗习惯。突发公共卫生事件中，政府组织通过协调机制对不同主体进行协调，既体现政府当前应急管理能力水平、降低不同主体之间信息不对称和信息共享交易成本还提高社会公众自救互救意识，增强社会公众对政府组织的信任、提高以党委核心的政府组织合法性。①姜长云，姜惠宸.新冠肺炎疫情防控对国家应急管理体系和能力的检视［J］.管理世界，2020（08）：8-18，31，19.

S县通过对政府组织之间、政府组织与社会组织及政府组织与社会公众协调的基础上，对不同主体进行整合。

第一，政府组织之间的整合。首先，不同层级之间的整合主要体现开展溯源工作时，整合国家、自治区、地区和县四级疾控专业队伍的力量，对个案病例进行详细调查并不断梳理流行病之间的关系，体现政府组织的事件现场管理能力和信息共享能力；村（社区）疫情防控时，动员整合县、乡镇（街道）、村（社区）三级防控力量，实行以村（社区）为网、组（楼）为格，划细划小网格单元，防控措施落实到居民并采取包干到组、责任到户、跟踪到人、措施到位等防疫措施，展现了政府组织的应急资源服务能力和生物疫情应急处置能力；面对农业生产时，S县为保证农民收入，整合“访惠聚”工作队、下沉干部、村干部、志愿者服务队等力量开展小麦冬灌、棉花采收等帮扶工作，确保农民的农作物有人管、农产品有人收，体现政府公众照料能力。其次，不同功能之间的整合主要体现在：开展农产品供销工作时，整合农业农村局、交通运输局、林草局、财政局等不同功能的政府单位对S县农业产品生产、销售、收储、加工等情况全面了解，准确了解现状并统筹安排市场供给和农产品销售；开展动物防疫工作时，整合县乡兽医站、动物卫生服务站、村级防疫员等形成畜牧技术服务队，对动物疾病及时治疗、消杀养殖场等工作；整合核酸检测机构力量，不断提升检测能力和提升检测速度。

第二，整合社会组织力量。整合县、乡、村220余家超市、药店、日用品店等个体工商户力量，K地区向S县设立粮油、肉蛋奶等生活必需品直供点3021个；并整合12家供水厂、12家供电公司、19家供热企业、13个天然气分输站以及121家加油站等企业力量向S县提供物力援助，保障S县水、电、暖、气、油正常供应。

第三，整合社会公共力量。K地区为S县整合新时代文明实践中心志愿者力量并组建便民服务、防疫宣传、心理疏导等3000多名志愿服务队参与疫情防控，形成全面的志愿者服务网络，累计开展各类志愿服务36.53万件。农业生产方面，通过志愿者力量提供良好生产服务保障，如指导乡镇以村为单位、挑选无感染风险、懂技术的农民生产能手，按3人一组的形式组建农机组、病虫害防止组、林果组等农业生产互助小组，保障农业生产正常运行。

（三）有力应对、满足需求、发挥作用的治理成果

面对突发公共卫生事件，S县为达到有效防疫目标，始终坚持以人民生命安全为治理导向，并通过协调机制和整合机制形成相互合作与资源共享的整体性组织①曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究［M］.武汉：武汉大学出版社.2013：50.，为社会公众提供无缝隙服务。从治理导向、治理主体、治理机制三个维度分析了S县政府应急处置能力的现代化，得出以下四方面的治理成果：

首先，政府组织通过协调机制和整合机制快速处理突发事件，确保社会公众生命财产安全。通过协调不同层级和不同功能的政府组织，对高风险地区感染人群快速搜索和救护；政府通过整合本地医疗企业力量，提供及时有效的医疗物资，确保医护人员、社会公众的安全；通过大范围精细化的消杀工作，确保社会公众、应急人员的生命健康安全。

其次，政府组织通过整合机制整合政府组织资源、政府与社会组织资源以及政府与社会公众资源，满足社会层面需求。如对隔离人群配备基本防护用品，加强与隔离人员沟通，并第一时间协助解决，满足隔离人群的日常需求；在机场、火车站等进行常规消毒消杀并积极做好旅客出入S县的交通保障，保障S县内交通运输安全，满足滞留旅客需求；政府组织协调和整合志愿者力量，保证S县农业生产活动正常运行，满足农民需求。

再次，政府组织、社会组织与社会公众共同参与疫情防控，促进疫情防控常态化。通过国家、省、市、县自上而下组成联合流调组，迅速控制疫情蔓延；政府通过协调机制和整合机制，对疫情发生地及周边地区快速消毒消杀；全面开展动物疫病防疫、动物疾病治疗以及开展对大型养殖场消杀活动；通过整合村两委的力量，使其督查群众不串门、不聚集，积极引导群众改变传统风俗习惯，减少或避免走村串户、赶集逛街等聚集性活动，以上措施有利于县级政府在后疫情时代开展疫情防控常态化工作。

最后，发挥出政府组织高效的应急处置能力。S县对社会公众开展大范围核酸检测工作，很大程度上减小了疫情传播，并及时组建联合流调组对病源展开追溯；政府组织通过整合动员乡（街道）、村（社区）、组（楼）三级防控力量，使防控力度向居民下沉，实现精细的网格化管理；政府通过科技手段，不仅确保各级政府、相关辖区、受灾地区的应急设备正常运行，还保障应急人员与社会公众之间的通信设备正常运作；政府与其他治理主体通过协调和整合机制建立起信息沟通和共享渠道，及时发布疫情防控信息，极大地稳定社会公众的心理状态。①王钺.“互联网+国家治理”破解突发性公共卫生事件的机理及其思考——以新型冠状病毒肺炎疫情防控为例［J/OL］.情报理论与实践：2020（16）：1-15.

五、结论与讨论

第一，本研究基于整体性治理理论，通过协调机制和整合机制，快速应对突发事件、满足社会公众需求并发挥了政府作用的现代化治理目标。一方面，基于整体性治理探究以突发公共卫生事件为背景的县级政府应急处置能力现代化，丰富了县级政府应对突发事件的研究；另一方面，通过对案例进行挖掘式分析，有助于丰富基层社会治理。本文通过定性分析方法从治理导向、治理主体、治理机制以及治理目标四维度分析突发事件政府应急处置能力，但也可通过定量分析方法对政府应急处置能力进行测评检验，这是本研究未来提升路径。

第二，需要进一步探讨，在整体性治理过程中，以政府为核心的整体性组织与处置突发事件政策的顶层设计有高度相关性②张海波.应急管理的全过程均衡：一个新议题［J］.中国行政管理，2020（03）：123-130.，从国家到省、市、县需要对全局进行整体性把握，严格落实应急响应政策，有效发挥政府应急处置能力。应对突发事件时，基层政府执行能力尤为重要。基层政府立足于现场情况，因地制宜、因人施策，展现其创新性的应急管理能力，有效实现应对突发事件。同时本研究仅对单案例进行研究，对于不同地区、不同文化习俗群体可能有所不同。因此，后续研究因继续针对不同地区经验探索分析，检验本文所得出的结论。

第三，本文案例选择具有典型性，深入分析后，该案例揭示了县级基层政府应急处置活动的共有属性。但因个体的知识储备量、非正式人际关系以及领导者的领导能力等因素会对政府应急处置能力产生影响；同时，不同地域的基层政府也存在资源禀赋差异，如定点医院、床位、医疗救治设备以及ECMO等医疗物资情况也会影响政府应急反应速度。因此，之后分析重点可以针对多案例展开相关研究，深入研究政府应对突发事件的应急处置能力。