中国共产党百年能源治理的演变及展望

2022-06-14李松洋

中共乐山市委党校学报 2022年3期

李松洋

摘要：能源是人类赖以生存的基本物质基础，中国是世界能源生产和消费大国，能源治理具有重要意义。中国共产党成立以来，带领中国人民取得了重大能源治理成果，能源生产总量与可再生能源装机容量居世界第一，在能源治理的过程中积累了坚持党的领导、坚持人民立场、抓住主要矛盾等宝贵经验。当前，中国的能源发展仍然面临着巨大的挑战，对外应重点推进与深化“一带一路”能源合作，加强、加快“一带一路”能源合作伙伴关系机制建设，重点推进能源金融合作;对内应推进能源法体系建设并加快《能源法（草案）》审议、《石油天然气法》立法工作，增强国家能源局职权与独立性，国有企业改革与能源管理体制改革共同推进。

关键词：能源治理;中国共产党;经验;展望

中图分类号：D23;F416.2 文獻标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.03.003

文章编号：1009-6922（2022）03-19-12

能源是人类社会的重要物质基础，无论是文明的进步还是科学技术的发展和生产力的提高都离不开能源。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，中国的能源治理离不开中国共产党的领导。系统梳理党的能源治理历史，以历史唯物主义的观点看待不同时期党的能源治理实践，总结经验与特点，探索百年能源治理的发展规律，立于百年发展之路口，展望未来前进之方向，有利于党在新的历史条件下对未来能源治理有更为宏观和精准的把握，有利于党从历史发展的进程中总结能源发展的必然规律，有利于党带领人民构建绿色、安全、高效的能源体系。

一、中国共产党百年能源治理的发展历程

能源作为人类社会赖以生存的物质基础，在国家经济和社会发展中扮演着重要的角色，能源的重要性决定了其在党的百年发展历程中占有重要地位。能源治理依赖于党的路线方针政策，而党在不同历史时期面临着不同的历史环境，承担一定历史时期下特定的历史任务，这就决定了党对于能源治理的认识是吸取经验而不断深化的过程。

（一）争取能源主权时期（1921—1949年）

中国共产党在1921年至1949年期间，主要工作是领导中国人民建立一个人民当家作主的新民主主义国家。具体到能源领域，其能源治理体现在对外争取能源主权，对内保障革命根据地和解放区的能源供应。

中华人民共和国成立前，列强长期在华攫取非法的经济利益，肆意践踏中国主权。以1926年的数据为例：列强占有中国煤矿总投资的72.1%，控制中国煤矿总产量的53.1%[1]。因此，党的一大提出：“废除资本私有制，没收一切生产资料……归社会所有。”随后党的二大提出：“推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族完全独立。”《中共扩大的六中全会政治决议案》提出：“没收外国资本的企业。”[2]44

在早期革命活动中，党的能源工作主要采取领导工人罢工的方法，一方面改善工人待遇，另一方面强调能源资源主权。如1922年10月，在共产党人的指挥下，开滦煤矿约5万名工人举行罢工[3]。

土地革命、抗日战争、解放战争时期，党主要从保障革命根据地和解放区能源供应及破坏日占区敌人的能源厂矿两方面着手能源工作。比如，1932年党组织东北抗日义勇军袭击、破坏抚顺煤矿的发电厂[2]136;在百团大战阶段，八路军部队摧毁日军重要燃料基地井陉煤矿[4]117。在解放区的“大生产运动”中，党中央号召党政机关、院校、部队开展战争条件下的生产运动，并大力发展陕甘宁边区工业，建立工厂炼油，同时开发了诸多煤矿[4]163-169。

（二）建设社会主义基本能源工业体系时期（1949—1978年）

这一时期，中国共产党成功带领人民建立中华人民共和国，实现了民族独立，并逐步完成了向社会主义社会的过渡。中华人民共和国成立后，能源建设的主要任务是保障经济发展和国家安全的能源供应。党在这一时期的能源治理表现为初期的快速发展、中期的冒进和后期的政策调整。

1.能源工业复产及向社会主义过渡阶段（1949—1956年）。此阶段，党的能源治理主要体现在：恢复能源生产、稳定能源价格与供应、对外国资本和官僚资本进行国有化、有计划地组织能源产业建设。

中华人民共和国成立前后，动荡的局势导致生产生活物资供应紧缺、物价上涨。所以，从1949年11月起，中央财经委员会从全国大量调运煤炭等物资，一方面指示国营公司控制主要物资，另一方面要求国营公司采取经济手段遏制投机[5]51。

1949年1月，党中央发出《关于接收官僚资本企业的指示》，确定对官僚资本采取国有化的方法[5]52。在中华人民共和国成立前后，党和政府没收与接管的能源企业有“发电厂138个，采油采煤企业120个”[6]278。

1948年末至1949年初，党中央提出取消帝国主义在华一切特权[5]22。同时党积极与社会主义国家开展平等外交，其中最为著名的是：1949年毛泽东同志访问苏联，达成合营创办石油公司的协议;随后1953年，中、苏签署了经济援助协定等文件，该协定为中华人民共和国的基本工业体系建设提供了资金、技术与物质支持，为“一五计划”打下了基础[5]33。

1955年，《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》颁布，该计划以发展重工业为主，同时在能源产业开展大规模建设，并提出能源工业产品的生产指标。

2.社会主义能源工业建设探索阶段（1956—1978年）。“一五计划”后，党的八大提出“尽可能迅速地实现国家工业化”[5]369。接着，党的八大决议提到，“积极扩大电力工业、煤炭工业、石油工业的建设，积极建立和发展原子能工业的建设等”[7]。但由于我们缺乏社会建设经验，建设社会主义先进工业国的迫切渴望导致能源建设出现了偏差。1958年至1960年发生的“大跃进”运动忽视了生产关系必须与生产力相适应的客观规律，给国家和人民造成了极大损失[5]503。因此，1961年党的八届九中全会提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针[5]576。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

随后，党中央提出不少关于发展能源产业的政策，但因“文化大革命”，能源产业现代化建设中断了。可这时期仍然取得一定成绩，如原油产量在1975年达到8716万吨;建成葛洲坝水电站;建成中国第一条长距离输油管道（大庆至秦皇岛）[5]974。

（三）市場化改革时期（1978—2012年）

此时期，党深刻吸取建设初期的经验教训，意识到能源对于国家安全和社会文明与经济发展的重要作用。党领导下的能源建设从一味地开发利用转变成为更加注重能源发展的质量和效益，同时注重对能源发展进行政策布局，有计划、有步骤地推进能源可持续发展。

1978年12月，邓小平同志作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，提出“最迫切的是扩大厂矿企业的生产自主权”[8]。因此，1979年7月国务院印发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，以指导扩大企业自主权试点[9]220。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中多项决定与能源产业发展密切相关。1999年9月的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》强调：“使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制。”[10]该决定是促使国有企业改革的重要文件，之后的国有企业股份制改革、国有企业上市都是在该决定基础上推动的;随后中国的大中型国有能源企业基本采取公司制、股份制，并大多成为上市公司。1999年，党中央把西部大开发上升为国家战略，随后成立西部地区开发领导小组，第一任组长由时任国务院总理朱镕基同志担任[9]349。这是“西气东输”“西电东送”工程的缘起。

2000年后，党把“走出去”上升为国家战略，江泽民同志多次在讲话中鼓励企业“走出去”。2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。“走出去”与加入世界贸易组织为中国能源企业国际化提供了政策与法律空间，促使中国能源企业在国际市场上参与竞争、不断发展。2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。2007年8月国务院批复《东北地区振兴规划》，提出将东北建设成为国家新型原材料和能源的保障基地[11]94。2007年，党的十七大报告全面阐述了“科学发展观”，提出转变经济发展方式，高度关注生态问题;“坚持走中国特色新型工业化道路，即高科技、高效益、高就业、低能耗、低污染”[11]140。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》就能源治理方面设立了国家能源委员会、国家能源局、环保部，这是改革开放后能源管理体制的一次重大调整。2008年国务院办公厅转发国家发展和改革委员会《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》，该意见要求进一步推动电力市场改革、电网分离，深化农村小水电改革，推动油气价格市场的形成等。

（四）能源产业治理新时代（2012年至今）

党的十八大以来，随着中国经济发展步入新常态，能源消费增速放缓，能源发展质量和效率成为突出问题。以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，在新的历史条件下结合我国能源发展实际提出能源发展新思想，部署我国能源发展新格局，推动我国能源向可持续方向发展。

2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》，该草案决定重新组建国家海洋局和国家能源局，将当时国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局。这是能源管理部门的重大改革，加强了国家能源局的职能。

2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》，该计划有多项工作与能源相关，主要有：提升燃油品质，控制煤炭消费总量，加快清洁能源替代利用，推进煤炭清洁利用，提高能源使用效率，发挥市场机制调节作用等。该计划是首次较详细的国家层面的大气污染防治与能源绿色改革相结合的政策集合。

2016年6月13日，习近平同志在中央财经领导小组第六次会议上就有关国家能源安全战略提出“四个革命，一个合作”的能源战略思想，即“推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命、全面加强国际合作”，为新时代能源建设指明了方向。党的十九大报告在阐述加快生态文明体制改革、建设美丽中国的要求时，提出要“发展绿色金融，壮大清洁能源产业”，构建“清洁低碳、安全高效的能源体系”。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》涉及能源方面的主要内容有“能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高”和“推进能源革命”，并就实现碳中和目标提出制定2030年前碳达峰行动方案，推进碳排放权市场化交易。

二、中国共产党百年能源治理的主要成就

中国共产党在始终坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、始终坚持走社会主义道路的前提下，百年能源治理取得辉煌成就，主要在制度建设和产业建设两个方面取得显著成就，基本建成了中国特色社会主义能源法律体系与政策体系，以及门类完整、规模宏大、科技先进的能源产业体系。

（一）基本建成中国特色社会主义能源法律体系与政策体系

能源治理的百年历程中，党始终坚持推进和完善制度建设，从直接和间接的能源基本法律、能源行政法规、双边与多边能源合作等角度重点突破，基本建成了中国特色社会主义能源法律体系与政策体系（见表1）。

1.基本建成直接规制能源领域的法律体系。能源领域的立法主要是基于对不同能源分类进行规制，对具体类别的能源进行专门的立法有利于能源管理工作明确、适用法律清晰，通过对能源的直接规制进而形成完整的能源法律体系。这方面的法律主要有：《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国石油天然气管道保护法》《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》《中华人民共和国核安全法》等。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

2.基本建成间接规制能源领域的法律体系。在环境保护、污染防治、资源节约等方面或多或少会涉及到对于能源的利用规范，形成对能源的间接规制，成为能源治理的重要规范依据。这方面的法律主要有：《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国资源税法》等。

3.基本建成规制能源领域的行政法规体系。能源治理是一个不断实践变化的过程，对于能源治理过程中更为具体化的事项需要行政法规进行灵活安排和调整，对于尚不能确定的制度安排以行政法规的形式进行试验，被实践检验是正确的则以合法程序上升为国家意志。在党的能源治理的百年历程中行政法规扮演了重要的角色，形成了能源领域的基本行政法规体系。

4.基本建成了双边、多边能源合作机制和途径。建设基本能源工业体系时期，中国主要与社会主义国家签署技术合作协议与联合开发协议进行能源合作，如1955年中朝《中华人民共和国政府朝鲜民主主义人民共和国政府关于鸭绿江水丰水力发电厂的协定》。

能源市场化改革时期，中国与诸多发达国家和发展中国家签订了多项能源合作协议，如2010年《中美页岩气资源工作组工作计划》、2009年《中俄关于石油领域合作政府间协议》。

进入新时代，习近平总书记提出“一带一路”倡议，在党的领导下，中国与“一带一路”沿线30多个国家签订了涉及能源领域合作的协议，并加强区域合作，如《中欧合作2020战略规划》《中国-中东欧国家合作中期规划》《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》。

目前，中国已正式加入诸多国际能源组织，如世界能源理事会（WEC）、亚太经济合作组织（APEC）等，与石油输出国组织（OPEC）、国际能源署（IEA）、国际可再生能源署（IRENA）、国际海底管理局（ISA）等能源机构长期保持联系与合作。

（二）能源产业取得的主要成就

在党的领导下，我国能源治理不断取得历史性成就，中国能源工业体系从无到有，能源领域建设从工业化到产业化发展，能源生产的总量和绿色能源潜在产量领先世界，能源工业产品制造和科技创新处于全球前列，能源国有企业资本规模、产能规模、技术水平处于行业领先地位。

1.能源总量与可再生能源装机容量成为世界第一。中华人民共和国成立后至改革开放前，我国的能源治理集中于能源工业建设，建成了基本能源工业体系，能源工业主要产品产量总体呈上升趋势，基本按照“国民经济发展计划”进行生产。以1975年为例，“该年原煤完成四五计划的109.5%，原油完成110.1%，发电量完成103.1%”[5]942。

改革开放后我国能源总产量逐年增高，2020年底一次能源总产量已是1980年的6.4倍，每十年平均增长率为63%，其增长速度和产量都是史无前例的。中国已在2019年成为世界能源生产第一大国，水电、风电、光伏发电、生物质发电装机容量位居世界第一[12]。

2.能源工业产品与科技实力居于世界先进水平。进入新时代，能源工业产品的科技水平和供应能力得到显著提高。同时，我们不断补齐短板，增强能源优势领域的竞争力。当前中国新能源汽车增加量与保有量居世界第一，充电桩网络规模处于世界首位。研制出世界最大单机容量100万千瓦水电机组，可生产单机容量达10兆瓦的全系列风电机组，建造了多个应用先进三代技术的核电站，煤电机组污染排放控制达到世界先进水平[12]。

3.国有能源企业规模扩大、技术实力增强。根据国务院国资委公布的央企名录，现今能源企业央企总数有97家，以能源装备或一次能源生产为主营业务的央企有27家，占央企总数的27.8%，是央企里面按主营行业划分数量最多的企业。诸多能源央企在企业规模和技术上达到世界先進水平，如中国石油天然气集团有限公司是世界第三大石油公司;中国石油化工集团有限公司是世界第一大炼油公司;国家电网有限公司连续保持特大型电网世界最长安全纪录，其新能源并网规模居于世界第一;中国核工业集团有限公司能够生产全球核电主流及科研堆型。

4.能源进口保障提升与海外投资迅速增长。当前，中国在建和建造完成的能源进口管道有：中国—中亚天然气管道、中哈原油管道、中俄原油管道、中俄东线天然气管道、中俄西线天然气管道、中缅天然气管道、中缅原油管道等[13]。这些管道预计年输油量达4700万吨，预计年输气量达1350亿立方米，能有效减少原油、天然气海上运输量，提升能源的安全保障。

进入21世纪，中国能源企业在党和国家实施“走出去”战略的推动下，海外投资热潮兴起。仅2004—2015年，中国电力企业海外投资规模增加四十多倍[14]50。同时中国能源企业广泛投资能源各个领域，2015—2017年间，中国核工业集团有限公司先后在阿根廷建造了多个核电厂与核电站[14]95;2021年，南方电网与老挝国家电力公司签署合作协议，共同组建老挝国家输电网公司[15]。

三、中国共产党百年能源治理的显著特征

中国共产党百年能源治理是一个在曲折中前进的过程，其中所蕴含的历史智慧是党能源建设的宝贵财富，对百年能源治理进行特征分析、总结规律是走好未来能源治理的必经之路。

（一）坚持党领导能源治理与中国特色社会主义能源治理道路

党百年能源治理的显著特征是坚持中国共产党的领导，这也是中国特色社会主义最本质的特征。中华民族的伟大复兴离不开党的领导，中国能源产业的建设与发展离不开党的政策，中国能源产业治理的现代化、法治化离不开党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求。党领导能源治理的百年历程有力证明，在党的领导下中国能源产业从不平等的国际环境中解放出来，获得独立自主的发展;在党的领导下，能源产业经社会主义改造和之后的建设发展，基本建成中国能源产业体系;在党的领导下，经市场化改革与治理新时代，能源产业的企业规模、科技实力、经济效益、产能与低碳化得到显著提升。党能源治理的历史表明，党始终呼应、代表、维护人民的能源利益与需求。党一直把保障人民能源供应与价格稳定作为治理方针，在任何历史阶段都强调并做到能源治理为了人民、能源发展成果由人民共享。党通过把握主要矛盾、战略布局、制定政策、全面依法治理，保证了能源产业治理决策的科学化。坚持党的领导是中国能源产业全面、高质量发展的根本保证[16]。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

党百年能源治理的显著特征是坚持中国特色社会主义，中国特色社会主义是中国能源产业发展前进的根本方向。中国特色社会主义，是“党和人民历尽千辛万苦、付出各种代价取得的宝贵成果”[17]17。党将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，积极探索中国特色社会主义能源工业体系之路，形成了党提出能源产业发展中长期规划建议、政府负责制定产业规划、全国人大决定规划的顶层设计的模式。在能源产业具体运行中，党根据国内外环境、市场反馈，及时、科学制定纠正市场失灵的政策，形成了计划与市场、政策与法律有机结合的能源治理策略。中国能源治理的成就表明，必须坚持走中国特色会主义道路，必须坚持在党的领导下，把中国特色社会主义理论贯彻在能源政策与法律之中。

（二）坚持能源治理服务于人民

习近平总书记指出：“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。”[17]87在百年征程中，黨始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民主体地位，坚持执政为民，实践全心全意为人民服务的宗旨[18]15。

党的百年能源治理一直坚持为人民服务。“一五”计划在大规模建设能源工业以服务国防的同时，强调提高人民生活能源需求的保障[5]203。从“七五”计划至“十四五”计划，都强调加强能源基础设施建设以便利人民生活。针对城市居民的生活能源保障，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出：“进一步加强对城市集中供热系统的技术改造和运行管理。”面对农民的生产、生活能源需求，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等文件指出，加快农村电网的建设与改造升级，推进农村可再生能源的开发，保障农民能源需求供应的充足、稳定、经济、多元和清洁。

（三）抓住能源治理中的主要矛盾

事物发展过程中存在诸多矛盾，必有主要矛盾，其它矛盾受主要矛盾的领导和决定。抓住主要矛盾并解决主要矛盾，其它矛盾将因主要矛盾的解决而被顺利解决[19]144。准确分析和把握中国社会主要矛盾是党领导一切工作的方法论[19]65-66，而中国共产党百年能源治理的显著特征就是抓住主要矛盾。

党正确判断并解决能源治理的主要矛盾是百年能源治理取得成就辉煌的主要原因。能源工业体系建设初期，党对社会主要矛盾的判断是建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。而具体到能源方面，当时的主要矛盾是国家工业化与人民生活对能源工业建设发展的要求同能源工业凋零之间的矛盾。因此，解决的办法是建立社会主义基本能源工业体系。1951年，毛泽东同志提出“三年准备、十年计划经济建设”的思想。随后，党中央陆续发布“一五”计划、“二五”计划，集中资金、人员、技术建立基本的能源工业体系，并适时调整能源治理政策，以满足国家工业化、国防建设、人民生活的需求。当前中国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，能源领域的主要矛盾是从上述矛盾中衍生出来的，即能源产业的不全面发展同人民的需求之间的矛盾。因此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，要推进能源革命，完善能源产供储销体系，加强国内油气勘探开发，加快油气储备设施建设，加快全国干线油气管道建设，建设智慧能源系统，优化电力生产和输送通道布局，提升新能源消纳和存储能力，提升向边远地区输配电能力。

（四）坚持能源治理法治化

依法调控和治理经济是社会主义市场经济的本质要求，因此需要把握和尊重经济规律[20]。而市场经济必然是法治经济，法治经济要求依据并有效地实施法律，通过规范和约束政府行为，保障市场经济的自由交换，弥补市场失灵，以规定社会主义市场经济的方向、目标、政策与利益关系[21]。能源发展作为经济发展的重要分支，需要遵守经济发展的普遍规律，即依法治理。

法治化是党始终坚持的能源工作方针。能源产业与现代化、国防安全、人民生活密切相关。中国的近代历史证明，民族资产阶级和官僚资产阶级无法也不能实现中国能源产业化、工业化和法治化。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营。”[6]276正是在其规范和指引下，中国能源工业在新中国成立后迅速恢复产能，并超越历史最高产量。能源市场化时期，党领导国家立法机关，先后从石油、煤炭、水电、电网、核能、节能、环保等方面制定了一系列能源法律法规，建成了基本的能源治理法律体系。党坚持遵守和积极适用国际法，参与国际能源合作，建成了基本的双边、多边能源合作机制和路径。

（五）勇于能源治理体制机制创新

中国特色社会主义是马克思主义中国化的结果，是党在实践中结合中国实际、创新马克思主义理论的结果，党的历史就是开创、实践、推进马克思主义中国化的历史[22]。

党能源治理的百年历史，就是党勇于在理论、体制、政策及法治上创新的历史。社会主义能源工业建设探索阶段，中共中央、国务院曾批转国家经济委员会党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》，这是党创造性地在社会主义国家尝试建立托拉斯的方法，创建华东煤炭、北京电力等国有能源企业，以推动能源工业化建设[23]。党的十四届三中全会后，党提出建立社会主义市场经济体制，在国有企业中推行现代企业制度并进行股份制改革和重组上市，造就了中石油、中石化、国家电网等一大批在全球具有领先地位的能源企业。党的十八大后，党勇于全面深化改革，全面建设社会主义现代化国家，对阻碍能源产业升级、市场化和法治化的制度进行革新。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

四、当前中国共产党能源治理面临的挑战与前景展望

历经百年风云，中国共产党领导下的中国能源产业取得了巨大成就，同时面临一些挑战，社会主义能源产业改革还需继续推进。当前能源治理的挑战表现在国内层面与国际层面，需要深入分析、系统研究，才能有效解决。

（一）当前能源治理面临的挑战

目前，一方面面临能源运输通道安全风险增加、全球能源秩序地位与中国的国际地位不相匹配的挑战;另一方面面临现有的能源产业法规和政策体系、国家能源管理机构、能源国有企业管理模式等不适应中国能源产业绿色、可持续发展需要的挑战。

1.海外能源运输安全与国际能源治理话语权有待提升。中国已成为全球原油、天然气进口最多的国家。尽管采取多渠道、多品种进口能源可以在一定程度上削弱地缘政治的负面影响，但有学者认为中国能源运输可能面临危机[24]。另外，当下国际能源主要商品以美元计价，全球主要的能源期货交易中心基本上受到美国的控制和影响，世界能源金融的主导权在美国手中。同时，在国际能源机构方面，中国的影响力不大，中国籍的中高层官员与职员占比较小;在国际能源法律制定和修改方面，中国提案较少，是国际能源规则的适应者而不是塑造者。

2.新时代的国内能源治理尚需深入。直接阻碍能源结构优化、能源技术进步与产业升级、能源市场价格形成、能源市场全面建立的根本性因素是当前的能源治理机制[25]，而能源治理的法规、管理机构、治理监督机制、能源国有企业改革是制约能源治理机制完善的主要因素。

（1）能源治理法规与政策的系统性、全面性有待提升。当下我国《能源法》尚未出台，《石油法》《天然气法》尚未开始制定，且大多数能源法规制定后修订较少。能源政策以强制性为主，激励性政策有效性不足，自愿性政策缺乏统筹。因此，目前能源治理的法规与政策体系缺乏系统性和全面性，未起到较好的规范、指示、引导作用。

（2）能源管理机构权限、职责的划分有待明确。虽然我国设立了国家能源委员会，但其职能未有效发挥，未能较好地协调各部门。国家能源管理局的总体规划与监管职能与其他能源管理相关部门（如工业和信息化部等）存在管理权限与职能不清、相互制约的情形，突出表现是管理层级的纵向与横向不协调，即国家能源局与其他能源管理相关部门层级不一致，低于或者归属于其他机构，从而造成管理效率不高。如国家能源局与国家发展和改革委员会两者在治理能源价格时相互掣肘[26]495。

（3）能源国有企业改革有待全面深化。能源国有企业在能源产业中占据主导地位，这种现状是历史、政策、外部环境促成的结果。而能源国有企业未必是公益型企业，目前的法律法规、政策并不能按商业性与公益性区分的办法对能源国有企业进行管理。能源国有企业的补贴政策繁复、混杂，存在交叉补贴的现象，且当前补贴政策低效[27]28-29。能源传输网络监管的认识不足，缺乏具体方案[27]30。能源国有企业监管与其他国有企业一样，具有行政指令管理特征，不符合现代企业制度与市场经济的要求[27]30-31。

（二）中国共产党能源治理的前景展望

中国能源产业全面发展离不开和平的国际环境和稳定的国际秩序，同样离不开国内的现代化经济体系建设。只有在中国共产党的领导下，对外维护世界和平与促进共同发展，对内推进社会主义现代化建设，新时代中国特色社会主义能源产业发展才能取得全方位的伟大胜利[18]18。

1.重点推进与深化“一带一路”能源合作。“一带一路”沿线国家和地区能源资源富集，对外合作需求强烈。“一带一路”倡议完全契合中国的能源、经济战略（中国-中南半岛经济走廊、新欧亚大陆桥经济走廊等），既能满足沿线国家能源产业发展需要，也能保障中国能源安全，提升中国在全球的能源治理话语权。因此，有必要重点深化“一带一路”能源合作。

（1）重新定位“一带一路”能源合作伙伴关系。“一带一路”能源合作伙伴关系不应是现有国际能源秩序的填补，而是在“人类命运共同体”理念指导下的国际能源治理的重新塑造[28]。它是以共商、共建、共享为原则，以促进能源合作伙伴关系国之间和与其他国家、地区之间的可再生能源合作、能源安全保障、能源技術与治理机制创新合作为任务的新平台、新模式、新关系[29]5。

（2）加强、加快“一带一路”能源合作伙伴关系机制建设。“一带一路”能源合作伙伴关系机制建设的关键是伙伴关系运行常态化，即从对话、协商的多边平台转变成为具有较完备组织层级与制度的国际组织[29]14。因此，该能源合作关系要从工作原则与目标，组织内部管理机制，平等、民主、多元的决策机制，激励机制与争议解决机制等方面展开机制建设[29]14。

作为国际能源治理的新模式，“一带一路”能源合作伙伴关系应统筹、协调合作伙伴的能源战略、计划与产业建设。能源合作伙伴关系机制建设要做到在加强能源基础设施合作的同时协调合作伙伴之间的经贸关系，避免能源产业间的同质化竞争、恶意竞争;针对性开展能源合作，即根据各伙伴的能源资源类型、储量和能源产业发展程度，以兼顾中国与伙伴关系国需求为前提，从油气产能与油气设施互通、可再生能源技术与设备进出口、可再生能源基础设施等方面开展合作[29]16。

（3）重点推进能源金融合作。有观点认为国际能源的“供给侧”正形成“去政治化”趋势，国际能源权力结构受国际机制与市场因素影响，主权国家影响力降低[30]。因而有学者认为当前中国能源安全观过于保守，应更开放。

“一带一路”倡议所主张的能源合作模式是与美国既有能源金融权力存在潜在冲突的，必须在合作策略上加以重视，以防止“黑天鹅”事件发生。同时在气候变化的约束下，能源绿色化、低碳化成为重要趋势，二次能源-电力应是中国倡导“一带一路”能源金融合作的重大突破口。加强沿线国家电力基础设施互通、跨国电力现货、期货市场建设应是中国能源金融合作的重要举措。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

2.对内建议。针对国内立法不完善、机构职能运行不畅、机制体制亟待健全等问题，应从以下几方面予以完善。

（1）推进能源法体系建设并加快《能源法（草案）》审议、《石油天然气法》立法工作。

中国能源法体系主要以行政法规为主，能源基本法不成体系。如现行原子能法只有强调安全的《中华人民共和国核安全法》，对于原子能开发与市场化经营缺乏制度设计，核安全认识与核产业市场经济认识较为保守，传统国有企业无法胜任在基础核科学理论和原创核科学技术上取得零到一的突破工作。因此，能源基本法体系建设的基本原则应在保障能源供应和使用安全前提下鼓励市场竞争，鼓励基础理论与技术创新的制度设计。

《能源法（草案）》公布已有十余年，却一直未通过。基本能源法的缺位导致目前能源法机制对能源产业现代化建设的正面效应逐步减弱。因此，加快《能源法（草案）》的审议应是能源法治的重点工作与优先工作。《能源法》应注重与其他能源部门法、同级能源法及上位法的协调，减少法律冲突;同时应发挥对能源行政法规与能源司法的指引作用[31]。

当前中国一方面成为世界原油、天然气主要进口国，另一方面国内石油、天然气行业经营者集中程度高、产能效率与经济效率低、管理机制缺乏、能源国有企业主导行业立法，需要启动《石油天然气法》立法工作以规范行业发展。《石油天然气法》应确保以下目标实现：实现油气供应安全、促进行业碳中和与绿色化、降低进入门槛和鼓励竞争、完善税费制度与减少财政补贴、建立油气储备制度、规范海外油气投资与外资境内油气投资、建立油气重大环境事件应急与保障机制等[32]。

（2）增强国家能源局职权独立性。当前国家能源局仅承担能源领域部分管理职能，行政等级偏低，主要行使宏观监管职能。因此，国家能源局改革的目标是成为适应能源监管属性的专职能源监管机构，并明确与国家发展和改革委员会之间的权限。国家能源局应侧重于有关市场、价格和投资准入等微观层面的发展，而能源各行业发展规划、科研重点项目等应归属国家发展和改革委员会[33]99。

当前，能源监管权的分散导致对油气、煤炭、可再生能源及能源网络设施监管的缺失。国家能源局应改革成为一个独立、专业的监管机构，以能源市场建设、监管、秩序维护为重点实施监管，以保障能源安全与促进能源市场体系建设为原则，并坚持以惠民利民为导向[26]513-516，囊括分散在各部委的能源监管职权。在全国设立若干个跨区域派出监管机构，各省设立省级能源监管机构，形成国家、区域、省级三级监管体系[33]101。国家能源局的改革必须重视政府监管边界的划定，处理好市场与政府的关系，形成以“权力清单、负面清单、责任清单”为指导的监管规则和程序[26]517。

（3）国有企业改革与能源管理体制改革共同并进。能源国有企业改革的困境源于职能混淆，即国有企业存在实际执行政府服务职能和企业商业职能重叠的问题。诸多能源企业前身就是政府能源管理部门，能源国有企业天然地与政府联系密切。另外，传统能源安全观认为能源是战略物资，与国家安全密切相关。任何事物与国家安全相关，政府管制程度必然加强。

能源具有商品的属性，是国际市场上的大宗商品，作为一种商品理应由市场起到配置的决定作用。推进能源国有企业改革，推进能源价格市场形成，原因就是党中央认识到国有企业应该是作为企业以市场经济运行规律为原则进行管理，而能源供应安全保障和人民的能源需求保障应是政府职能。因此，电网和油气管道企业应是公益性的，由政府对输配业务进行单独定价。能源传输网络向国有企业与私有企业平等开放，能源传输网络投资向各类主体开放，而能源价格由供需双方决定，政府补贴以保障弱势群体能源需求为主[27]30。国资委监管能源国有企业的资本运营，而不是直接以行政干预的方式介入企业管理。对于能源的供应安全，应从立法、管理体制改革、财政政策角度出发建立国家能源储备制度。

五、结论

2022年是我们党进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的重要时刻。新形势下面对能源治理新挑战，需要中国始终坚持中国共产党的领导，坚定不移地走中国特色社会主义能源治理的道路。在能源建设中，党要抓主要矛盾，坚持依法治理，勇于创新，把中国的能源治理改革向纵深推进，同时为世界能源发展提供中国思路。

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