新时代高校目标管理机制的特点、问题及对策研究

田虎伟，刘阳

一、研究背景

我国高校已经于2015年末基本实现了“一校一章程”。高校章程是指导和规范学校各项工作的基本法，各高校章程均把“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”放在内部制度体系核心的位置[1]，因此，有人称中国高校治理迈入“宪章时代”[2]。由于这一时期与中国特色社会主义进入新时代的起始点基本吻合，故又称中国高校治理进入了新时代。

2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出，推进教育治理体系和治理能力现代化，要提高学校自主管理能力，“完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设”[3]。那么，在中国高校治理进入新时代以来，高校章程落实情况及实施保障机制建设情况如何呢？笔者认为，创新高校章程实施保障机制，不只是进行高校已有管理文件的“立、改、废、释”工作，更重要的是以高校全局性、基础性、战略性的重大管理活动为抓手，转变管理理念与方式，优化管理流程，健全体制机制，逐步转变以行政为主导的管理模式。进入新时代以来，高校持续开展的目标管理活动(1)本文所指高校目标管理主要指高校对所属二级单位实施的以年度或任期目标任务书为依据的目标管理活动。就是这样的一个抓手，目标管理活动应成为政府主管部门组织开展对高校章程实施情况专项评估的重要观测点。这是因为，大多数高校把实施目标管理作为贯彻落实学校发展战略的重要管理手段，作为推行校院二级管理的主要抓手。目标管理的内容涉及学校学科建设、人才培养、科学研究、社会服务、内部管理等方面，其具体运行覆盖党委、行政和学术三种主要权力配置及其运行机制，属于高校全局性、基础性、战略性管理活动，应该体现高校章程所确立的内部治理体系和运行规范的要求。[4]

高校目标管理机制是指影响高校目标管理活动各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素发挥作用的过程、原理及其运行方式。其操作程序包括一个中心(以实现学校总体目标为中心)、五个阶段(目标的制定、分解、实施、考核、结果应用)、十六个环节。[4]关于高校目标管理运行机制存在的问题，2007年董泽芳等对中南地区75所高校的调查结果显示：一是目标制定缺乏广泛的动员；二是目标体系不够科学；三是责、权、利不够配套。[5]那么，在高校普遍颁布章程之后，继续实施目标管理的高校是否按照大学章程所确立的内部治理体系和运行机制要求对目标管理管理运行机制加以改进呢？存在哪些新问题，该如何优化呢？高校章程实施成效与目标管理制度是否存在相关性？

本课题组于2017年5～6月使用自主研制的“后章程时代中国高校目标管理机制研究调查问卷”，对95所本科院校高校(以下简称“95所高校”)目标管理运行机制和129所本科院校(以下简称“129所高校”)“十三五”事业发展规划活动运行机制进行了问卷调查。根据调查数据进行的相关性分析表明，高校章程实现程度与目标管理工作制度建设状况、高校章程实现程度与目标管理工作成效、目标管理工作制度建设状况与目标管理工作成效，两两之间均存在显著线性正相关关系。高校章程实现程度对目标管理工作制度建设状况、目标管理工作成效的影响均较大，目标管理工作制度建设状况对目标管理工作成效的影响很大。[4]基于上述调研结果，本文对我国高校目标管理运行机制的基本特点、存在的问题及其成因进行系统分析，以期为考察高校目标管理机制的运行状况及其效用提供一个新视角，为考察高校章程实施及其推进治理现代化进程情况提供一种新途径。

二、新时代高校目标管理机制的特点

(一)基本形成了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理体系

2011年教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》明确提出要把构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理体系纳入章程内容。实施目标管理的95所高校均在2016年前发布了各自的章程。问卷结果显示，高校章程中确立的内部治理体系“完全得到实施”和“实施得比较好”“一般化”三项合计占到了被调查高校总数的81.06%。[4]

(二)基本形成了以高校“十三五”事业发展规划目标为核心的目标管理体系

对129所高校的调研结果显示，高校基本形成了以贯彻落实“十三五”事业发展规划目标为核心的目标管理体系，见表1。

表1 129所高校保障“十三五”规划目标实施措施一览表[6]

(三)基本形成了较为完善的目标管理制度体系

对95所高校目标管理制度建设的调查结果表明，有91.58%的高校发布有诸如《×××校党委关于实施目标管理(责任制)的若干意见》等类型的目标管理专题文件，目标管理工作制度多处于“非常健全”“比较健全”“一般”以上状态，“比较不健全”“非常不健全”只占到被调查学校总数的9.48%。[4]这说明绝大多数高校基本形成了较为完善的目标管理制度体系。

(四)大多数高校目标管理运行机制基本协调

对129所高校实施目标管理情况的调查结果显示，有95所高校实施了目标管理，占到被调查学校总数的73.64%。没有实施目标管理的高校原因各不相同，有个别院校实施目标管理一段时间后终止继续实施，则可以推定其目标管理机制运行不顺畅、不协调或没有效用。95所实施目标管理的高校，基本形成了目标制定、目标分解、目标实施、目标考核、结果应用等涵盖目标管理主要阶段和环节的运行体制，因而，可以推定多数高校的目标管理运行机制处于“基本协调”及以上状态。[6]

(五)绝大多数高校目标管理工作有成效

对95所高校实施目标管理工作成效的调查结果表明，认为所在校目标管理工作“非常有成效”“比较有成效”和“一般化”占到被调查高校总数的89.47%，“成效不明显”和“成效非常不明显”的仅占10.53%。[4]

(六)多数高校的目标管理机制科学化程度较高

对95所高校目标管理机制科学化程度的调查结果表明，61.05%的高校目标制定经过充分论证，91.58%的高校任务分解有标准，校领导、职能部门负责人、学院负责人参与目标管理考核评议分别占到被调查高校总数的86.32%、95.79%、74.74%，78.95%的高校比较重视对学院硬指标的定量考核，61.05%的高校对行政机关实施分类考核。[4]

(七)各高校目标管理机制的民主化程度不均衡

对95所高校目标管理机制民主化程度的调查结果表明，57.89%的高校目标管理的目标制定方式日益民主化，但目标任务分解环节的民主化程度偏低(35.79%的高校实施协商式民主，6.32%的高校实施“由学院自主申报或认领，职能部门汇总，由校领导班子研究确定后下达学院”)；大多数高校比较重视不同群体参与目标考核评议，但目标管理结果信息公开化的深度和广度偏低。[4]

三、高校目标管理机制存在的问题

大学治理现代化理论强调多元利益主体围绕共同目标参与、互动、协调、共治。这与本真意义上的目标管理(自我管理)高度契合，是新时代高校目标管理机制建构的理论基础。对照高校章程所构建的现代大学制度要求，中国高校目标管理运行机制在法治化、制度化、规范化、科学化、民主化等方面存在如下问题。

(一)贯彻落实内部治理体系过程中的“不充分、不均衡”的矛盾依然突出

对95所高校目标管理机制的调查结果表明，虽然持续实施目标管理的绝大多数高校基本形成了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理体系，但认为“教授治学”“民主管理”是高校内部治理结构中的薄弱环节的比例分别占到了被调查学校总数的78.95%和66.32%。129所高校对学校“十三五”规划的审议发布，经校学术委员会审议的只有17.83%。[6]这说明在贯彻落实章程所确立的内部治理体系过程中，不同高校落实程度和质量有差别，存在不均衡的问题。

(二)各高校尚需进一步健全目标管理制度体系

据对95所高校的调查结果，虽然绝大多数高校基本形成了较为完善的目标管理制度体系，但是“发布其他文件中也包含有关目标管理的相关规定”和“根本没有目标管理专门文件”的高校比例分别为34.74%、8.42%，认为本校目标管理工作制度建设“一般”“比较不健全”“非常不健全”的分别有33.68%、6.32%、3.16%。[4]这说明即使实施目标管理的高校仍需进一步完善目标管理制度体系建设。

(三)高校目标管理流程存在突出问题

第一，目标分解阶段的“有标准的协商分解”“自主认领”分解方式比例偏低。超过一半的高校在对学院目标任务分解时采用“有标准的直接分解”方式，而采用“有标准的协商分解”“自主认领”目标任务分解方式的比例偏低。这印证了教授治学、民主管理在高校目标管理运行机制中确实属于薄弱环节。对重要学术项目责任教授参与协商的保障机制的缺失，势必会挫伤一些教授工作的积极性。

第二，目标实施阶段的责、权、利不配套。董泽芳等学者认为，高校目标管理的实施必须形成责、权、利相一致的保障机制，责权一致是提高管理效率的必然要求。[7]然而，由于多数高校目标分解时先天协商不足，目标实施过程中纠偏力度不够，高校一些重要学术项目缺乏必要的资源支持、权力支撑和利益驱动，直接导致重要学术目标难以完成。

第三，考核周期设定不科学。高校单位目标考核是对预定工作目标任务完成情况和履职尽责程度的考核，属于结果性目标考核而非行为性目标考核，应符合结果性目标的生产周期。[7]众所周知，一些重要教学与科研成果需要经过较长时间的积淀和有计划的培育才能产出。多数高校实施的一年制的目标管理考核周期太短，不利于高水平教学科研成果的产出。

第四，对于没有明确重点目标任务的行政部门和直属附属单位的考核，缺乏科学民主的考核机制。有31.58%高校对所有行政单位进行述职后统一测评，对没有明确重点目标任务的行政部门和直属附属单位进行多维度的民主测评。这类单位是目标管理考核的难点，因为其主要职能是提供高质量的过程性服务，可能更适合过程管理而非目标管理。民主测评本身没有问题，问题在于民主测评主体的广泛性、多元性和针对性存在问题，应通过特定服务对象进行民主测评，而且测评尽量放在平时。[4]

(四)目标考核结果信息公开化程度低

仅有13.68%的高校公示目标管理考核结果原始数据及排序，这说明绝大多数高校目标管理考核结果校内信息公示的深度和广度不够，不但难以满足被考核对象的知情权，也不利于问题的改进。

(五)结果应用阶段的总结、应用广度及深度不够

绝大多数高校没有针对考核结果进行专题总结，也没有对存在的突出问题提出相应的改进意见。高校目标管理考核结果主要用于校内绩效工资分配，这只是属于物质层面的激励，对涉及干部选拔晋升等更深层次的个人职业发展和其他精神层面的激励措施少甚至没有涉及。这说明高校目标管理在结果应用阶段的激励手段不够丰富，应用考核结果的广度和深度不够。

四、完善高校目标管理机制的对策建议

我国高校目标管理运行机制存在上述问题，既有思想认识、工作作风等方面的原因，也有组织体系、职责体系、制度体系、流程体系等方面的原因。对此，必须加强建设，尽快弥补短板，使学校目标管理工作成为服务学校发展规划及目标实现的有力管理工具。

(一)提高思想认识

个别高校领导和管理者对包括目标管理理论在内的现代高等教育管理理论知之不多、认识不深，尤其是对目标管理是人本管理、自我管理的本质认识不深刻，对高校学术性组织特性认识不到位，习惯于按照上级工作要求，依靠学校职能部门制定工作目标，开展监督检查考核，忽视调动学院、教师参与目标管理的积极性，致使目标管理所需要的治理结构、制度体系、运行机制缺失。再加上一些高校领导和管理者对2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，以及教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》《高等学校学术委员会规程》等文件学习不够，理解不够全面、深入，在贯彻落实普通高等学校的领导体制、治理体系与运行机制过程中站位不高、信心不足、办法不多、行动迟缓，仍然习惯于按照经验管理高校，对教授治学、民主管理等心存疑虑、流于形式。为解决这些问题，一是要加强对以高校章程为核心的现代大学制度学习，使领导层形成法治思维习惯；二是要加强目标管理理论学习和宣传工作，形成有利于实施目标管理的良好氛围。

(二)强化组织管理体系建设

建立与目标管理相适应的组织管理体系，涉及调整学校内部组织机构和重大教学科研改革措施、重要办学资源配置方案等方面。按照《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》的规定，组织拟订和实施学校发展规划、基本管理制度以及学校内部组织机构设置方案的工作属于校长主持的行政工作；学校学术委员会对教学科研改革和重要办学资源配置有咨询职权；对事关师生员工切身利益的重要事项，应通过教职工代表大会广泛听取师生员工的意见建议；党委拥有上述事项的讨论决定权。[8]因此，高校目标管理组织体系的变革，必须在坚持党委领导下的校长负责制的前提下，按照组织管理体系顶层化、组织领导双重化、机构设置专业化的原则来进行。(图1)

图1 高校目标管理组织体系框架

(三)明晰职责体系

教学科研单位的职责。(1)积极参加学校中长期发展规划、任期/年度目标管理制定座谈会、研讨会等，有理有据地提出建设性意见和建议，或通过其他方式向学校目标管理相关部门反映情况、建议和意见。(2)按照一定规范性要求和程序制定本单位中长期发展规划、任期/年度目标管理任务书。(3)建立健全目标落实的责任体制。(4)在学校财政制度允许的框架下，对为本单位目标管理做出突出贡献的个人、团队和基层单位等进行奖励。

直属附属单位的职责。按照学校的统一部署，制定本单位中长期发展规划、任期/年度目标管理任务书，上报学校审议通过后组织实施。建立健全目标落实的责任体制。

目标管理直接相关职能部门的职责。该类部门是指直接协助发展规划处(部)制定、分解、组织实施学校中长期发展规划、目标管理工作的职能部门。其工作职责包括：(1)协助学校制定中长期发展规划。(2)负责本部门业务中长期发展专项规划制定，并提交学术委员会审议。(3)协助目标管理职能部门制定学校目标、任期目标/年度目标工作，科学、公平、公正地做好与本部门相关的学校目标任务分解、组织领导、过程监控和考核工作。(4)制定本部门的任期/年度目标管理任务书，待学校审议通过后组织实施。(5)建立健全本部门目标责任落实机制。

目标管理间接相关职能部门的职责。该类部门是指不直接协助学校目标管理职能部门分解学校目标任务的职能部门。应结合本部门工作职责，制定本部门的任期/年度目标管理任务书，上报学校审议通过后组织实施。建立健全目标落实的责任体制。

发展规划处(部)的职责。(1)牵头制定学校中长期发展规划，组织协调中长期发展规划目标任务分解、过程监控和总结评估。(2)指导校属各单位制定各自的中长期发展专项规划和单位中长期发展规划。(3)制定学校目标管理实施方案(办法)、辅助文件及相关配套文件。(4)组织实施学校目标管理工作。组织协调学校职能部门和二级单位任期/年度目标管理责任书的制定、初审工作，经学校党委讨论决定后，负责组织实施、过程监控、年度与任期考核等工作。

校学术委员会的职责。依据中共中央办公厅发布的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》和教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》等文件精神和要求，在实施目标管理过程中，承担审议和委托决策职责、咨询职责。

教职工代表大会的职责。一是民主管理，二是民主监督。

(四)健全目标管理规章制度

高校领导者应当有一套科学、合理、规范的目标管理制度体系，以保障目标管理沿着预定的轨道前进。健全的目标管理制度体系一般应包括下列方面。

主体制度。应在高校党委领导下研制发布学校《关于实施目标责任制的若干意见》作为学校目标管理的基本文件。其内容应包括：实施目标责任制的基本原则、组织领导、战略目标(应侧重于重大目标、关键性目标，且数量不宜多)，目标责任的设置、考核评价、保障与奖惩等。同时，学校要对重大和关键性目标及责任单位进行任务分解。

辅助制度。研制学校《目标管理责任制考评实施办法》或《目标管理责任制实施细则》。主要内容包括：基本原则(强化目标考评与优化综合考评相结合、分类考评与等效评价相协调、量化体系与目标导向相契合、协同参与和目标责任相关联、年度考评与任期考评相衔接、资源配置与目标责任相挂钩等)，考评对象与考评组织，考评方式、考评量化体系、考评程序、考评结果反馈与应用等。

(五)优化工作流程

优化高校目标管理工作流程的基本思路：以一体化、智能化目标管理与服务平台建设为依托，充分利用现代信息通信技术和计算技术，提升教授治学、民主管理的参与度，助推目标管理民主化、精准化和决策科学化，提高管理运行效率和效用。具体包括：以学校发展规划处(部)为责任主体，以目标管理专题网站为载体，搭建信息交流、监管、反馈的网络平台，通过视频会议、网络调查等方式广泛征集意见和建议，构建线上线下相结合的混合式目标管理信息沟通机制，提高师生员工参与决策的概率，营造“上下同欲”的目标管理文化。[9]此外，流程优化还应重视目标制订与五年发展规划任务的衔接，推广“有标准的协商”分解目标任务方式，完善责、权、利相匹配的目标管理动力机制，科学设定目标管理周期，加大对行政部门和直属附属单位等过程性考核力度，完善考核结果信息公开化制度，重视对考核结果的总结与问题改进，采用多种激励方式拓展考核结果的应用范围。

(六)加强作风建设

一是校党委要严格按照新时代党的干部选拔任用标准，选拔配备忠诚、干净、担当的高校二级单位领导班子成员，坚决把那些对党不忠诚、私心重、不愿干事、不会干事、不担当、不作为、乱作为的人从学校中层干部队伍中剔除。二是要按照思想体系、组织体系、职责体系、制度体系、流程体系、作风体系等建设的要求培养培训干部、使用干部、要求干部，提高干部队伍的管理水平和能力。三是持续不断加强作风建设和党风廉政建设，打造一支敢于干事创业、能够干事创业的中层干部队伍。

从发展趋势看，伴随着我国依法治国进程的推进，特别是高校巡视工作的常态化、制度化，高校治理体系和治理能力现代化加速推进，这对高校章程落实和目标管理制度运行机制的法治化、制度化、规范化、科学化、民主化提出了更高要求。目标管理运行机制中思想政治体系、组织体系、职责体系、制度体系、流程体系、作风体系等建设内容大多被纳入了巡视整改范畴，需要建立台账，尽快予以整改，乃至最终销号。我们有理由相信，只要认识到位，设计周密，组织得力，内外协同，上下同心，形成系统完备、科学规范、民主高效的高校目标管理运行机制就为期不远。