博弈论视角下“双减”政策执行的阻滞与疏解①

李广海，李海龙

（广西师范大学，广西 桂林 541000）

2021 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），吹响了新时代基础教育改革的号角，为基础教育高质量发展指明了方向、提出了要求。在教育行政部门和中小学校的合力下，“双减”政策经过一段时间的实施，取得了一定成效。但是，政策执行过程中各方利益主体之间进行的负向博弈，也使得“双减”政策执行表面化、缺失化、替代化等问题逐步显现。因此，从博弈论视角出发，探寻“双减”政策执行偏差问题的解决策略，对提高“双减”政策执行成效会大有裨益。

一、“双减”政策的时代使命与价值意蕴

实现教育高质量发展是新时代教育改革的总体目标，改革重知识传授轻能力培养、重智育养成轻全面发展的传统教育模式势在必行。以“双减”政策撬动新时代基础教育改革，引导基础教育从人才选拔回归人才培养，既是教育发展大计，也是实现教育强国的使命担当。要科学、准确地把握“双减”政策，必须透析其时代使命与价值意蕴。

（一）时代使命：重构教育生态，实现基础教育高质量发展

改革开放以来，我国基础教育实现了从规模扩张到内涵建设的跨越性发展。但值得探讨的关键问题是：在占据基础教育前期优势的背景下，为何高端人才产出仍在国际竞争中处于弱势？

长久以来，高考招生制度对我国基础教育发展具有导向性作用，在兼顾公平与效率原则的前提下，基础教育不断强化人才选拔功能，承担着为高等教育输送优质生源的任务。久而久之，基础教育人才选拔的工具理性弱化了人才培养的价值理性，教育活动正逐步异化为应付考试训练的过程。同时，在极端应试教育的影响下，教育价值观出现扭曲，学生负担加重，休息权得不到保障，教育违法违规现象屡见不鲜［1］。不仅如此，校外培训机构的垄断、市场的过度竞争、资本的无序扩张，使教育功利化问题加剧，教育生态遭到破坏。

“双减”政策的出台则是为了全面修复教育生态，扭转功利化价值取向，助推基础教育回归育人本真，助力基础教育实现高质量发展。“减轻学生过重作业负担”从整体上说，是要优化学生成长环境，改变单一的应试教育现状，缓解家长、学生焦虑；“分级、分学段明确作业总量，科学利用课余时间”，是要坚持身心和谐发展规律，发挥学生主观能动性，在思考与实践过程中不断完善自身；“提升课后服务水平，满足学生多样化需求”，本质上是践行知行合一、全面发展的教育规律，从根本上破除外部焦虑因素的侵扰，在减少大量重复、单调的作业负担前提下，增加校内课程趣味性，丰富学生学习资源，全方位保障学生的身心健康和学习生活质量。

（二）价值意蕴：保障教育公益属性，促进教育公平

教育公平是社会公平的基石［2］，主要包括教育起点公平、过程公平和结果公平。1977 年，联合国教科文组织提出“基础教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育，是国家发展、民族进步的基本保障。1986 年，《中华人民共和国义务教育法》的颁布使我国适龄儿童的受教育权进一步加强，经过三十余年的实施，义务教育阶段基本实现了教育起点公平。

然而，校外培训机构的营利性行为，破坏了基础教育的过程公平，扰乱了教育结果公平。自2002 年《中华人民共和国民办教育促进法》出台以来，校外教育作为学校教育的补充与延伸，在人民生活中发挥着日益重要的作用。原有的校外培训机构是兼具教育性与商业性的双重属性企业单位，目的是满足学生额外的、可选择性和个性化的需求。但在巨大经济利益驱动下，资本嗅着味道进场，使市场属性压倒教育属性，将校外培训变成资本逐利的产业。一方面，资本抓住家长“望子成龙”的心理，利用“你不来补课，就等于为孩子培养竞争对手”等低劣营销手段，制造教育焦虑，促使其陷入盲目报班的“囚徒困境”；另一方面，通过“超纲教育”和“提前教育”等手段，渲染教学成果、炒作升学率、强化应试教育。最终，弥漫的焦虑情绪导致了教育领域的“剧场效应”，校外培训费用激增。高收入家庭可以轻而易举地获得“精英级”的课外指导，不断地进行“培优”和“拔尖”；普通家庭只能选择相对收费较低的教育培训进行“查漏”和“巩固”；而低收入家庭则根本无力承担昂贵的校外培训费用，教育过程不公平现象日益凸显。不仅如此，当资本渗入教育行业，优质教育资源不断涌向校外，名校生源越来越固定，贫富差距愈演愈烈，教育结果公平难以保障。显然，资本控制下的校外培训机构严重违背教育公平原则，俨然成为社会阶层固化的助推器。

教育公平作为教育活动中的一种基本价值观念与原则，是实现教育强国目标的价值保障［3］。面对功利化、短视化的校外教育，习近平总书记在全国教育大会上强调，对校外培训机构要依法管起来［4］。2021 年，全国两会“取缔校外培训机构”的声音传出后，又一轮面向校外培训机构的整顿风暴被掀起。同年7 月，“双减”政策秉雷霆之势而下，明确规定严禁资本捆绑基础教育，坚决压减学科类校外培训，解决过多过滥的问题，依法依规严肃查处不符合资质、管理混乱、虚假宣传、外资渗入等问题严重的校外培训机构，在原则上保持校外教育的公益性。此外，“双减”政策还要求严格审批校外培训机构，依法依规严肃查处不具备相应资质条件的校外培训机构；严禁超标超前培训，依法依规坚决查处内容低俗违法、盗版侵权等突出问题；强化机构营销监管，依法查处不正当竞争和其他垄断行为等。党和国家以严格的政策规定践行着办好人民满意的义务教育的理念，体现了破除教育资本化、促进教育公平的坚定决心。

二、“双减”政策执行阻滞的现实表征

“双减”政策作为2021年教育部党组与教育督导的双“一号工程”，受到社会的广泛关注。然而，落实“双减”工作是一项长期性、复杂性、系统性的工程，必须注重短期政策执行和长远战略规划相统一。基于政策规定的具体分析与解读，描摹“双减”政策执行阻滞的现实表征，以深入分析其内在原因。

（一）学校课后服务开展不充分致使政策执行表面化

“双减”政策就中小学开展课后服务工作提出了具体指导，“提升课后服务水平、满足学生多样化需求”旨在通过提高学校教育服务能力，破解家长所面临的“三点半难题”，旨在减轻中小学生课业负担，促进学生全面发展。文件指出，学校既可以通过开展课后服务指导学生完成课后作业，也可以对学习有困难的学生进行补习辅导与答疑，还可以为学有余力的学生拓展学习空间。另外，学校通过开展丰富多彩的科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动，丰富学生的学习生活，切实增强课后服务的吸引力和育人功能。“双减”政策颁布之后，各地均采取相关措施，使课后服务质量进一步提升，但部分学校仍存在课后服务工作开展不到位等政策执行表面化问题。有调查显示，课后服务形式中完成作业、自主阅读和老师讲课的比例最高，分别达到87.8%、74.8%和70.1%，参加体育、艺术、拓展训练、兴趣小组等活动形式的比例均不到60%［5］。目前，受师资数量不足、教师补助微薄等客观因素影响，“看学生做作业+放羊式活动”的课后服务成为最常见的样态，尽管课后服务时间普遍能够保证，但课后服务内容、形式较为单一，服务质量低的弊端已经显现。不仅如此，个别学校出于应付上级检查的心理，将课后延时服务时间变成正常课堂，学生课后延时服务结束后，照样无法完成当天的课后作业，反而多了一堂课的负担［6］。由此可见，短期的政策执行初见成效，但是基层部门及学校如果没有深入分析政策内容、不能完全理解政策内涵与精神，就会导致思想僵化、行为受制于条条框框、工作缺乏针对性，进而表现为政策执行浮于表面，浪费大量人力、物力资源却难以收到预期效果。

（二）地方政府规避敷衍导致政策执行缺失

我国新时代减负政策正在由“教育部门主管、协调管理”向“政府统筹、全面全方位、综合治理”转变。面对资源分布不均、经费缺乏保障等问题，“双减”政策要求一方面通过教育部遴选引进非学科类校外培训机构参与课后服务，合理利用校外资源；另一方面，拓展课后服务渠道，充分利用少年宫、青少年活动中心等校外活动场所。同时，还要求国家和各地教育教学资源平台免费向学生开放，做强做优免费线上学习服务。另外，为强化配套治理，各地要统筹核定编制，配足配齐教师；各省级政府要制定学校课后服务经费保障办法，确保经费筹措到位；教育部门要会同妇联等部门，办好家长学校或网上家庭教育指导平台，推动社区家庭教育指导中心、服务站点建设。不仅如此，在“双减”政策落实过程中，教育部门要抓好统筹协调工作，会同宣传、网信、财政等部门，各司其职，抓好落实。

由于地方本位主义的客观存在，基层政府为了追求或保护自身利益，往往带有目的性地选择执行风险小、奏效快、成本低、易出政绩的规定，有意识地规避损害其利益或者成本较高的规定，从而出现“上有政策、下有对策”的执行残缺的现象。例如，部分地方政府为谋求私利抑或规避政策执行风险，千方百计地打折扣执行，仅对学生作业总量和时长进行调整。再者，当前课后服务“5+2”已实现全覆盖，但部分地方课后经费保障办法却出现政策空白。笔者调查了51 所省（市/县）教育机关官方网站中对于课后服务经费保障的政策规定，结果显示未具体说明课后服务经费保障条款的占比37%，县一级的教育行政部门政策空缺占比高达68%。这也就意味着，部分地区政策执行面临着经费紧张、供应不足的风险。我国教育发展以县域为基本单位，资源投入短缺势必会削弱政策执行力度与效能，后期资源补给不足甚至会使前期阶段的投入前功尽弃，最终导致政策变形失真。总之，“兵马已动，粮草未行”是当前部分地区“双减”政策执行情况的现实写照。此外，“双减”政策事关每一个孩子，每一个家庭，落实过程应嵌套在全社会场域中，不应是教育部门的大包大揽。但在部分地区的“双减”政策落实过程中，由于各相关部门监管权力与权限不对等，在权责界限不清晰时，大都选择“隔岸观火”的旁观者姿态，使政策执行呈现为教育部门孤军作战的窘状。

（三）校外培训机构隐形变异导致政策被替代执行

持续规范校外培训，杜绝资本捆绑基础教育，有效减轻家庭教育成本，进而缓解社会焦虑是“双减”政策的另一目标追求。教育部校外教育培训监管司发布的最新数据显示，截至2022 年2 月，全国范围内培训市场规模大幅下降，招生广告基本绝迹，资本大幅撤离，治理无序现象得到有效遏制。其中，线下校外培训机构压减率为92%；线上校外培训机构压减率为87%；“营转非”和“备改审”完成率达100%等［7］。总体上，在国家大力治理下，校外培训乱象治理初见成效。但在利益诱惑与生存需求的双重刺激下，部分地区仍然出现校外培训机构暗地开班、打着“素质拓展”和“思维训练”等名义超范围开展学科类培训等现象，家长焦虑并未得到根本性解决。

学科类校外培训屡禁不止，既与校外培训服务的性质有关，也与互联网技术的介入有关，更与部分家长固有的教育观念有关。校外培训服务本质上是一种混合产品，既包括以青少年宫为代表的非营利性质的准公共产品，也包括以民办教育培训机构为代表的私人产品。实际上，民办教育培训机构虽然具有私人产品的基本特点，但其私人产品属性并不典型。学科类培训机构“一对多”教学模式的属性与俱乐部产品类似，在一定程度上具有准公共产品的特征。严格意义上，只有“一对一”模式的学习辅导属于纯私人产品，这类辅导服务的私人属性使得交易行为具有隐蔽、不受时空限制等特性，而网络的发展则使其支付方式更加便利化、多样化。在“双减”政策实施后，部分校外培训机构通过更名等方式混淆大众视野，将语文、数学、英语等学科培训替换为“书法培训”“思维逻辑训练”“口语能力提升”等非学科类培训，从而达到躲避市场监管、暗中开展违规培训的目的。部分校外培训机构应部分家长的需求，开发了“一对一”的私人授课模式，导致市场上“住家教学”和“高端家教”等违规行为的出现，使市场监管难度升级。

三、博弈论视角下“双减”政策执行阻滞原因分析

每一项教育政策的制定都是以教育问题为逻辑起点的，而教育问题的产生往往在于相关教育主体之间的价值冲突和利益矛盾。“双减”政策正是针对基础教育中存在的教育目的功利化、教育资本逐利化等突出问题而制定的，旨在推进新时代教育改革，让教育回归育人本质。任何教育改革都会触动相关主体的既有利益，重构现有的教育生态，既有现实需求，也会与各相关主体之间的价值冲突和利益冲突，进而致使各主体之间出现一轮新的博弈过程。基于此，从博弈论的视角来透视以“双减”政策为代表的基础教育改革所遇到的挑战，更为恰切与深刻。博弈论源于经济学，为经济学学科的发展提供了基本分析范式，20 世纪70 年代以后迅速融入所有人文社科领域，涉及不完全竞争、公共物品的选择、组织行为与决策等问题，其应用价值不断扩大。学术界普遍认为，博弈论继承了经济学中的理性人假设，几乎所有的经济社会性问题都可以被理解为理性人之间交互作用进行决策的问题，博弈论则为这些问题的解决提供了统一、规范的理论框架［8］，成为分析相互依赖情况下理性人如何决策以及决策如何达到均衡状态的工具。理论上，一个完整的博弈关系应包含局中人、对策、支付等三要素［9］，其遵循的是以参与者的决策来解释更高层次的组织系统现象的方法［10］，表现为“自下而上”的倒推逻辑。故而在讨论教育改革困境，尤其是探讨教育政策的执行问题时，可以尝试将政策执行主体、政策目标群体及其决策行为带入到局中人、对策与支付等要素上，建立起“角色—行为—动因”的解释机制，并为改革困境与政策执行阻滞等问题提供可能的解决方案。

“双减”政策作为新时代教育改革的重要组成部分和维持改革顺利进行的指导性规范，既有形而上的理论阐述，更需要形而下的践行。一个完整的政策周期包括政策制定、执行、评估、监控与终结等环节，其中，政策执行是公共政策周期中最活跃、最复杂、最关键的环节，执行过程涉及多方利益主体的博弈与对抗。“双减”政策执行的阻滞正是因外生制度下的利益对抗而产生的，对抗主体包括政策执行中的局中人，即中央、地方、学校、校外培训机构、家庭等多方主体。

（一）权力运行体系缺陷导致政策执行主体间的负向博弈

“双减”政策的执行是一个典型的“委托—代理”模式。科层体制下的中央与地方、地方政府与教育行政部门表现为权力制衡关系，奠定了政策执行“自上而下”的基调。但事实上，不论是中央与地方，还是地方各职能部门之间，其政策执行过程必然伴随着博弈双方合作、妥协、讨价还价等交易行为［11］。一旦权力运行缺乏规范，则必然导致各主体间产生负面博弈，进而阻碍政策的落实。第一，权力纵向配置失衡。在“自上而下”的政策执行视角中，政策制定者与执行者的完全分立，政策被翻译或者具体化为各种指标，由下级部门执行。显然，“双减”政策的落脚点是执行链的尾端，即基层的教育部门、学校等，而权力的划分与配置明显倾向于中央与地方政府，彼此之间权责脱节，不仅使各地方下级部门动力不足，而且实践中容易出现责任下移的问题。经费缺乏保障、师资力量不足等是造成课后服务水平不高问题的直接原因，究其根本是中央、省市、县镇等纵向层级部门间的共同事权划分模糊，权力配置失去平衡，使得政策资源难以保障，从而削弱政策执行效能。第二，地方各职能部门间的非合作博弈。从组织设计学角度，部门之间的关系是双重的，二者之间配合且制约。文件中指出，“双减”政策的落实需要多部门合作发力，其利益追求具有一致性。事实上，各部门属性相对独立，协作关系中渗入过多不同利益集团的利益诉求，成为实现整体目标的阻碍。现实中，政策执行过程的学校课后服务的经费保障与师生安全责任、校培机构的审批监管、政策解读与宣传、学生上下学高峰期的交通管制等均需多方部门协同合作、相辅相成。第三，政策执行工具有待健全。政策工具是政府赖以推行“双减”政策的手段，外显为执法者通过运行某项权力以规范政策目标群体的行为，依据对政策受众的影响可以分为命令性、激励性、能力建设性、规劝性工具，等等［12］。博弈关系中权力的特点与人的复杂性，使局中人的策略选择与支付行为变得难以捉摸，因此，各地方普遍选择高效率、低适应性的命令性工具。单一的政策执行模式缺乏针对性，容易使目标群体产生不满情绪并对抗政策执行。例如，部分师资力量不充足的地区在面对开展课后服务的任务时，只是简单生硬地下发通知，造成教师负担增重，使教师的职业倦怠感激增，难以保障课堂质量。另外，面对数量庞大的校外培训机构，“一刀切”确实可以短时间奏效，但也诱使部分培训机构人员开展违规补课行为甚至产生对抗心理，进而影响“双减”政策落实。

（二）政策目标群体的某些权益被忽视导致对抗博弈的产生

公共政策的目标群体是指公共政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发挥作用的社会成员［13］。“双减”政策的对象主要涉及校外培训机构、学校、师生等的多方群体，作为自上而下执行模式的政策需求方，具体规定能否精准满足其利益需求，成为影响政策执行成效的关键。

权利是法律、规则体系等对社会公民在不同场域所扮演不同角色的保障，而对于公民本身，利益或者收益才是其作出决策行为最真实的原因。在博弈论视角下，理性经济人的利益追求符合人的一般本性，是人的生命活动基本要求与表现，因而，目标群体的政策接受程度与其既得利益密切相关［14］。部分权利被忽视是政策目标群体出现政策象征执行、替代执行的根本性原因，进而导致“双减”政策执行陷入“囚徒困境”之中。通过列出博弈支付矩阵，更能直观地反映出其个人理性与集体理性的矛盾。需要说明的是，博弈支付矩阵中字母所代表的收益并不是根本，问题的关键在于决策者是符合序贯理性的，即不管计划如何，决策者都能根据不同情形而选择利益最优行动（见表1）。

表1 博弈支付矩阵

从甲的立场来看，在乙选择“阻碍”策略的前提下，如果甲采取“执行”策略，那么其“收益”的对比是x∶y（y>x），也就是说乙的收益大于甲。代入角色就可能表现为，甲采取执行后的收益不如乙，而这“一时”的不足有可能成为影响其人生的“蝴蝶效应”的最初敏感性依赖［15］，继而导致在未来收益上劣于乙。所以在乙采取“阻碍”的策略前提下，甲只有选择“阻碍”策略，双方收益均为b，才可以使其处于非严格占劣状态。而如果乙采取的是“执行”策略的话，如果甲采取的是“阻碍”策略，那么其“收益”的对比是y∶x，也就是说其“一时”的收益比其他人高，再由“蝴蝶效应”的放大，在未来竞争中会处于严格占优状态。总之，无论对方采取的是什么策略，甲的严格占优策略都是“阻碍”，乙同理。因此，当每个政策目标群体都如甲或者乙的博弈逻辑进行选择，“双减”政策的执行便进入了应试教育的“囚徒困境”之中。

拉弗曲线是政策执行主体与目标群体利益博弈后果的生动描画。一般情况下，提高税率能增加政府税收，但税率过高导致企业经营成本升高，投资减少，收入减少，即税基减少，反而导致政府税收减少［16］。对照公共选择理论，政策执行主体是经济人属性，其博弈动机来源于政绩追求、获奖加薪、谋求公共福利，等等。在这一前提下，执行主体与目标群体的利益追求未必一致。因此，有些执行策略虽然能够短期见效，但却也诱发“校外培训机构隐形变异”和“学校表面减负，实际照旧”等政策替代现象。尽管“双减”政策的制定与执行是将广大人民群众的利益放在首位，但忽略政策目标群体的利益则会导致其产生负和博弈，从而阻碍政策的落实，甚至会造成政策偏离。

（三）不同群体间的价值冲突导致政策公共价值缺位

许多学者在研究政策执行偏差现象时发现，大部分问题并非单纯的信息不对称等客观因素导致的，更深层的原因是政策目标群体与执行主体在价值观念上的对抗。政策受众的价值观念对于政策执行起着至关重要的作用［17］。价值观念是以基本评价标准为中心的价值理想，对个体或群体具有潜在地驱动作用［18］，是环境的综合产物。政策价值取向是政策制定者对政策目标群体要求的总体反映，代表政策最本质的规定性［19］。从当前各地“双减”政策落实现状来看，政策执行阻滞似乎涉及多方利益博弈，但剖析其本质不难发现，价值观念的博弈一直伴随着政策执行的全过程。马克思·韦伯提出的价值中立原则摆脱了差异化价值所带来的困扰，成为多元文化、多方利益集团之间贯彻落实政策的理想依托。然而，公共政策的实践活动建立在个人或群体行动的基础之上，人的行动又总是受其价值观念左右，进而受限于其所处的时代环境、聚落环境、社会环境等。

第一，“重学轻术”的传统文化观念与政策价值取向相悖。生长在一定场域的个体或者群体，往往会受到某种特定形式的语言、习俗、价值、符号等观念的影响。在“学而优则仕”等传统教育观念的影响下，不少家庭将教育视为实现阶层跨越、阶层巩固的唯一途径，阶层向上流动渠道严重窄化［20］。学校、家长面对愈发极端的学业竞争，其内在诉求主要表现在促使学生过度追求具象化文化资本，以顺利通过升学考试。具象化文化资本的累积以大量时间资本为代价，通过教学、阅读等方式实现学生劳动力水平和知识存量的增长。因此，这一理论成为衡量学生文化资本存量最为精确的途径之一，也是评价学生学业成绩水平的重要参考。学校、家庭秉持“主智教育”理念，更加关注短期利益，通过考试选拔几乎是他们的终极目标，其对具象化文化资本的过度渴求，反映到实际生活中就是“超前学习”“抢跑文化”的盛行。同时，在文化场域中，每个政策受众的行为都反映着其文化表征的意义与价值［21］。当前社会环境下，不少家长培养孩子目的具有明显的“功利性”。近年来，国家一直号召“学生减负”和“家庭减负”，但“万般皆下品，惟有读书高”的观念依然根植于家长思想中，并逐步将自身思想负担转换成学生的学习负担，故而对政策执行存在一定的漠视和心理抗拒。

第二，“唯分数论”的传统教育评价观念与政策价值取向的对抗。教育评价是对教育活动进行价值判断的过程［22］，以其评判行为的价值理念为导向。1905 年，中国开始参照西方现代学校制度兴办新式学校，在西方教育测量与教育评价理论的影响下，经历了一个多世纪的曲折历程，逐步形成了中国现代教育体系。尽管延续两千多年的科举制被废除，但其所蕴含的价值标准却深深地烙印在我们的文化基因中，反映到现实中便是“应试教育”“唯分数论”“唯学历论”等价值取向的泛滥。依据分数分配教育机会与社会资本，使分数异化为教育教学的主要甚至是唯一、超级目标。分数对教育结果以偏概全的评价与社会资源分配对学历过度依赖的畸形结合，让“唯分数”的评价方式越来越扭曲。传统教育观念衍生出的固化模式捆绑住了现代教育发展的脚步，进而表现为“中考分流”“重点高中的竞争”“高考制度的选拔”等使家长、学生被动裹挟在适者生存的法则之中。

第三，政策价值与目标群体价值相斥导致的政策公共价值缺位。政策公共价值是政策价值与目标群体价值观念融合的产物，是人民对政策的愿望与要求的总体反映，同时也反映政策制定主体对目标群体的期望与条件［23］。从供需角度来看，“双减”政策的执行是执行链首尾两端价值观念的双向流动，进而通过筛选、转化，逐步内化为供需双方均认可的价值内涵，从而引导“双减”政策的执行。然而，在“双减”政策的实际执行过程中，政策制定者代表的是集体利益，政策目标群体往往仅考虑个人利益。因此，利益冲突引发集体理性与个人理性博弈，从而影响双方价值观念的融合。缺失公共价值引领，“双减”政策的执行难以保障其延续性。

四、博弈论视角下“双减”政策执行阻滞现象的疏解对策

教育研究包括现象、制度、理念等三大层次，“双减”政策执行阻滞困境的破解必然要通过规范行为、完善制度、强化理念等途径。因此，笔者认为，保障“双减”政策有效落地要从规范政策执行过程、回应多方利益诉求、强化政策价值引领等多维度进行改进。

（一）规范政策执行过程，优化博弈规则

由于“双减”政策涉及主体多元、涉及因素多样，所处时代环境特殊等原因，使其落实过程成为一个复杂、曲折、漫长的过程。因此，必须不断规范政策执行过程、优化博弈规则，才能从根本上贯彻“双减”政策精神，保证“双减”政策落地生根。

第一，科学分权、合理配权。“双减”政策执行过程中往往涉及纵向层级结构的利益关系，其中权力对称是平衡多方关系的根本所在［24］。分权与授权是建立“双减”政策权力规范运行体系的前提，是保障“双减”政策顺利落地的内在要求。一方面，根据“双减”政策落实需求进行分岗设权、分级授权；另一方面，划清权责边界，坚持“事—权—责”连贯统一的授权原则。同时，建立权力清单制度，依法界定各部门、各岗位职责与权限，最大限度地压缩政策执行主体行使权力的自由裁量空间，做到清单之外无职权。

第二，搭建政策执行主体沟通平台，提高“双减”政策执行效率。回顾我国义务教育学生减负政策执行的演变历程，不难发现政策落实过程中部门联系不紧密，各自为政现象较突出，制约着减负政策的执行。做好“双减”相关工作，需要通过搭建多元主体沟通平台，促进多方有序、高效沟通，从源头上去除各利益主体“各扫门前雪”的可能性［25］，从而避免因信息沟通不畅导致政策执行阻滞或者偏差。比如教育工委宣传部、政策法规处与基础教育处联合开展有关“双减”政策专栏专题活动，通过政策解读、工作动态、现实调研、社会新闻等板块加强政策落实力度，树立模范试点，提高政策执行效能。

第三，选取适当政策工具，提高手段与目标的适切程度。落实“双减”是一项复杂曲折、持续周期长的民生工作，因此，政策执行主体在工具选择上要全面考虑、慎重衡量。一方面，内容情况决定形式。面对过度焦虑的家长，执行主体应善用规劝性工具，通过开展公益性普法课堂，提高法治观念，以帮助其选择合法的校外培训机构；对于资源匮乏、师资不足的乡镇学校，为保障课后服务质量应巧用激励性工具与能力建设性工具，比如将课后服务质量纳入教师绩效工资考核、授予荣誉称号、实行弹性上下班等激励手段，同时，组织教师开展校本教研或短期培训，以提高其业务能力。另一方面，目的决定手段。打压校外培训机构，其根本目的是驱逐混入教培行业中的资本，严禁严打的执行手段确实取得可观成效，但也造成大批量培训行业人员失业。因此，在后期政策执行过程中应注重命令性与能力建设性工具组合使用，保证资本撤离的同时帮助原培训机构转型、实现培训行业人员的再就业。

（二）回应多方利益诉求，协调多元主体同轨发力

美国政治学者阿尔蒙德认为，政策制定要建立在社会利益诉求的基础之上，只有经过政策执行者、政策受众以及其他利益集体理解与认可的政策，才能够有效落实［26］。另外，相关利益群体对于政策认同程度与政策执行成本成反比。因此，要解决当前“双减”政策执行阻滞的问题，就要重新审视多方利益诉求并及时给予回应。

第一，回应校外培训机构的利益诉求，建立切实利益补偿机制。在“双减”政策执行过程中，学科类培训机构中的教师面临较大失业风险，利益受到较严重的耗损，如若忽视其诉求，必然降低政策执行效率，甚至引起社会负面舆论。各地方应结合实际情况，通过政策扶持积极帮助下岗人员再就业。例如，鼓励或引荐其从事福利院等教育工作，在缓和其抵抗情绪的同时避免人力资源浪费。

第二，回应学校利益诉求，强化政策落实力度。面对资源匮乏阻滞政策执行的问题，根据教育成本补偿理论，各方参与主体应群策群力，合力完备政策执行资源。地方政府依靠本级财力物力的基础上，结合中央转移支付拨款，对其所辖地区贫困县的学校进行教育财政补贴，或者鼓励社会人士进行捐款，以扩大课后服务经费来源。同时，学校积极拓宽资源渠道，充分利用当地红色教育基地、博物馆等社会资源开展教育教学活动，积极吸纳大学生志愿者、社会专业人士等参与学校课后服务。

第三，回应师生利益诉求，保障师生权益。各地增加延时课后服务后，教师负担加重，甚至部分教师休息权难以保障。学校应优化师资结构，鼓励退休教师受聘课后延时服务教师，合理安排教师工作时间，坚持正面激励引导，促使教师以良好状态完成育人任务。另外，健全学校规章制度，保障延时服务期间师生人身安全。针对延时课后服务不规范的现象，各地学校应坚持“自愿+免费”，即学生自愿参与免费的课后延时服务，把握政策的公益导向。明确课后延时服务的内容边界问题，避免出现教育不公现象。

（三）强化政策价值引领，优化政策执行环境

探究“双减”政策执行阻滞的改进策略，需要系统地将其内嵌于社会环境中考量。

第一，加强“双减”政策公共价值引导，强化政策执行的内在保障。畅通政策执行主体与受益群体双方的价值诉求表达与传递路径，经过筛选、吸收并逐步凝聚为符合时代要求的“双减”政策公共价值理念，发挥其应有的引领作用，贯穿政策执行始末，保障“双减”政策平稳落地。

第二，渗透“五育融合”的育人理念，促动家庭、学校、社会同频共振。把握立德树人作为教育的根本性任务，系统化落实德智体美劳全面发展的育人理念［27］。深化家庭教育，建立家庭教育指导机制；简政放权，激发学校办学活力；完善社会人才评价体系，丰富评价手段，促动家校社同频共振，扭转教育功利化倾向。

第三，完善制度规约，营造社会减负生态环境。一方面，通过法律制度手段，健全完善劳动制度体系，切实保障教师、课后服务人员等的权益，打通阶层流通渠道，营造公平竞争的社会和谐环境；另一方面，强化网络舆情管理，杜绝不良媒体为增加阅读量恶意夸大教育焦虑的同时，通过新闻媒体向社会开设“双减”政策解读课程，学校向家长发放“双减”政策宣传手册，使家长领会“双减”政策的本质及减负理念的内涵，利用媒体的引导性作用，切实转变家长传统教育观念。

五、结语

利益是社会公民永恒的追求。正如霍布斯所认为的，人类在“自然状态”下处于无序博弈之中，如果没有外部的约束这种斗争就会演变成“每个人对每个人的战争”［28］。和谐社会建立的前提是人与人之间的契约关系，即每一位社会公民以及社会系统都要遵循博弈规则。我国基础教育改革一个比较鲜明的特征是依靠政府政策文本的推动［29］，受制于文本的解读能力以及出于自身利益的考量，各地政策在落实过程中总是受到阻滞。因此，“双减”政策的有效执行必须要透析阻滞现象的深刻原因，回应社会公民及社会群体的内在需求，才能够保障政策平稳落地，切实实现教育减负、社会减负的理想目标。