“双碳”目标的法治回应论纲——以环境司法为中心

张忠民，王雅琪，冀鹏飞

（1.中南财经政法大学生态文明研究院，湖北武汉430073；2.中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

2020 年9 月，习近平在第七十五届联合国大会上提出“双碳”目标愿景［1］，这是继加入《联合国气候变化框架公约》《哥本哈根协议》《京都议定书》《巴黎协定》等应对气候变化国际条约以来［2］，我国的又一项庄重承诺。

作为国家治理的新领域，“双碳”目标的法治回应为何迫在眉睫？一方面，我国目前对“双碳”目标的讨论主要集中在政策内涵、技术创新、市场机制、行业规制等领域［3］，相比之下“双碳”目标的法治回应略显滞后。另一方面，法治“是国家治理现代化的必由之路”，“对于国家治理现代化具有根本意义和决定作用”，“为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制”［4］。因此，将“双碳”目标从技术命题拓展到法治命题，充分发挥法治的引领和保障作用迫在眉睫且意义重大。

进言之，“双碳”目标应该如何从经济话语转化为法治话语？如何抽象、凝练“双碳”的法治逻辑？如何解构“双碳”法律关系并有序开展法治治理呢？这需要先解构法治的一般逻辑构造，然后再重构“双碳”语境下的法治逻辑。法治的逻辑构造由实践、历史和价值三重基本维度构成：实践维度，内涵社会治理的需求及问题；历史维度，“问题提出及具体表现的时空约束条件”；价值维度，分析及解决问题的评价标准［5］。由此，落实在“双碳”目标的法治回应上，首先，在价值维度，“双碳”目标的法治逻辑表达，应该以法治的理念目标为前提，通过确立“双碳”目标的法治理念，将“良法”引入国家“双碳”治理体系中。其次，在实践维度，“双碳”目标的法治回应方向，应该以明确“双碳”治理需求为基础，并有针对性地凝练“双碳”问题，以此聚焦“双碳”目标的法治回应方向。再次，在历史维度，“双碳”的法治回应需要充分考量社会背景、时空约束等客观情况，探寻在特定时空条件下，“双碳”目标的关键突破口，以此筛选“双碳”目标法治回应的最优范式承载。最后，“双碳”目标对国家治理体系和治理能力现代化提出了新要求，故而，其法治回应也应具有一定的社会前瞻性与创新性，应以尊重历史发展的客观规律为基础，以法治理念的价值目标为前提，以法治实践的基本经验为保障，探寻在不同历史阶段中，“双碳”目标的法治回应创新路径。

1 “双碳”目标的法治逻辑表达

法治的形式价值与实体价值共同型构了法治逻辑表达的基本面向。法治的实体价值，指“由法治所决定的法律在目的和后果上应遵循的社会原则”，包括正义原则、自由原则和平等原则等。法治的形式价值，指“由法治决定的法律形式化原则”，包括法律至上原则、法律的普遍性原则、程序正义原则、可操作性原则等［6］。因此，“双碳”目标的法治逻辑表达也应契合法治的形式价值和实体价值。一方面，“以法治形式价值为标志的社会制度”即法律制度［6］，所以，“双碳”目标的法治逻辑表达，首先是法律制度的形式表达，通过法律制度的方式实现涉碳主体间的责任均衡。另一方面，法治的实体价值指向“双碳”法治的理念目标，即环境保护与经济发展的和谐关系。而环境保护与经济发展关系议题具有明显的时空背景特征，在不同的时空阶段，其法治理念的侧重点也略有不同，在总体规律上表达为环境保护与经济发展关系的分段处理。总之，法治实践使治者与被治者之间形成制度隔断，让权力配置成为可能，在“双碳”目标语境中，应具体表达为涉碳公权力与私权利之间的科学架构，以及涉碳行政权与司法权之间的联动互助。

1.1 在法治的理念目标上表达为环境与发展关系的分段处理

建立“双碳”法治体系，前提是对碳达峰、碳中和事理的充分、客观、周延把握；基础是构建契合经济发展规律、满足社会发展需求的法制体系；路径是整合、提炼、修订现行法律规范，设计、试行和建构新型法律规范。那么，“双碳”目标从事理到法理的转化过程中，法治理念目标作为“双碳”法治逻辑的建构基础，应如何妥当表达呢？

在事理层面，根据《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）的要求，2030年碳达峰目标的实现分为两个阶段（第一阶段是到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业的能源利用效率大幅提升；第二阶段是到2030 年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平），重点关注三类指标（单位国内生产总值能耗及二氧化碳排放指标、非化石能源消费比重指标、森林覆盖率和蓄积量指标）。2060年碳中和目标实现，重点关注能源利用效率提升和非化石能源消费比重增加。从“经济体系初步形成”到“经济社会发展全面绿色转型”再到“绿色低碳循环发展的经济体系全面建立”内涵了“双碳”目标已经全面融入经济社会发展的中期、长期规划中；从“重点行业能源利用”到“重点耗能行业能源利用”的关注点转变，体现出产业结构从初步布局到深度调整的逻辑。2025年是实现碳达峰的第一阶段，目标是为实现“双碳”奠定坚实基础，2030年是实现碳达峰的第二阶段，目标是实现二氧化碳排放逐步达到峰值并开始下降，2060 年实现碳中和目标，全面建立绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系。因此，碳达峰与碳中和的关注重点和减排任务明显不同，这需要在制度建构过程中充分尊重和考量经济社会发展的客观情况，处理好“发展和减排、整体和布局、短期和中长期”之间的关系。

在法理层面，马克思主义法治理论揭示法的产生与发展是由经济基础和物质生活条件所决定的，其本质是统治阶级意志的体现，最终目的是实现“每个人的自由而全面的发展”［7］。因此，法治的理念目标应以特定的时空背景为前提，反映特定时期内社会关系和经济发展的需求，会伴随着生产生活方式的改变而相应地转变。而“双碳”目标提出的背景是后工业时代的环境与发展的矛盾关系，具体分为碳达峰、碳中和两个阶段，映射在法治的理念目标上可以转化表达为环境与发展关系的分段处理。具言之，碳达峰、碳中和是国家治理过程的阶段性目标之一，问题导向是应对气候变化问题、解决环境资源约束问题，内在含义是构建绿色低碳循环的经济发展模式，本质意义是实现人与自然和谐共生。所以，伴随着“双碳”目标的提出，人们生产生活方式和社会发展模式必然发生转变，法治的理念目标也会随之更迭，具体体现就是现行法律规范的滞后性特征以及未来法律体系的自我进化过程。因此，在法治的理念目标表达上，应充分考量碳达峰、碳中和的阶段性差异，具体表达为环境与发展关系的分段处理。

1.2 在法治的核心内容上表达为涉碳公权和私权的科学架构

“涉碳”，指涉及实现“双碳”目标的各项措施总称，包括顶层设计、具体规范等。在“双碳”的法治应对面向上，需要把涉碳经济关系转化为法律关系，比如，碳排放权交易行为可转化为合同关系、质押关系等法律关系，具体表达为请求权、财产权等民事权利。但涉碳经济活动中私权的具体运行还需要国家公权力监管和保障，比如，公民行使碳排放权的前提是国家配额分配且完成碳排放权登记，碳排放权交易市场有序发展的前提之一是国家对有限的资源进行宏观调控、合理利用、均衡分配，碳排放权交易行为中产生的纠纷需要法院审理裁判来定纷止争。

“双碳”目标的实现需要产业结构、能源体系、交通运输体系、城乡建设、科技创新与转化等多领域、多层次协同，所以，其参与主体多元、涉及行业广泛、利益关系复杂。“利益与法的关系是决定与被决定的关系、表现与被表现的关系”［8］，换言之，法律关系也可以抽象化为利益关系。不同于个人利益是个人生产生活需求，也不同于公共利益是不特定个体集合的需求，社会利益是社会集合体活动的需求，包括社会功能、社会活动、社会发展等。而气候变化议题关乎人类社会的未来福祉，与社会的可持续发展密切相关，故属于典型的社会利益范畴［9］。因此，一方面，不同于个人利益的保障，社会利益保障需要打破“公地悲剧”，所以，气候变化应对首先需要在法律关系上找寻拟制主体，可以是特定的社会组织或国家机关；另一方面，“双碳”目标的实现包括但不仅限于保障社会利益，最终目的是实现经济社会的可持续发展，涉及到有限资源分配、经济发展模式变革、社会生产生活方式转变等。

利益的法律化表达即是权利，针对不同涉碳利益关系的权利表达，应如何划定和明晰权利的范畴边界？一是，借助于类型化的方法，涉碳的权利集合可以类型化为公权与私权两类范畴。其中，私权集合包括碳排放权、用能权、涉碳知识产权、碳交易关联权利等权利；公权集合由涉碳行政权、立法权、司法权组成，比如，重点涉碳行业的经营许可、虚报瞒报温室气体排放报告的行政处罚等行政权，制定出台碳达峰、碳中和相关法律法规、发布现行法律规范等立法权，裁判审理气候变化应对类案件等司法权。二是，从社会治理效果的角度分析，私权治理模式存在信息不对称和治理平台不稳定的固有弊端，公权治理模式存在社会容错风险高的弊端，所以，公权与私权合作的多元共治格局才是最为科学的公私权利架构模式［10］。综上所述，“双碳”目标的法治回应议题，究其核心是借助法定化的平台达成公权与私权合作的共治格局，使其二者共同作用于低碳社会治理。

1.3 在法治的责任分配上表达为涉碳多元主体间的责任均衡

涉碳法律制度的顶层设计应注重在涉碳主体间厘定责任边界及均衡责任承担。“双碳”目标涉及的利益关系复杂、参与主体多元、面临多重风险、碳交易客体特殊、市场综合属性特征明显［11］，可能面临法律关系复杂、责任边界模糊、权利救济困难等法治难题，而明晰法律主体的责任范畴是破题关键，所以，涉碳主体间责任划分及均衡承担就尤为重要。

如上所述，科学且均衡的责任分配不仅能较为合理地兼顾各方主体的利益，还有利于解决特定社会问题或预防某类社会风险。进言之，明晰责任承担需要法律规则对社会行为作出精准评价，其间包含了主体间法律关系的厘定、权利义务的分配等立法技术和法律逻辑问题。依据《意见》的总体要求，我国碳达峰、碳中和目标的实现要从产业结构、生产方式、生活方式、空间格局四个面向布局，而从涉碳主体的组成类别来看，主要包括政府（比如，政府要强化绿色低碳发展规划引领）、碳排放企业（比如，能源企业、交通企业、建筑企业等）、社会公众（比如，公众要低碳出行、绿色消费等）、碳交易所（碳排放权交易制度的第三方主体）、第三方核查机构（比如，对重点耗能行业领域的能耗计量）、涉碳投资机构（比如，对环保节能项目的投融资）等，可以类型化为政府、企业、公众、第三方机构四类主体。具体展开如下：

其一，我国《宪法》第9条、第26条和第89条型构了我国环境保护宪法规范框架，奠定了“生态宪法”的基本地位［12］，规定了“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的国家义务”，其与宪法序言中“生态文明建设”一并作为国家根本任务［13］，因此，在权力与权利的配置结构上，国家机关被依法赋予行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等权力的同时，也需要承担行政违法责任、行政侵权责任、行政合同责任、行政追偿责任等行政责任［14］，比如，在环境执法和环境司法领域的有益探索，“一岗双责党政同责”的河长制、绿色GDP 审计制度、中央生态环保督察制度、环境行政公益诉讼制度等。

其二，企业是降碳减排的主要对象，但也应该在法定范围内给予企业合理的发展空间。《大气污染防治法》赋予企业一定浓度和总量范围内排放温室气体和其他污染物的权利，《碳排放权交易管理办法（试行）》将碳排放配额作为企业可交易的信用或财产，《节约能源法》限制“两高”企业扩张，从规则指向看，上述法律法规大都集中在控制资源利用量的一端，但从“双碳”目标的实践要求来看，企业作为生产者加工转化生产资料是社会发展的需求，资源合理利用是一方面，更重要的是要积极研发、推广、转化和应用低碳技术，在满足社会发展需求的同时，实现企业的轻量化和低碳化转型，将被动抑负与主动增益相结合。

其三，社会公众具有享受美好生活环境和生态环境的权利，同时也负有保护生活环境和生态环境的义务。根据《中国能源统计年鉴2020》的统计数据，图1 显示我国人均生活能源消费量在1999 年之前变动不大，但在1999年之后呈现快速增长的趋势。从人均生活能源消费量占比来看，以2019 年为例，我国人均能源消费总量是3 488 kgce，其中人均生活能源消费量442 kgce，人均生活能源消费量占人均能源消费总量的12.67%［15］。因此，个人生活碳排放也是减污降碳的重要领域之一，形成绿色消费观和低碳生活方式对实现“双碳”目标有重要意义。

图1 我国人均能源消费量趋势图

其四，第三方机构是公众、企业和政府三者之间的纽带，包括碳交易机构、第三方核查机构等，具有盈利性和中立性的特征。一方面，碳交易机构是碳排放权交易的平台，碳交易制度从宏观层面能够指引企业发展方向，优化市场资金配置，将低碳技术纳入市场竞争，比如，碳排放权抵押融资制度，将碳排放权赋予了明确可量化的市场价值，通过碳交易机构的平台，纳入良性的市场竞争。另一方面，第三方核查机构提供科学测量和量化分析数据的技术保障，对于涉碳监测核查工作关乎到降碳减排制度能否有效施行，比如，碳排放监测制度、碳核算制度、碳排放交易制度、降碳减排的目标考核制度等关联制度的具体实施过程，都需要第三方核查机构的测量数据支撑。此外，第三方核查机构的专业性优势明显，拥有专业的技术人员、科学仪器等，但同时，对于数据的准确性、中立性、真实性也负有相应的法律责任。

1.4 在法治的运作机理上表达为涉碳执法与司法的整体联动

“双碳”作为国家治理的新领域，必然经历从政策试点、技术革新到法治体系保障的模式转化，而执法和司法是法治体系运转的重要环节。因此，构建涉碳执法与司法的协作联动机制是涉碳法律制度有效实施的形式保障。降碳减排和增加碳汇能力是实现“双碳”目标的两大方向，一方面，主动式的行政执法有利于及时检查监督碳排放行为，但面对产业、能源、交通、建筑、技术等多领域改革、多主体规制的复杂事项，短期内行政执法人员的专业化水平、政府机构的专门化设置很难达到“双碳”要求，所以，依靠单一行政执法很难应对多领域的降碳减排要求。另一方面，碳汇能力提升主要包括生态碳汇能力的提升以及固碳技术的创新研发。固碳技术的创新研发除了良好的市场竞争环境之外，还需要政策鼓励、财政支持、行政服务等配套措施。生态固碳能力与环境承载能力的强弱密切相关，这对生态环境保护的行政执法能力和行政执法体制提出了更高的要求。

“双碳”目标贯穿了经济社会发展全过程和各方面，单一依靠涉碳行政执法机制，不足以应对复杂的“双碳”目标要求。因此，涉碳执法与司法的整体联动模式，是应对“双碳”目标复杂治理现状的有益探索。

首先，涉碳执法与司法的整体联动，需要处理好司法权与行政权的关系。涉碳行政执法是气候变化治理中最为关键的治理手段之一，比如，在产业结构调整中对“两高”项目施行清单管理；在城乡建设中开展对公共建筑能耗的限额管理；在交通运输领域对交通基础设施进行规划、建设、运营等管理；在循环经济领域对可再生能源综合利用行业进行规范管理等。涉碳司法是明晰涉碳权利义务关系、调解涉碳案件纠纷的重要方式，比如，近些年，为统一环境资源类案件的法律适用规则，最高人民法院陆续出台了大量的司法解释和典型案例，包括环境侵权纠纷、矿业权纠纷、生态环境损害赔偿等的司法解释，以及最高人民法院、最高人民检察院联合发布的检察公益诉讼案件的司法解释等。此外，为统筹适用刑事、民事、行政责任，最高人民法院出台《环境资源案件类型与统计规范（试行）》（法［2021］9 号），将环境资源类案件划分为五大类型，其中，专门就气候变化应对类案件的裁判规则适用作出规定，并强调此类案件不能简单套用侵权理论，而要探索针对性的特殊裁判规则。当下，最高人民法院正在加紧制定林权、环境保护禁令、生态环境侵权惩罚性赔偿等司法解释［16］，这些举措在一定程度上也有助于降碳减污、增加生态功能的碳汇能力。总之，涉碳执法与司法应在明晰边界的前提下合力共同作用于涉碳治理。

其次，涉碳执法与司法的整体联动，应以行政执法为先导，以司法能动为补充。负有国家公权力的涉碳执法机关应主动、及时、高效地应对和处理涉碳问题，但当涉碳行为纠纷进入司法程序之后，应准确定位碳排放的确权、交易、担保等行为的法律属性，妥当处理和调解涉碳案件的民事、刑事、行政责任纠纷等。同时，在法制体系尚待完善的情况下，法官应秉持碳达峰、碳中和的价值目标，依法、合理、充分地运用法官的司法审判经验，发挥法官自由裁量权的主动性作用。

最后，构建涉碳执法与司法整体联动的具体路径，需要从涉碳司法诉讼的不同阶段分别切入。具言之，诉前阶段，涉碳行政执法应发挥预防作用，涉碳司法发挥督促作用；诉中阶段，涉碳行政机关发挥专业优势，协助司法鉴定和证据转化；诉后阶段，涉碳执法与司法应共享执行信息，转化司法成果，共同提升涉碳法治治理实效［17］。

2 “双碳”目标的法治回应方向

尽管“双碳”目标不同阶段有所分解，但二者实质内核同为绿色低碳循环经济模式的构建，因此，“双碳”目标的法治回应在方向上应以整体研判。相较于法制体系建设，法治体系则更加灵活多元，既包含法制的形式要素，又要求灵活的法律治理思维。法治的实践维度内涵社会治理的需求及问题，其基础是健全法制，核心是法治国家、法治政府、法治社会的治理状态。故而，“双碳”目标的法治回应方向，前提是专门的法制目标回应，比如，从分散的立法目的中聚焦“双碳”立法目的，明确“双碳”法制目标；重点是优良的法律制度回应，比如，从“双碳”法律制度的顶层设计中优化事权结构、明确职权范畴等；核心是灵活的法治思维回应，比如，公权与私权的衡平、多元责任主体的治理合力、行政权与司法权的联动等。

2.1 涉碳的立法目的从碎片分散到定向聚焦

每一部法律的体系架构、规则设计、价值指向都依托于立法目的，而立法目的之确立需要考量诸多因素：特定时期内的社会生活需求、某类社会风险的定向预防、未来社会发展的趋势方向等。就“双碳”目标的法治保障而言，涉碳立法目的之增订或确立：一方面，需要整合、梳理和衔接现行法律法规体系，有针对性地进行修订、解释或补足工作；另一方面，需要科学评估和掌握“双碳”目标之有关事理，评估专项立法的可能性和可行性，即是否有必要针对“双碳”这一新领域设立专门立法，凸显专门立法目的。

对“双碳”目标的事理把握要科学、客观和全面。“双碳”目标的问题表征是应对气候变化，实现路径是构建绿色低碳的经济发展模式，本质意义是实现人与自然和谐相处。梳理现行法律体系，涉碳立法目的分散在各部门法当中，互相之间缺乏衔接，需要再次整合、补足或修订，以使其立法目的能够定向聚焦到涉碳法治领域。譬如，《环境保护法》作为环境法律体系的基本法，其立法目的为“防止污染和其他公害”，虽然扩张解释方法能够涵盖气候变化问题，但其价值表意并不凸显和聚焦“双碳”目标。再比如，《大气污染防治法》作为我国空气质量监管的专门性立法，其立法目的是“防治大气污染”，同时该法规定遵循“大气污染物和温室气体协同控制”的监管原则，所以，该法将温室气体排除在大气污染物之外，如此，控制温室气体的立法意图就被一定程度弱化了。

整体评估是否有必要制定应对气候变化的专门性法律，以补足法律空白、聚焦立法目的。《巴黎协定》之后我国温室气体控制的专门性立法缺失，依托《大气污染防治法》等关联法律，逐渐形成了协同控制温室气体的基本模式，但此模式不足以支撑2030的碳达峰目标，需要协同控制和自主规制形成法制合力，因此，有学者支持制定气候变化应对专门法［18］。但笔者以为制定专门的气候变化应对法，是否是补足我国气候变化法律体系空白的最优选择，还值得再度商榷。因为当下正面临环境法典编纂的重要契机，我国环境法律体系正处在深度体系化整合阶段，在这一现状背景下，将“双碳”目标系统性地融贯于法典体系中去，还是制定专门的气候变化应对法？关于此两种路径的最优比较，下文将进行详细论证和整体比较，此不赘述。

把握环境法典编纂的重要契机，将“双碳”目标系统性地融贯于法典体系中去。涉碳立法目的应从当下较为分散的立法现状逐步转向定点聚焦，主要包括两种可能的路径模式：一是，制定专门的应对气候变化应对法，专门凸显实现“双碳”目标和应对气候变化的立法目的；二是，借助我国环境法律体系的体系化改革，在环境法典的体系架构上，进行制度整合，将“双碳”目标融入环境法典的价值体系中去［19］。笔者以为相较于制定专门法的路径而言，借助环境法典的编纂契机，将“双碳”目标融贯于法典体系之中的路径更为妥当。因为气候变化应对是一个系统性、全局性、整体性议题，单靠一部气候变化应对法很难统筹各法律部门之间、各领域行业之间的复杂关系［20］，其不仅立法难度大，而且法律实施效果预估困难。而环境法典则站在系统性、整体性和体系性的视角将环境法律规范进行体系化整合，符合气候变化应对的特征，契合当下法典化的趋势与契机。

2.2 涉碳的事权结构从相对固化到合理配置

“国家法律和民族法律的忠实追随者不外是私权的侍从”，“为国家在私权中播下和显示出的东西，将在国家法律和民族法律中结出果实”［21］。换言之，法律以保障私权为目的，以约束公权为手段，而事权结构是保障私权、约束公权的制度载体，是权利与权力配置的形式表征。

所谓事权，即政府在行政管理过程中应当承担的职责及其与之相对应的公共管理权力［22］。涉碳的事权结构，是指法律赋予政府机关及其职能机构等公权力主体，依法行使涉碳事务的处罚、许可、强制等各项权力所组成的权力体系。涉碳事权的配置，是指在负有“双碳”管理职责的不同权力主体之间合理区分各自的职权内容、划定权责范围的权力安排，包括横向事权配置和纵向事权配置。具体而言，横向事权配置指同级政府之间、政府各职能部门之间的事权划分，比如，生态环境部通过对大气污染和温室气体排放的协同治理实现减污降碳，自然资源部通过自然资源确权、国土空间规划等方式，实施山水林田湖草沙冰的系统治理，实现生态增汇；纵向事权配置指中央与地方、上级政府与下级政府、政府与职能部门之间的权责划分，比如，《2030 年前碳达峰行动方案》指出“加强节能监察能力建设，健全省、市、县三级节能监察体系，建立跨部门联动机制”。

就涉碳事务的管理而言，不仅涉及科层结构下的政府事权配置问题，还涉及跨行政区域的事权重叠与冲突问题、政府与社会组织之间的权责划分问题等。所以，涉碳事权的合理配置不仅要遵从现行科层制逻辑下的事权配置结构，还要充分考量气候变化议题的跨行政区域性、参与主体多元性、损害结果滞后性等特点，适度打破固有科层结构，对事权进行灵活合理配置。因此，涉碳事权配置由相对固化到合理配置应主要从权力配置、机构配置两个路径展开。

路径一是权力配置，“减污→降碳→增汇”是实现“双碳”目标的三个主要方向。由于“双碳”工作的整体性特征，在行政管理的实际操作中，存在跨行政区域、跨部门领域等问题，比如，跨行政区域的涉碳生态补偿问题，同时，各地区经济发展水平和能源结构的不同决定了地方“双碳”措施不能施行“一刀切”政策，要求地方政府因地制宜，安全降碳。应对上述问题需要适度打破科层制框架，重点解决横向的权力之间重叠与冲突、纵向的“央地”之间权责不清问题，突破口是发挥省级政府“监管”与“监督”的双重职能，进行适度科层化的改革，省级以上保持科层结构下的“条块”监管模式，省以下创新生态环境监管特别领域实行“条条”垂管模式，打破“央地”之间事权同质化。例如2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，市级生态环境部门的领导体制是以垂直领导为主的双重领导体制，县级生态环境部门为垂直管理，市、县两级的环境监测和监督职能收归省级生态环境部门。

路径二是机构配置，“双碳”目标涉及生产生活的方方面面，需要跨职能部门的协同联动。以产业结构的调整为例，既涉及农业领域的固碳增效问题，也涉及工业领域的节能降碳问题，还涉及金融领域的绿色金融等问题，需要建立跨职能部门的协同联动机制，既要合理设置行政许可门槛，也要严格实施行政处罚措施，还要适时运用鼓励政策等手段。构建涉碳行政联动机制的关键突破口是“职能分工”与“职能衔接”逻辑的协同推进，既要发挥大部制改革优势，使涉碳环境监管职权集中化，防止职权推诿与重叠，也要灵活应对跨部门、跨区域问题的事权衔接与协同的问题，做好一般与特殊的双重应对策略，实现制度供给与协调联动的共同助力［23］。

2.3 涉碳的责任主体从失衡单一到均衡多元

我国环境保护是“政策先行”的发展模式，逐渐形成了行政主导的环境管理样态。尽管近些年我国环境保护体制机制改革在多元共治方面取得了重大成果，如环境司法能动改革、“督政+督企”模式等，但囿于行政主导的制度惯性、现阶段涉碳立法不足等现状，在“双碳”目标的实践初期，行政主导特征依旧明显。国家虽然负有降碳减排的管理义务，但仅依靠行政主体还不能够有效支撑“双碳”目标的实现，所以，涉碳责任主体的构成应避免陷入单一政府监管的治理模式，而是需要面向多元主体共治的方向发展。具体而言，“双碳”工作要从能源结构转型、产业结构升级、城乡建设优化、交通运输方式转变、低碳科技创新、碳汇能力巩固、绿色低碳全民参与等各个领域展开，政府、企业、个人、第三方主体是串联各个领域“双碳”工作的重要节点，其间既要发挥政府实现“双碳”目标的主导作用，又要合理调动企业、个人、第三方主体的参与力量，形成涉碳多元主体的治理合力。

行政主体是实现“双碳”目标的主导力量，主要从权力运行、权力监督、政绩考核三个部分开展。一是，在权力运行方面，涉碳机关的事权划分还需要深度优化和整合。譬如降碳、碳汇、低碳科技转化、碳交易等“双碳”工作，牵涉众多职能部门：自然资源部对山水林田湖草沙冰等自然资源的保护、利用与分配；生态环境部对生态环境碳汇能力的提高；国家发展和改革委员会对绿色低碳循环发展的经济体系的建立；农业农村部推进绿色农业发展、促进农业固碳；科学技术部牵头发展低碳科技并转化应用等。各个部门之间虽分工负责，但实际操作中降碳、碳汇等工作存在交叉与合作空间，例如，碳排放监测和计量、低碳科技转化应用辐射多个领域。二是，在权力监督方面，政府主导往往重视涉碳行政机关的权力配置，而相对忽视权力监督，比如，碳达峰期间个别地方政府没有落实细化国家整体规划，在碳达峰之前仍大肆审批“两高”项目［24］，其主要原因是外部公众监督的通道不畅通，内部公权力监督机制失灵。三是，在政绩考核方面，“双碳”目标作为生态文明建设过程中的阶段性任务，可以尝试衔接和借鉴河长制、绿色GDP 离任审计制度等，推进内部监督评价机制的有益探索，精确权力边界，明确责任范畴，畅通监督通道，使权力在阳光下运行。

企业主体是“双碳”工作的重要对象，企业生产是减污降碳的重要领域。企业作为生产者，是碳排放的主要主体，但同时又是社会发展的基本动力保障，所以，合理调控和引导企业降碳减排是“双碳”工作的重要内容。但我国现行法律体系部分存在滞后问题，不能适应当下“双碳”法制要求，比如，法律对企业碳排放行为的评价不明晰、倡议性条款导致法律适用困难等。《循环经济促进法》《节约能源法》《清洁生产法》等都对企业生产过程中的资源消耗和废物排放做出了相应规制，比如，要求企业生产环节“减量化、再利用、资源化”“减少污染物产生和排放”“鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准”等（参见《清洁生产促进法》（2012 年修订）第2 条；《节约能源法》（2018 年修订）第13 条第3 款；《循环经济促进法》（2018年修订）第2条第1款），但从企业碳排放行为的规制来看，以上法律都没有就碳排放行为做出专门细化规定，多为倡议性条款且没有参照标准，使得法律难以对具体行为作出准确评价。为此，我国正在抓紧修订《节约能源法》《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》《循环经济促进法》等以增强现行法律的有效性和针对性。此外，为充分调动企业低碳技术创新的积极性，以及将企业降碳成本引入良性市场竞争，尝试创新了碳交易制度等有益探索。具言之，《碳排放权交易管理办法（试行）》对企业等主体碳排放配额的确定、分配、交易、清缴等内容作出了详细规定，借助市场规律，形成企业绿色低碳发展的良性竞争环境。

个人主体是“双碳”目标的重要参与者和监督者。依据宪法和环境保护基本法的规定，公民负有保护生态环境的基本义务。一方面，个人碳排放量分为两个部分，直接排放是可被个人掌控的碳排放量，可以通过构建绿色生活方式实现减排；间接排放是企业为了满足个人消费需求，在生产产品过程中产生的碳排放，可以通过推行低碳消费理念实现减排。另一方面，除了普遍参与者的角色定位之外，公民个人还依法享有对行政机关涉碳行政行为的监督权，如批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权等。

第三方主体是“双碳”工作的重要衔接点，包括涉碳第三方机构和涉碳环保组织。第三方机构是连接个人、企业与政府的桥梁，比如，碳交易机构为绿色金融体系搭建平台，第三方检测机构的专业技术和专业设备，为碳交易、碳监管等制度实施提供技术和数据支撑等。涉碳环境组织既是重要的监督主体，又是开展专门诉讼的主要原告之一，是推动环境司法进入“双碳”治理的重要衔接点。

2.4 涉碳的联动机制从片面乏力到整体高效

涉碳联动机制主要以行政执法与环境司法之间的联动为中心展开，在行政执法层面表达为“协同治理”，在环境司法层面表达为“司法能动”。

首先，涉碳行政执法虽然在“双碳”治理中起到关键的引导作用，但囿于涉碳领域的广泛性、复杂性等特点，传统单一领域分别监管的行政管理模式难以满足“双碳”治理要求，因此，需要秉持整体性、系统性的治理观念，走“协同治理”的治理思路。譬如，行政执法层面实现大气污染防治和温室气体控制的协同治理，是当下深化行政体制机制改革的重点实践方向。其主要在两个层面展开：第一，加强职能机构的组织领导，形成以生态环境部和自然资源部为中心，以关联职能部门为辅助的多元体制安排，推进资源保护、生态保护、金融支持、市场监管等关联机制融合，形成减污、降碳、碳汇一体化协同治理；第二，建立涉碳专门化应对机制，与现行环境保护体制机制无缝衔接，包括涉碳执法队伍的专门化、涉碳技术研发的专业化、涉碳资金保障的专门化，形成涉碳专门化机制与环境保护机制间的联动。

其次，涉碳能动司法指在启动司法程序之后，司法审判之中，法官秉持“双碳”价值目标，遵循基本法律规范，在合理限度内充分运用法官司法审判经验，发挥自由裁量权的主动性作用，形成司法权与行政权的互助联动。其主要表达为三个层面：一是，能动司法符合我国“双碳”背景下的法治国情。“双碳”作为应对气候变化的新领域，立法空白和制度空白是面临的主要执法、司法难题，能动司法可以通过法官对法律的规范解释，实现从立法空白期到制度完善期之间的有效过渡。二是，能动司法是凝聚“双碳”执法和司法治理合力的高效路径。虽然涉碳行政执法是“双碳”治理的主导力量，但司法救济程序为营造良好的执法环境提供有效保障，制约监督行政执法不作为、乱作为等现象。三是，能动司法是平衡司法谦抑性与主动性之间的最优取舍。“双碳”治理涉及碳权交易、碳汇交易、绿色金融、技术专利、知识产权等诸多新领域，如同行政手段不能过度干预市场调节，同样，司法权也不能过度干预行政手段。所以，“司法能动应然方面要特别注意防止唯意志论，而实然方面要克服教条主义与经验主义”［25］。

最后，在法律制度改革的顶层设计阶段，评判某项法制改革是否符合“良法善治”的要求，除了制度安排的合法性与合理性论证之外，还需要重点参考两个指标：一是制度的可操作性，是否能合理嵌入现行体制机制之中，符合基本的国情、省情要求，具有可实施的条件；二是制度的实效性，是否能够有效应对特定社会问题或者定向预防某类社会风险。从制度运行层面而言，其一，涉碳制度改革可操作性程度的评判，重要的参照标准是涉碳制度能否有效嵌入既有环境保护体制机制之中，譬如，与环境行政执法、环境司法等做到无缝衔接；其二，涉碳制度实施后的实效性评判，除“政策试点”评估的方法外，在制度设计的初期阶段，需要着重考量的是涉碳制度如何构建多元治理模式，达成多元共治格局，形成多主体参与、多领域整合的涉碳治理合力。

3 “双碳”目标的司法范式承载

“双碳”目标的司法范式选择，不仅需要整体考虑“双碳”目标的实现机理、气候变化应对的纠纷形态，以及解决这些纠纷的客观需求，还需要正确理解和把握“双碳”目标司法实践内蕴的法律价值和独立逻辑。环境司法不仅是“双碳”目标法治回应的关键切入口，还是“双碳”目标司法范式的最优承载。

3.1 环境司法是“双碳”目标法治回应的关键切入口

我国环境司法专门化改革、环境司法专业化发展、环境司法能动联动机制等司法范式创新，充分发挥了法院的审判职能，为“双碳”目标的实现提供了公正、高效的司法服务和保障。在“双碳”法治回应的语境中，环境司法作为其关键切入口，应从“双碳”目标的实现机理、“双碳”目标的司法话语塑造、涉碳诉讼的性质厘定和规则创新三个方面展开。

从“双碳”目标的实现机理来看，“双碳”目标是对生态、经济、社会等子系统及其关联要素的“整体性管控”，强调对管控目标的系统性治理，以及对不同利益关系的整体性协调。环境司法范式恰能契合“双碳”目标的实现机理，为“双碳”治理提供司法服务和保障。一方面，环境司法一直遵循山水林田湖草沙冰统筹保护的系统观念，通过对法律规则的科学适用来实现对生态环境整体功能的保护，这与“双碳”治理的整体性和系统性思路一致。另一方面，环境司法专门化改革和专业化发展为节能环保、清洁能源、绿色建筑、低碳交通等新领域新类型的涉碳案件诉讼规则创新提供了有益经验和改革空间，比如，在审理跨行政区域的涉碳案件、涉及刑事、民事、行政责任的涉碳案件、碳金融、碳交易等特殊类型案件时，可以借助环境司法审判机构的专门化实现跨行政区域的专属管辖，通过环境司法“三审合一”的归口审理模式实现对跨刑事、行政、民事责任的涉碳案件的合并审理等。

从“双碳”司法的话语塑造来看，环境司法能够在现行法治框架内实现对“双碳”目标的司法问题应对与话语调整。环境司法依托国家权力积极发展，其话语体系以充分的自主性与科学性积极贯彻中央政策的意志［26］。最高人民法院以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指导，不断推进环境司法制度化建设，采用单独或联合发布司法规范性文件、司法解释、典型案例、环境司法白皮书等多种形式，逐步建构出环境司法的宏观架构与诉讼体系；各地法院通过环境审判机构的设立、典型案例的推进、环境公益诉讼规则的创新等实践，向国家与社会不断证成、释放环境司法的正向效能，以制度化推进和规范化运作来践行司法保护环境利益的价值理念。依据环境司法专门化发展的新要求，司法机关应秉持合理的能动性以构建动态回应型司法，根据涉碳、气候变化纠纷的构成要素与纠纷样态，适时调整环境司法既有的诉讼类型、诉讼规则和话语体系，最终形成专门化的司法规则体系。进而，在依托环境司法专门化成果的基础上，逐步塑造“双碳”司法由点到面、由观念到制度更加全面的司法话语体系。

从“双碳”所涉诉讼性质来看，“双碳”目标实现过程中涉及的气候变化诉讼本质上属于环境损害纠纷的范畴。生态文明背景下绿色发展要求所有污染物必须达致低排放的可持续发展阶段，社会发展应当在环境承载能力范围内实现低能耗、低污染、低排放的绿色发展［27］。碳排放控制作为经济社会可持续发展的内在要求，其与污染防治、资源保护等内容相比，本质上并无二致，都是修复受损的环境要素以维持原本生态功能，只是在危害面向、救济方式等形式表征上有所不同而已。尽管我国《大气污染防治法》尚未将温室气体作为污染物，但不代表环境司法对温室气体排放行为不予评价，相反，环境司法应主动发挥审判职能，为大气污染和温室气体排放的协同控制机制贡献司法力量。当下排放权交易、绿色金融、清洁能源、低碳交通、绿色建筑等新型案件逐渐增多，比如，2016 年自然之友诉国家电网甘肃分公司的“弃风弃光”案［28］。涉碳新型案件对环境司法的审判机构、审判人员、裁判规则、法律适用等诸多方面均提出了新要求，这需要司法机关深入学习和贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想，创新环境司法体制机制，坚持系统性、整体性的法治观念，为“双碳”目标实现提供公正、高效的司法服务和保障。

3.2 环境司法专门化改革是“双碳”司法范式的道路承载

“双碳”目标属于新领域、新战略，且涉及法律关系较为复杂，很难直接衔接现行诉讼制度。因此，深度优化司法诉讼制度是推动“双碳”工作法治化的客观要求，也为环境司法专门化范式的完善与发展提供了契机。环境司法专门化是我国当前环境司法制度建构的基本范式，是中国司法体系对生态环境问题的特殊性所作出的一种制度回应。依照通说，环境司法专门化包括环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序、环境审判理论和环境审判团队的专门化，其中，分别作为有形载体和无形载体的环境审判机构和环境审判机制是环境司法专门化的枢纽所在［29］。根据环境司法专门化的范式指引，环境审判机构和环境审判机制应当以充分满足“双碳”目标实现的司法需求为导向，以按需设立和事前谋划为原则，紧扣中央关于碳达峰、碳中和有关决策部署，从审判实践和地方实际入手，找准发挥审判职能助力碳达峰、碳中和国家战略实现的切入点和契合面。

在环境审判机构的设置上，最高人民法院应综合考量我国生态系统的自然属性、涉碳案件的类型分布与经济社会发展的客观条件等，借助既有环境资源审判庭的专门审判机构优势，合理筛选、甄别并发展“双碳”审理职能，通过专门审判机构集中审理跨行政区域管辖的“双碳”案件。根据“普通案件在普通法院审理、特殊案件在专门法院审理”的专门化思路，厘清环境资源审判庭对“双碳”推进过程中各类法律纠纷的受案范围，探索将碳排放权、碳衍生品交易纠纷、核证自愿减排量交易纠纷，以及相关涉碳的环境公益诉讼纠纷统一归口到环境资源审判庭审理的管辖规则，将所有权纠纷、担保物权纠纷、碳排放权交易机构设立纠纷等中与普通案件并无二致的涉碳纠纷排除在外，保证“双碳”环境司法管辖的专门化。此外，要根据碳达峰、碳中和进程与实际情况，构建环境资源审判庭与其他审判庭之间的协同审判机制，探索建立环境资源审判庭牵头、其他审判庭与执行部门共同参与的工作机制。

在环境审判机制的建构上，最高人民法院应当出台或完善涉碳民事、行政、刑事、公益诉讼等各类案件的裁判规则与司法解释，将碳达峰、碳中和推进过程中遇到的各类法律问题纳入到不同诉讼类型中，对原被告主体资格、受案范围、管辖法院、归口审判业务庭、数据证据的认定、裁判内容以及如何执行等基本问题予以革新，对涉及碳排放权的法律性质、涉碳交易规则、碳交易现货和衍生品的案件分别由不同审判庭审理，对碳交易行政诉讼的程序规则、碳配额发放与核证引发的涉碳争议的法律属性、能否就碳超量排放提起环境公益诉讼等新问题予以明确［11］，根据预防性司法措施、恢复性司法措施、环境公益诉讼制度、气候变化纠纷应对机制和多元化纠纷解决方式的建构路径具体展开。环境司法以“专门化”理念为指引，依法公正、高效审理碳排放配额交易纠纷案件，充分发挥市场机制作用，切实保障碳达峰、碳中和目标如期实现，为实现绿色低碳转型贡献司法之力。

3.3 环境司法专业化发展是“双碳”司法范式的方向承载

“双碳”作为国家治理新领域，具有明显的技术特征，既包括碳移除技术、碳捕获利用和封存技术、生物质能技术等有效控制温室气体排放的低碳技术，也包括碳排放的监测技术标准、碳排放计量标准等技术标准。司法机关及其工作人员的专业知识和技术能力难免局限，因此需要借鉴环境司法专业化发展的经验，引领“双碳”司法范式走向专业化方向。换言之，“双碳”目标下环境司法专业化发展应当是“双碳”司法范式的方向承载。依据环境司法专业化的要求，涉碳诉讼的诉讼类型与裁判规则应尊重环境科学和生态学等科学机理。环境司法专业化不仅可以契合“双碳”技术理性的要求，还有利于借助司法的中立性和权威性来弱化“双碳”问题背后的各种负面冲突，降低治理成本。具体而言，“双碳”司法范式的专业化发展，应借鉴和遵循环境司法专业化发展“规则→实施”的基本逻辑：

在规则设计上，环境司法专业化应当根据涉碳纠纷不同诉讼主体的技术能力与客观要求，形成二级法律规范综合架构。第一级规范，最高人民法院应明确涉碳诉讼中关联证据的一般技术规则与科学标准，比如，细化碳交易等电子交易信息、网络信息等电子证据的真实性、合法性与关联性的审查规则，对涉碳环境司法实践发挥原则性、指导性作用；第二级规范，地方法院应尽可能发挥审判规则的公正性与法律标准的实操性，在双碳纠纷的具体分属领域，根据各地的实际情况，针对性地围绕“试点”制定不同的细化条款，进一步促进“双碳”司法体系化建设。

在法律实施上，法官的专业素养与裁判能力直接决定了法律实施效果。“双碳”法律纠纷的专业知识门槛决定了个案审判需要由具有涉碳专业素养的专业化法官胜任。因此，我国环境司法专业化发展不仅应着力从审判人员专业化能力培养和审判人员专业化队伍充实两方面入手，还需要大力加强现有从事环境案件审理的法官对碳达峰、碳中和科学知识的学习，将气候变化应对的相关法律纳入到法官培训课程体系中；同时要从具备专业知识的环境律师、有专业经验的技术人士中选拔优秀者进入法官队伍［30］，形成合理的审判人才结构，保障环境司法的实质正义。

4 “双碳”目标的法治回应创新

“双碳”目标法治回应的关键在于，在法律与政策耦合的基础之上，通过国家治理、社会治理和市场治理的共同努力，充分挖掘既有法律政策的规制潜力，适配碳达峰、碳中和不同阶段的制度侧重需求，以此作为“双碳”目标法治回应需要的规范基础，进而在环境法典中形成专门化、体系化的“双碳”法律规范体系，来补足我国气候变化治理法律体系的关键缺失。如此，方能形成“政策引领—立法推进—法典整合”三位一体的促进碳达峰碳中和的法治方略，构建出追求实质正义的回应型法治模式，为生态文明建设提供坚实的法治保障。

4.1 政策规范法律化：近期应确立关联立法解释和司法解释

如前文所述，弥补“双碳”法律规范关键性缺失的路径有二：一是，制定专门立法；二是，借助环境法典化的契机，融入环境法典体系之中。笔者以为，相较于制定专门法的路径而言，将“双碳”目标融贯于法典体系之中的路径更为妥当。但在环境法典出台之前，近期的应对策略应发挥政策规范法律化的作用。具体而言，采用确立关联性立法解释和司法解释的方式，发挥政策对立法活动的经验借鉴作用，将碳达峰、碳中和融贯于环境保护法体系中，充分释放既有环境法律制度在实现“双碳”目标中的规范力量，在近期阶段不失为一种高效便捷的法制方案。

在环境法典体系化工作完成之前，应加紧对现行涉碳法律规范的修订工作和解释工作，以增强涉碳法律法规的针对性和有效性。我国现行环境法律法规涉及“控碳”规范的数量众多，包括《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等。从法律实效来看，这些法律规范虽然对碳排放的控制产生了一定的约束力［31］，但也存在内容滞后、操作性不强、规定不协调等实际问题，比如，《循环经济促进法》显得不温不火，《清洁生产促进法》被束之高阁，环境法的整体效力被削弱［32］。因此，现行环境法律制度体系尚未将低碳纳入主要调整范围，存在与“双碳”目标要求明显不相适应之问题，应从以下三个层面予以应对。

第一层面，完善涉碳政策机制。政策助推“双碳”目标主要表现为在以经济发展为主轴、能源管控为导向的宏观政策系统中整体性确立低碳发展的国家战略［33］。《意见》指出国家碳达峰、碳中和工作的总体要求、主要目标和整体布局，其中重点强调要完善投资政策、积极发展绿色金融、完善财税价格政策、推进市场化机制建设等。

第二层面，解释、修订和完善关联法律法规，及时公布典型案例和指导性案例，有序出台相关规范性文件。未来一段时期内，为助力“双碳”目标实现：一方面，最高人民法院应针对涉碳诉讼规则作出明确规定，包括涉碳诉讼的主体资格、受案范围、诉讼类型、管辖法院、归口审理、证据认定、因果判断、裁判、执行、监督等基本诉讼规则。另一方面，最高人民法院应针对涉碳案件中的特殊法律问题作出细化规定，包括明确碳排放权、碳汇、碳衍生品等涉碳权利的法律属性；细化对碳排放配额分配、清缴、登记、交易的相关规则；严格涉碳分配、交易过程中伪造数据、虚假量化、滥用职权等刑事和行政责任；探索节能环保、绿色交通、绿色建筑、绿色信贷、绿色金融等新兴领域的纠纷案件并确立裁判规则。

第三层面，构建“政策—立法”的政策规范法律化的动态关系。鉴于我国环境法律体系正处于以体系完备与制度整合为主要任务、向法典化目标迈进的发展阶段，政策规范法律化应当以确立关联立法解释和司法解释为主要路径，将成熟、适宜法制化的政策规则上升为立法解释和司法解释，将应对气候变化作为价值性目的引入法律实施中，补足现行法律对“双碳”控制不周延的缺失，凸显环境法因应气候变化的关切，从而为环境法典的科学性奠定坚实的基础。

4.2 法律规范法典化：中期应发挥环境法典的实体支撑作用

在生态文明建设的大背景和新发展格局的要求下，“双碳”目标的实现经由良法善治的体系要求与制度结构的自我演进，法律法规逐渐健全，迫切需要一部综合性法律对实现“双碳”目标作出体系化的法律制度安排。以环境法典的编纂为契机，将“双碳”目标系统性地融贯于环境法典之中，相较于气候变化专门立法的方式（关于二者的路径比较，前文已述，此不赘述），前者更为妥当且更具前瞻性。

由于“双碳”目标所属的气候变化应对问题只是环境法典规制客体范畴的一部分，因此，环境法典总则部分不宜直接、明确表述碳达峰、碳中和的内容，而应通过抽象表达的方式将“双碳”目标嵌入到环境法典中。依据法典编撰研究的通说，环境法典总则编的核心内容包括立法目的、适用范围、基本原则和基本制度：在立法目的中，碳达峰、碳中和不宜直接出现于条文表达中，而应当涵摄于生态文明、环境保护的意涵内；在适用范围中，环境法典应当直接、具体、明确地将节能减排作为法律调控的核心要务，将“应对气候变化”纳入到环境法典的规制范围；在基本原则中，保护优先原则、损害担责原则、公众参与原则、预防原则等基本原则皆可以成为引导法律实现碳达峰、碳中和以及对其背后气候变化风险进行规制的价值主张；在基本制度中，对“三同时”制度、环境影响评价制度、排污许可及交易制度、环境信息公开制度、重点污染物总量控制制度、地方政府环境目标责任制度、绿色生产制度等环境法基础制度进行碳达峰、碳中和的适当融入与适度扩张。

按照环境法典分则的编排逻辑，分则部分主要分为污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展三个部分，依照“减污→降碳→增汇”［19］的治理路径，上述三个部分可以理解为是助力“双碳”目标实现的三个层次，污染控制是降低碳排放、自然生态保护是增加生态碳汇、绿色低碳发展是协调资源利用、生态保护与经济发展的关系。三个部分从不同层次助益实现“双碳”目标，区别于污染控制和自然生态保护的被动抑负，绿色低碳发展则更侧重主动增益，更契合“双碳”的基本要求和价值理念，所以，三个部分都涉及助益“双碳”的法律规范编排，但主体部分应重点归置在绿色低碳发展编的编排体系中。具体编排思路如下：

第一，污染控制编，应当遵循总量思维和底线思维，以二氧化碳等温室气体的排放控制为核心，融入碳排放权交易管理规则，充分发挥大气污染与温室气体排放的协同治理机制，从源头上规制温室气体排放行为；第二，自然生态保护编，应明确将增强碳汇能力作为该编的立法目的之一［34］，既要整合《森林法》《草原法》等现行法律法规，还要创新林业草原等碳汇的特别规则，提升我国生态系统的碳汇总量与碳汇能力，助力我国碳达峰、碳中和的顺利实现；第三，绿色低碳发展编，应是“双碳”法律制度的重要形式载体，应明确将减缓和适应气候变化作为立法目的之一，将能源领域、工业领域、交通领域、建筑领域、科技领域等不同领域的降碳举措，按照生产、流通、消费的基本流程标准，进行整体编排和制度整合。具体而言，一来，对《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《煤炭法》《电力法》《可再生能源法》等现行法律法规进行体系化整合，继承清洁生产、废物回收、循环利用等成熟有效制度，清理与“双碳”目标不相适应的内容，增设垃圾回收、绿色物流等新型法律制度；二来，既要及时回应产业结构转型、减缓和适应气候变化等新领域的法律问题，比如，确立气候变化风险评估与信息共享机制、完善合同能源管理制度等，又要兼顾“政府引导”和“市场机制”两个抓手，比如完善碳排放权交易制度、绿色税收制度、低碳技术创新鼓励制度等，还要注意防范可能风险，比如完善能源统计与预警机制等。

4.3 实质法治普遍化：远期应建立回应型法治保障实质正义

从社会利益理论的角度，良法应当是一种有助于界定公众利益并致力于保障实质正义的规则体系。“双碳”作为应对全球气候变化的一个重要手段，其复杂性与多元性的本质决定了法治需要对每一阶段的实施策略与目标施行予以评估方能进行下一阶段的治理推进。尽管碳中和的总目标是明确的，但是每一阶段的子目标会受当前气候变化的影响而具有不确定性，致使法治回应因“决策于未知之中”而很难出台前瞻、全面、综合的法律规范。法律是政府的社会控制，是国家和公民的规范性生活，是一个可以增减的变量［35］。这就意味着，“双碳”目标的实现需要立法者采取一种既尊重法律权威，又动态因应社会现实的法治模式。

按照法律的三类型理论，压制型法是法律机构被动地适应社会政治环境，自治型法追求法的正统性，试行法律的自我隔离，二者均无法发挥法律对社会的全部价值［36］。回应型法，在扬弃了压制型法与自治型法的基础上，赋予国家制度以自我修正的精神［37］。“双碳”目标法治回应的远期规划：一方面，应将气候变化的实质正义与形式正义结合在法治框架内，通过法律控制和社会参与的结构联结，增强法的适应性。另一方面，在维护法律规范的权威性和公共秩序的统一性的前提下，依照“双碳”应对的实践逻辑以保障气候变化应对的价值期望。

在法治回应的“央地”框架中，中央政府在“双碳”进程中需要健全法律规制体系和制度体系，探求法律和政策的协同机制，为守法、执法、司法提供有效的操作规范；地方政府有权根据本地“双碳”工作的实际推进情况，因地制宜地动态调整阶段性目标，以法律内在价值为指引，为新领域的探索提供“试点”经验。但是需注意的是，应严守法定程序，避免权力滥用。在法治的内外结构中，“双碳”目标的法治回应既需要内部行政管制、经济激励和司法救济等国家主导的法律制度的建构与运行，也需要外部公众参与机制的引进与保障，通过国家有序性规制制度和社会灵活性参与机制的交涉性平衡，为“双碳”法律规制寻求制度性和结构性的规制工具和支撑基础，通过实质法治普遍化来实现气候变化应对的实质正义。

“实质法治普遍化”是“回应型法”的显著特征。继环境法典对涉碳规范体系化以实体支撑之后，“双碳”法治基本形成特定的法律空间结构。但在此过程中，“双碳”法治的发展还需围绕双碳治理中的多元利益、突发变化等事关全局的实际问题整合法治资源，在注重法律规范性面向的同时，兼顾社会性面向，探索建立“实质法治普遍化”的回应型法治机制。在“双碳”回应型法治的建构中，一方面，法治的“普遍化”要求应当以“双碳”法律规则体系完善为起点，通过探求法律和政策内含的普遍性价值，为法律适用提供足够的可能性；另一方面，法治的“实质性”要求应当以法律目的为核心展开，发挥社会能动性，尽最大可能回应社会现实，并通过暴露法律自身规则的局限性，进而提出其适用的新需求。基于此，回应型法得以在法律规则和社会变化之间寻觅到一个动态的平衡点。

5 结论

中国碳达峰碳中和1+N 政策体系将陆续发布，涉及能源、工业、交通、金融等十个领域加速转型创新［38］，法治作为治国理政的基本方式，应及时回应“双碳”目标的治理需求，将其从经济话语拓展至法治话语。在法治语境中，“双碳”目标本质上是通过法律制度的设计使各个主体在气候变化领域中的利益和负担得到正当性分配，即通过法律手段矫正气候不正义［39］。法律制度的设计是“双碳”目标法治逻辑表达的形式基础，是法治回应的基本方向，所以，“双碳”目标的法治逻辑表达与法治回应方向呈现一一对应关系。具言之，法治理念目标的确立是法治逻辑表达的前提，在法制层面即是聚焦“双碳”目标的立法目的；法治的核心内容是以保障私权为目的，以规范公权为手段，反映在法制层面即事权结构的顶层设计；涉碳主体的责任分配及其救济是“双碳”法治有效实施的基础，体现在法律制度层面是多元主体共治格局的形成，以及各主体间权利义务边界的明晰；法治相较于法制更加宽泛和灵活，侧重强调通过法律治理社会的状态，在运作机理上更关注社会需求，而“双碳”作为新领域，司法与行政的联动运作能最大程度地发挥制度灵活性。气候正义与环境正义具有同质性，因此，环境司法作为推进生态文明建设、实现环境正义的重要载体，是“双碳”目标法治回应的最优范式承载。在审判人员、审判机构、审判程序的专门化方面，环境司法专门化改革成为“双碳”司法范式的道路承载；在涉碳专业知识、涉碳技术能力方面，环境司法专业化发展成为“双碳”司法范式的方向承载。

“双碳”目标对环境法律体系的发展进程提出了挑战，如何在国家生态文明建设和新发展格局的宏观定位下回应“双碳”目标，成为了新时代赋予环境法的新使命。长久来看，“双碳”法治回应不仅要符合当下社会变革的新要求，还要具有制度前瞻性，回应未来绿色低碳发展需求，所以，“双碳”目标的法治回应创新应细化为“三步走”策略：近期，发挥政策试点的灵活性，利用法律解释的方法，及时补足和修订法律依据；中期，把握环境法典编纂的契机，将“双碳”目标系统性地融贯于环境法典之中，使“双碳”目标的法治体系具有法典的实体支撑；远期，将实质正义与形式正义结合在法治框架内，而回应型法得以在法律规则和社会变化之间寻觅到一个动态的平衡点，使法治最大程度地观照社会现实。