财政分权与环境污染——基于预算内外双重视角的再检验

曹 婧，毛 捷

（1. 中国社会科学院金融研究所，北京100710；2. 对外经济贸易大学国际经济贸易学院，北京100029）

改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，逐步迈向经济增长与环境改善的双赢之路。“十三五”期间，污染防治攻坚战阶段性目标圆满完成。立足新发展阶段，加强污染防治和环境治理是经济转向高质量发展需要跨越的重大关口，持续推进生态环境治理体系和治理能力现代化是国家治理体系建设的重要内容。财政是国家治理的基础和重要支柱，深化财税体制改革对实现促增长和治污染的治理目标意义重大［1］。现有研究关注财政分权对环境污染的影响，但尚未取得共识。所得结论存在争议的主要原因在于研究视角和样本不同，忽视了地方预算外资金膨胀（尤其是地方政府债务扩张）对财政分权的强化效应。多数研究从预算内财政分权的角度出发，其对环境污染的影响会随着中央环保调控、地方环保绩效考核和财政支出结构等调整而变化；少数研究［2］虽提及预算外资金，但并未基于预算外财政分权的视角进行深入分析。考虑地方政府举债产生的预算外财政分权，是否会改变财政分权与环境污染的关系？预算内和预算外两类财政分权对环境污染的影响有何不同？若影响有差异，其传导机制是什么？文章针对上述问题展开研究。通过将预算内和预算外财政分权纳入统一分析框架，既为科学认识财政分权对环境污染的影响提供更全面的经验证据，也为建立健全有利于生态环境改善和高质量发展的现代财税体制提供有益借鉴。

1 文献综述

学界关于环境污染问题进行了多维度探索与研究，主要集中于分析经济发展［3］、财政分权［4］、环境分权［5］、环境规制［6］、城市化进程［7］、城市创新［8］、交通基础设施［9］、外商直接投资［10］等对环境污染的影响。其中，财政分权是激励地方政府进行环境治理的关键因素。理论上，以改革开放初期的财政包干制或之后的分税制为基础的分级财政兼具财政激励和政治激励功能，受其影响，地方政府之间开展“为增长而竞争”，往往以牺牲环境为代价换取经济增长［11］。但财政分权影响环境污染的实证研究提供的经验证据并不一致。张克中等［4］、黄寿峰［12］、郑洁等［13］发现省级或市级的财政支出和收入分权对污染排放具有正向影响，其影响途径包括经济发展阶段、产业结构和空间外溢等。同样是考察省或市的财政收支分权，薛钢等［14］、谭志雄等［15］、Kuai 等［16］、王东等［17］、汪克亮等［18］却发现地方财政分权度提高促进污染排放下降，一种可能的解释是财政分权度高的地区拥有更充足的环境治理资金和科技创新资金。He［19］、李香菊等［20］、Liu 等［21］认为财政分权对环境污染不存在显著影响，或影响是非线性的。

鉴于财政分权影响环境污染的研究尚存争议，当前在构建中央与地方新型财政关系的过程中如何实现地方政府行为偏好与污染防治的激励相容，成为深入打好污染防治攻坚战亟待回答的重要问题。一个事实是，近年来学术研究未跟上财政分权在实践中的递嬗。财政分权是指中央政府向地方政府下放一部分财政管理与决策权，本质上衡量的是不同层级政府之间财力分配情况和财政激励程度。针对财政包干制，适用预算收入的边际分成率度量财政分权。分税制替代财政包干制后，Zhang等［22］、张晏等［23］、郭庆旺等［24］等学者普遍使用地方财政收支占全国或中央财政收支比重这类变量刻画财政分权，并考虑了人口数量和预算外收支对衡量财政分权可能产生的影响。但给定中国预算外财政资金持续存在且形式不断变化的事实，上述变量难免低估中央向地方的分权程度。尽管2010年财政部出台系列文件将预算外资金纳入预算管理，但2009年以来地方政府举债规模快速增长，且有相当一部分（主要是依托融资平台公司产生的隐性债务）未纳入财政预算。举债是地方政府财政自主性和独立性的重要体现，举债权以及债务资金的使用实际上增加了地方政府对各类财政性资源配置的能力。但无论是研究财政分权与环境污染的文献，还是分析财政分权其他问题的研究，极少考虑地方政府举债，由此导致的财政分权低估或估计不全面问题可能误导财政分权影响环境污染的研究结论。

另一个事实是，随着中央政府不断加强环保调控力度，地方政府的环境治理激励也在增强。自20 世纪80 年代初以来，中央综合使用经济、法律和行政手段，促进地方加大环境治理力度。除了使用征收排污费等经济手段之外，中央先后制定并出台《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等数十部环境保护相关法律，在“十一五”等五年规划中明确规定各地污染排放量控制目标，并在中央重要文件里不断强化地方政府环境治理职能。此外，在政府间转移支付、区域均衡发展和地方领导干部综合考核评价等方面。上述环保调控措施极大激励地方政府加强环境治理，地方环境保护（含节能）支出占一般公共预算支出的比重逐年增加。因此，近年来预算内财政分权受财政和政治激励影响对环境污染产生的消极效应极有可能在不断弱化。这可能也是已有文献实证结果不一致的原因所在，样本时间跨度或数据层级不同，地方环保激励也不同，财政分权对环境污染的作用呈现差异。

文章利用2007—2019 年地级市工业污染排放数据匹配新口径城投债数据，实证检验两类财政分权变量，即预算内财政收支分权和预算外地方举债分权对环境污染的影响。研究发现预算内财政分权对工业污染排放的影响不明显，预算外财政分权显著提高工业排污强度。这表明，在中央不断加大环保调控力度和地方环境治理激励逐步增强的背景下，财政分权主要通过地方政府举债形成的预算外财政资金这一形式加剧环境污染，而非已纳入预算管理的财政收支分权。预算内和预算外财政分权对环境污染的影响存在差异的主要原因是预算外财政资金“继承”并“替代”了预算内财政收支原有的吸引经济资源（主要是流动性要素）、开展增长竞争的职能。异质性分析表明，在中央政府环境规制较弱和地方环保绩效激励不足的地区，预算外财政分权加剧环境污染的不利影响更明显。进一步的机制分析发现，预算内财政分权通过增加环境治理投资和推动产业结构转型升级实现降污减排，预算外财政分权强化税收竞争从而加剧工业污染。

该研究的贡献主要有以下两方面。其一，已有文献关注预算内财政收支分权与环境污染之间的关系，普遍忽视预算外财政分权对二者关联的影响，导致研究结论迥异。文章基于预算内和预算外的双重视角，更全面地分析财政分权对环境污染的差异化影响，证实地方政府举债产生的预算外财政分权是当前经济增长与污染防治激励不相容的主要来源，并发现税收竞争是预算外财政分权影响环境污染的传导途径。其二，近年来，包括城投债在内的地方政府债务规模持续增长，已有研究在进行财政分权的指标构建和测度时忽略了地方政府的债务收支，可能会使财政分权的度量偏离实际状况。文章提出省级政府和地级市政府间“举债分权”的概念，将融资平台债务纳入对财政分权的度量，不仅能较为准确全面地反映政府间实际的分权状况，也为研究财政分权相关问题提供了基础性的指标支撑。

2 理论分析与研究假说

2.1 财政分权在实践中的递嬗

改革开放以来，财政分权历经财政包干制和分税制，其主要特征是在多级财政体制和政治晋升锦标赛的双重激励下地方政府之间为经济增长展开激烈竞争，学界形象地称之为“为增长而竞争”。“为增长而竞争”具体表现为地方政府通过支出竞争、税收竞争、土地引资竞争以及环境规制竞争等方式吸引流动性要素并固化本地资源，以实现更快的经济增长和提升政绩。支出竞争的常见手段是调整预算内公共支出结构，使其倾向于经济性或生产性公共物品——基础设施等。由于公共基础设施投资能够吸引生产要素流入并在短期内带来明显的经济增长效应，财政分权促使地方政府形成生产性支出偏向，导致环境保护等非经济性公共品供给不足［25］。税收竞争是指地方政府利用税收工具吸引有价值经济资源的流入。财政分权给予地方政府一定的税收自主权，地方政府利用税收优惠政策或调节税收征管降低企业实际税负以吸引资本流入，加剧地区间税收竞争［26］。土地引资竞争是地方政府招商引资的重要手段，通过提供廉价土地吸引制造业投资，不仅能推动本地工业和服务业共同发展，还能扩大税源和提高商住用地出让价格，实现财政收入持续增长［27］。此外，地方政府也将环境政策作为区域竞争的一种辅助手段，通过调节环境规制强度影响企业排污成本，吸引流动性资源［28］。

在以分税制为基础的分级财政下，衡量财政分权的主要方式是地方财政收支占全国或中央财政收支的比重。具体计算时，根据收入与支出、总额与人均、预算内和预算外的不同设置，形成多种分权变量。也有一些文献从税收分成或财政收入分配的角度衡量省以下政府间财政分权［29-31］。以上方法度量的财政分权程度越高，表明地方政府在财政收支和经济资源配置等方面具有更大的自主权和决策权，通过竞争吸引经济资源的能力越强。

分税制下地方政府财权与事权不匹配催生了预算内外两套收支体系，且预算外资金规模持续增长，因此忽视预算外分权会低估财政分权程度，也会导致对地方政府经济增长竞争行为认识不全面。分税制改革导致财权上移，使地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外［32］，彼时的预算外收入主要包括行政事业性收费、政府性基金、乡镇自筹和统筹资金、国有企业和主管部门收入以及土地出让金等。随着全口径预算管理改革的推进，2010 年6 月，财政部发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88号），决定从2011年起将预算外资金全部纳入预算管理。预算外财政分权看似成为历史，然而各地为弥补财政收支缺口以促进地方经济更快增长，仍保留预算外资金，主要表现为依托于融资平台公司的政府性债务（又称隐性债务）。在2015 年新《预算法》正式赋予地方政府举债权之前，地方政府主要通过融资平台公司变相举债，使得地方政府债务呈现隐性化特点。审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013 年6 月底，融资平台公司（含国有独资或控股企业）举借债务10.11 万亿元，约占地方政府性债务总额的56.49%，债务资金中约59.08%投向市政建设和交通运输，11.22%投向土地收储。新《预算法》实施后，发行省级政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法渠道，但受制于各种客观原因，融资平台公司举债规模仍持续增长。

基于以上分析，当前财政分权仍包含预算内和预算外两个维度，地方政府举债（尤其是借助融资平台公司形成的债务）是产生预算外财政分权的主要原因。因此，分析财政分权对环境污染的影响，应兼顾上述两类分权。

2.2 预算内和预算外财政分权对环境污染的影响

20 世纪90 年代以来，中央逐步加强环保调控力度，实现了由环境规制“软约束”到“硬约束”的转变。一方面，全国和各省立法部门制定了上百部环保法律法规，包括《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等，初步形成了较为完善的环保法律体系，并辅之以排污收费、减排补贴和重点生态功能区转移支付等经济手段。另一方面，国家“十一五”和“十二五”规划纲要明确规定了主要污染物减排目标，节能减排和污染防治指标成为地方领导干部政绩考核的重要内容，实行环境保护一票否决制，地区环境质量和能源利用效率改善对地方领导干部晋升概率具有正向作用［33］。受上述因素影响，地方政府环境治理激励不断增强，主要体现在环境保护支出占财政支出的比重逐年上升，预算内财政支出的生产性偏向逐渐减弱，有助于缓解预算内财政分权对环境治理的不利影响［34］。

随着地方政府预算内财政支出的生产性偏向被逐步扭转，具有自由裁量特点和选择性激励功能的预算外财政资金“继承”并“替代”了预算内财政分权原有的吸引经济资源（主要是流动性要素）、开展增长竞争的职能［35］。地方政府对预算外资金拥有更大的自由裁量权，预算外收入不仅能弥补预算内资金不足，还可用于基础设施投资，不少地区甚至形成预算内收入用于基本公务支出而预算外收入用于发展经济的支出模式［36］。在2011 年财政部正式取消预算外收支后，预算外资金主要来自地方政府借助融资平台公司举债。近年来，地方政府进行基础设施建设和土地收储开发等资金主要依靠未纳入预算的地方政府债务。地方政府举债不仅直接转化为政府投资推动地方经济增长，而且通过增加基础设施建设支出和降低工业用地价格以吸引工业投资，增强引资竞争力度［37］。鉴于工业生产活动是环境污染物的主要来源，地方政府举债引致的预算外财政分权可能加剧环境污染。基于以上分析，提出第一个研究假说。

假说1：基于中央加大环保调控力度和地方环境治理激励增强的现实背景，预算内财政分权对环境污染的影响不明显，而地方政府举债产生的预算外财政分权将会加剧环境污染。

地区间“为增长而竞争”是财政分权影响环境污染的重要传导途径。分权体制下财政和政治双重激励促使地方政府间展开激烈的引资竞争，主要手段包括调整财政支出结构、改善市场环境和税收竞争等，在吸引要素跨区域流动的同时，也对地区环境污染产生影响。预算内财政分权主要通过增加环保财政投入和推进产业结构高级化，从而改善环境质量。一方面，随着中央不断强化环境规制约束和环保绩效考核，预算内财政支出的生产性偏向逐渐减弱，环境治理投资稳定增长。另一方面，财政分权体制下地方政府竞相提升市场环境和质量（例如提供基础设施和产权保护等）以吸纳生产要素，成熟完善的市场通过价格调节机制促使资本在行业间重新配置，进而推动产业结构优化升级［38］。产业结构高级化体现为从加工制造的低端环节向服务和管理密集型的高端环节升级，从低附加值的劳动密集型产业向高附加值的资本和技术密集型产业过渡，这有利于降低地区环境污染［39］。因此，预算内财政分权有助于缓解财政支出竞争和产业结构低端锁定对环境治理的负面影响，但同时诱导地方政府更多地依靠自由裁量度高、以生产性支出为主导的预算外财政资金以延续“为增长而竞争”的职能。

由于制造业流动性较强，并能产生推动地区工业和服务业共同发展的溢出效应，工业资本成为地方政府招商引资的主要对象［27］。税负水平是影响工业企业区位选择的关键因素，降低企业实际税负成为招商引资竞争的重要工具，而举债融资将增强地方政府开展税收竞争的激励和能力。就短期而言，税收收入和债务融资同为地方政府筹资的主要方式，二者之间具有较强的替代关系。举借债务可缓解税收增收压力并扩大税收征管弹性空间，激励地方政府降低税收征管强度从而减轻企业税负，提高本地吸引投资的优势。从长期来看，地方政府债务资金主要用于基础设施投资以拉动经济增长，在税基扩大的情况下，地方政府倾向于放松税收征管力度，通过“放水养鱼”吸引资本流入，提高企业长期的税收贡献度。因此，地方举债分权会通过税收替代效应和税基增长效应扩大税收竞争空间。

地方政府税收竞争主要通过产业结构的工业化调整对环境质量产生负面影响［40］。产值大、利税高的工业企业是区域间争夺的重要流动性资源，高能耗企业往往会以投资和就业等为理由向地方政府主动寻求税收优惠政策支持。地方政府利用税收竞争降低工业资本的进入门槛，引入环保落后产能要素，粗放型工业生产扩大会直接增加工业污染物排放量［41］。同时，地方政府高度依赖基础设施建设带动经济发展和促进税收增长，这可能导致盲目重复建设和过剩产能，进而通过产业关联效应促进当地重化工业的发展，造成严重的环境污染。基于以上分析，提出第二个研究假说。

假说2：预算内财政分权通过增加环境治理资金供给和推动产业结构转型升级进而影响环境污染，地方政府举债产生的预算外财政分权通过强化税收竞争加剧环境污染。

3 实证策略和数据说明

3.1 实证模型

文章使用式（1）的双固定效应回归方程作为基准模型，分析财政分权对地区环境污染的影响。具体模型设定如下：

pollutionct=α+β1budgetfdct+β2debtfdct+X′ctθ+λc+yeart+εct（1）

其中：下标c和t分别表示地级市和年份；被解释变量为地级市c在第t年的工业污染物排放量（包括工业废水、工业二氧化硫排放量）；核心解释变量budgetfdct和debtfdct分别表示预算内和预算外财政分权；Xct为包含一系列地级市层面控制变量的向量，用以控制地级市特征；λc为地级市固定效应；yeart为年份固定效应；εct为随机扰动项。关注的系数是β1和β2，其含义是控制地区特征因素后，预算内和预算外财政分权对工业污染的影响。

被解释变量是地区层面的污染排放。文章分别使用地级市工业废水和工业二氧化硫排放量反映地方工业废水和工业废气排放情况，并借鉴包群等［42］的做法，采用地区生产总值对污染排放进行标准化处理，以排除经济规模对环境污染的影响。工业废水（或二氧化硫）排放强度的计算公式为“地区工业废水（或二氧化硫）排放量÷当地GDP”。

核心解释变量包括财政支出分权和地方举债分权。为剔除人口规模因素并反映政府对财政资源的实际使用情况，借鉴张晏和龚六堂［23］的做法，使用人均标准化的财政支出分权指标衡量预算内财政分权，计算方法为“财政支出分权=人均市级财政支出÷（人均市级财政支出＋人均省级财政支出＋人均中央财政支出）”。并将公式中的财政支出替换为财政收入，计算财政收入分权用于稳健性检验。地方举债分权仿照财政支出分权的思路构建，采用“人均市级城投债发行额÷（人均市级城投债发行额＋人均省级城投债发行额）”计算得到；其中，市（或省）级表示市（或省）级融资平台公司。若考虑城投债发行和偿还规模，城投债余额可以反映实际可利用债务资金，因此在稳健性检验中，尝试用城投债余额替换发行额，从存量维度重新计算地方举债分权。

地级市层面控制变量包括：①人均实际GDP 及其平方（取对数），反映经济发展水平；②第二产业占比，反映产业结构；③人口密度（取对数），反映人口规模；④市委书记年龄（取对数），反映晋升激励，市委书记年龄越大表明晋升激励越弱。

结合前述理论分析，财政分权影响环境污染的传导机制变量主要有以下3种。①环境治理投资，包括用于污水处理、园林绿化、市容环境卫生等方面的投资总额［43］，经地区生产总值标准化后反映地方环境治理力度。②产业结构升级，经济结构服务化是产业结构升级的重要表现，借鉴干春晖等［44］的做法，使用第三产业产值与第二产业产值之比衡量产业结构升级。③地区实际税负，即地方财政增值税和企业所得税占第二产业增加值的比重，反映税收竞争程度。借鉴唐飞鹏［45］的做法，文章关注由工业企业负担的税种，因此选取增值税和企业所得税两个主要税种，并使用“企业所得税×第二产业增加值÷第二、三产业增加值”近似计算工业企业所得税，以更精确地反映工业企业实际税负。

3.2 变量与数据描述

文章使用2007—2019 年中国283 个地级市（不包括三沙市、儋州市、日喀则市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、海东市、吐鲁番市、哈密市，以及港澳台地区的地级市）的面板数据进行实证分析。其中，地级市层面工业污染物排放量和控制变量来自历年《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》，市委书记年龄数据通过查阅相关政府网站手工收集。财政收支分权数据来自《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，地方举债分权来自毛捷等［46］、曹婧等［47］搜集并公开的新口径城投债数据库。所有以货币名义价值统计的变量，如人均GDP 等，均利用居民消费价格指数（以2007年为基期）换算为实际价值，以剔除物价因素影响。主要变量的描述性统计见表1。

4 财政分权影响环境污染的实证分析

4.1 基准回归结果

表2 报告了财政分权影响地区工业污染排放的基准回归结果。模型（1）、模型（2）和模型（4）、模型（5）列分别以财政支出分权与地方举债分权作为核心解释变量，发现财政支出分权对工业废水和二氧化硫排污强度均无显著影响，而地方举债分权与工业废水和二氧化硫排污强度之间显著正相关。模型（3）和模型（6）同时控制财政支出分权和地方举债分权，财政支出分权的估计系数不显著，地方举债分权与工业排污强度之间仍存在显著的正相关关系。由此可见，预算内财政分权对环境污染的影响不明显，而地方政府举债产生的预算外财政分权加剧环境污染，证实了假说1。

表1 变量描述性统计

其他变量的估计结果如下：①人均GDP 的回归系数显著为正，其平方项的回归系数显著为负，表明经济发展与环境污染之间存在“倒U 型”关系，与环境库兹涅茨曲线吻合。②第二产业占比的回归系数显著为正，表明环境污染问题与工业化进程相伴而生。③市委书记年龄的回归系数显著为负，表明地方领导干部出于晋升激励可能放松环境规制，从而加重地区环境污染。

4.2 稳健性检验

4.2.1 工具变量法

基准回归可能遗漏某些同时影响财政分权和地区环境污染的因素（例如难以准确度量的资源禀赋或区位特征等），为此，使用工具变量法克服内生性问题。借鉴詹新宇和刘文彬［48］的做法，对于某一地级市的财政分权，文章采用同一省份内其他城市财政分权程度的平均值作为工具变量。使用上述工具变量的理由是：一方面，同一省份内地级市政府间的财政分权体制和债务管理制度具有一定的相似性，满足相关性要求；另一方面，地级市层面遗漏变量与其他城市财政分权程度无直接联系，符合外生性要求。表3 报告了工具变量法的估计结果。第一阶段的回归结果显示，工具变量的回归系数显著为正，且F统计量的值大于10，说明工具变量的选取是合理的。第二阶段回归中，地方举债分权的估计系数仍显著为正，与基准回归结果保持一致。4.2.2 变换环境污染和财政分权度量方法

表2 财政分权影响环境污染的基准回归结果

表3 稳健性检验（工具变量）

研究尝试改变地区环境污染和财政分权的衡量方式，所得结果均支持基准回归。首先，2013 年以来，细颗粒物（PM2.5）成为影响环境空气质量的主要污染物，将被解释变量改为地级市PM2.5浓度，作为地区空气污染程度的度量指标。借鉴张明等［49］的做法，使用达尔豪斯大学大气成分分析组（Atmospheric Composition Analysis Group）公布的卫星栅格数据计算了2007—2018年地级市PM2.5浓度。表4 第（2）列的估计结果显示，地方举债分权显著提高了地区PM2.5浓度，而财政支出分权对雾霾污染无显著影响。其次，在表4 第（3）和（4）列中，将财政支出分权替换为财政收入分权，并使用城投债余额替换城投债发行额重新计算地方举债分权，估计结果与基准回归相似。

4.2.3 安慰剂检验

财政分权和工业污染均受经济发展的影响，尽管在基准回归中控制了经济发展变量，但仍然无法彻底解决经济发展对实证分析的干扰。为此，借鉴席鹏辉等［50］的做法，文章以地级市人均生活垃圾清运量（取对数）作为被解释变量进行安慰剂检验。原因在于：垃圾清运量反映了地区生活污染水平，该变量与经济发展密切相关，但与地区工业排污没有直接联系，若地方举债分权的工业污染效应来自于经济自身发展，可以观察到地方举债分权对生活污染的正向作用。表4 第（5）列的估计结果显示，财政支出分权和地方举债分权对生活污染均无显著影响，说明地方举债融资带来的环境污染效应并非来自与工业发展无关的其他经济因素。

4.3 异质性分析

4.3.1 中央环境规制

考虑财政分权对地区环境污染的作用可能受到中央环境规制约束强弱的影响，研究选择具有典型性的中央环境规制——1998 年两控区政策进行分析，对两控区和非两控区进行分样本回归，划分标准参见《国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》（国函〔1998〕5 号）。考虑到2013 年《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37 号）颁布后，空气污染的主要控制因子从酸雨和二氧化硫变为PM2.5，两控区政策失效，因此将样本区间限定为2007—2013 年进行回归。表5 报告的估计结果表明，在非两控区，地方举债分权对地区工业污染排放的正向影响更明显；在两控区，财政支出分权对工业废水排放强度具有显著负向影响。这说明面对较为严格的中央环境规制，地方政府在发展经济的同时也更重视环境治理，预算外财政分权产生的环境污染效应随之减弱。

4.3.2 环保绩效考核

政绩考核体系是影响地方政府环境治理积极性的重要因素，财政分权对地区环境污染的作用可能受到环保绩效考核强度的影响。2013年12月6日，中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对地方领导干部考核体系做出结构性调整，明确提出弱化GDP增速的考核权重，强化环境保护等约束性指标考核。根据政绩考核体制的转变，将样本期分为以经济绩效为主（2007—2013年）和经济与环保绩效并重（2014—2019年）两个阶段进行分样本回归，检验财政分权对地区环境污染的影响在2013年前后是否存在显著差异。

表4 稳健性检验（更换变量和安慰剂检验）

表6 报告的估计结果表明，2013 年以前，经济绩效在领导干部考核中居于主导地位，地方举债分权对地区工业污染排放的正向影响更明显；2013 年以后在环保与经济绩效双重考核下，地方政府将改善环境质量作为一项重要的执政标准，地方举债分权对地区工业污染排放无显著影响，财政支出分权对工业排污具有显著负向影响。这说明中央强化绿色政绩考核有助于纠正地方政府环境治理激励不足的短视行为，不再走“以环境换增长”或“先发展后治理”的粗放型发展道路。

4.4 传导机制分析

4.4.1 环境治理投资和产业结构升级

前文实证结果发现，预算内财政分权对地区工业污染排放无显著刺激效应。一种可能的解释是，近年来我国日益重视环境保护和生态文明建设，地方政府不断加大对生态环境保护的财政投入，财政分权度高的地区拥有更充足的环境治理资金，促进污染排放下降。为检验“预算内财政分权→环境治理投入→地区环境污染”这一传导渠道是否成立，分别考察环境治理投资与财政分权和环境污染之间的关系。表7 模型（1）的估计结果显示，财政支出分权与环境治理投资呈显著正相关，表明地方政府财政支出的增加有相当一部分已投入到环境治理上。表7模型（3）和模型（5）的估计结果显示，环境治理投资增加对工业污染排放具有抑制作用。

表5 异质性分析（中央环境规制）

除了加大环境治理投入外，预算内财政分权还可能通过调整优化产业结构作用于工业污染排放。为检验“预算内财政分权→产业结构升级→地区环境污染”这一传导渠道是否成立，分别考察产业结构服务化（即产业结构由以制造业为主导转向以服务业为主导）与财政分权和环境污染之间的关系。表7 模型（2）的估计结果显示，财政支出分权对地区产业结构升级具有显著的正向推动作用，而地方举债分权阻碍了产业结构升级。表7 模型（4）和模型（6）的估计结果显示，产业结构高级化会显著抑制污染排放。以上结果表明，预算内财政分权度高的地区会增加环境治理投资和推进产业结构转型升级，从而减少当地工业污染排放，假说2成立。

4.4.2 税收竞争

如前所述，地方举债分权对环境污染的影响与地区间税收竞争紧密关联。地方政府举债融资后将减少对短期税收收入的依赖，更注重减轻企业税负从而涵养税源，以降低税收征管努力程度为主要表征的税收竞争将加剧，税收“逐底竞争”会通过增加环保落后产能提高环境污染水平。表7 模型（2）的估计结果印证了这一论断，地方政府举债强化了以中低端制造业为主导的产业结构刚性，进而抑制产业结构升级。

为检验“地方举债分权→税收竞争→地区环境污染”这一传导渠道是否成立，研究分别考察地区实际税负与财政分权和环境污染之间的关系。表8第（2）列的估计结果显示，地方举债分权与地区实际税负呈显著负相关，表明地方债务规模扩大引发地区税负水平下降，税收竞争模式得以强化。表8第（3）列和第（4）列的估计结果显示，地区税负水平对工业污染排放具有显著负向影响，税收竞争恶化了环境质量。以上结果验证了假说2，即税收竞争是预算外财政分权影响环境污染的重要途径。

表6 异质性分析（环保绩效考核）

5 结论与启示

文章基于预算内和预算外的双重视角，就财政分权如何影响环境污染提供了一个新的解释，并将2007—2019年地级市工业污染排放数据与新口径城投债数据进行匹配，实证检验财政分权对环境污染的影响及其传导机制，主要研究结论如下。①随着环境规制日趋严格，预算内财政分权对工业排污的影响不明显，而地方政府举债产生的预算外财政分权加剧工业排污，这一结论在进行了一系列稳健性检验后仍然成立。②异质性分析表明，财政分权对环境污染的作用受中央政策引导的影响，面对较为严格的中央环境规制以及环保绩效考核与晋升挂钩时，预算外财政分权对环境治理的不利影响减弱乃至不显著。③机制分析发现，预算内财政分权提高为地区环境治理提供了充足的资金保证，同时促进地区产业结构升级，并未产生明显的环境污染效应；预算外财政分权强化了税收“逐底竞争”，导致污染排放增加。

该研究结论具有如下政策含义。第一，完善财政分权体制，深化绿色财政理念，重视财政收支在环境治理中的重要作用。优化财政支出结构，在压缩一般性支出的同时，对生态环境保护和产业转型升级在资金和政策上给予重点支持，统筹推进污染防治和经济发展。通过税收减免、政府补贴等优惠政策引导更多社会资本进入环保领域，充分发挥财政资金的杠杆作用。第二，加快推进融资平台公司市场化转型，逐步剥离和化解地方政府通过融资平台公司举借的存量隐性债务，从根源上消除地方政府举债产生的预算外财政分权，以实现财政分权与环境保护的良性互动。第三，鉴于融资平台债务通过强化税收竞争加剧工业污染，应高度警惕地方政府开展环境治理过程中“预算内援助之手”和“预算外攫取之手”并存带来的负面影响和风险。中央政府应继续加强环境规制力度并优化环保绩效考核制度，完善地方政府环境治理的激励约束机制，规范和协调地区间经济竞争，规避税收竞次现象，实现改善环境质量和促进经济增长的双赢目标。同时，地方政府在招商引资过程中应提高工业资本的环保准入门槛，杜绝通过税收竞争引入落后产能的可能性。

表7 预算内财政分权影响环境污染的机制分析

表8 预算外财政分权影响环境污染的机制分析