城镇化变迁下地方政府合作的演进逻辑——基于历史制度主义的视角

杨晓玉

(四川大学 公共管理学院,四川 成都 610065)

改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城镇化不仅成为国家与各地经济社会发展的主战略,更是影响地方府际关系不可或缺的重要一环。可以说,城镇化是改革开放后地方政府府际关系的主线。为了完成地方城镇化的基本任务、回应社会的现实需求、解决诸多随之出现的问题,地方政府合作的观念、方式、频率、深度都发生了变化,城镇化的过程也是地方政府寻求合作的过程。

地方政府合作是现阶段具有现实意义的热点问题。针对府际关系的研究最先开始于国外,国外学者研究趋向由静态向动态转变,从府际有关的体制机制设计转向府际关系主体互动及其领域的研究。关于府际合作治理的研究成为府际间关系研究的重要方向之一,出现了多中心的治理[1-2]、网络模式治理[3]、协同治理[4]等多种治理模式和理论。国内相关学术研究始于现实问题,学者注意到了府际关系的竞争和紧张状态,研究从最初的府际竞争关系过渡到地方政府合作,主要研究包括地方政府合作的壁垒、动力因素分析、合作方式和模式等。在中国的政治语境下,中国的地方政府合作与城镇化进程息息相关。本文从历史制度主义的视角回顾地方政府合作的阶段性特征,阐释地方政府合作的变迁逻辑和推动变量,以期预判地方政府未来的合作趋势。

一、历史制度主义的理论基础与分析框架

20世纪80年代新制度主义兴起,它包含历史制度主义、社会学制度主义和理性选择制度主义三种派系。[5]历史制度主义站在中观视角,构建“宏观结构-中观制度-微观行动者”的理论框架。[6]传统政治思想更多设想建立一套理想制度体系,而历史制度主义自诞生之日起,就关注现实世界,思考制度的运行与变迁。制度可以看成是变量,既是自变量又是因变量。[7]变迁理论将制度视为因变量,出现制度的变迁否决点同时需要哪些因素;作用理论将制度定位为自变量,研究传统制度对现今经济和社会具有的影响。

历史制度主义的结构观。主要内容包括制度断裂于不同否决点和制度分析的各个影响因素。第一步,捕捉制度变迁否决点,研究制度变迁的推动力,改变低效落后的制度。第二步,剖析制度背后的宏观因素,突出变量的序列研究,通过多种排列组合将背景因素变为政治、经济与文化结构。一般情况下,制度沿着曲线轨迹演化而非线性发展。

历史制度主义的历史观。路径依赖规律体现了其观点,制度通常会遭遇“锁定”现象,已经无效或低效的制度陷于沼泽中难以自拔,找不到出路。历史制度主义认为政策形成与推广是长时期过程,在利益协商与妥协中,新制度的塑造中或多或少带有旧制度的思维,沿着旧政策方向来创造,这时产生路径依赖。然而,历史制度主义同样坚持:由于关键节点,制度仍然会发生变迁。如果外部环境出现重大变化,原有制度运行受制,这时就是新的制度变迁的契机。只要制度到达历史否决点,变迁早晚会发生,只是不确定变迁的剧烈程度与方式。

本文从历史制度主义视角研究城镇化变迁下地方政府合作的演进逻辑,从历史的俯瞰和回顾深入分析,突破纯政策文本分析的局限性,把握地方政府合作行为的内在蕴含和演变机理。

二、城镇化进程下我国地方政府合作的历史变迁

我国地方政府合作的历程不是一帆风顺的,合作与竞争在地方政府以利益为中心的天平上左右摆动,谈到我国地方政府府际关系时始终逃不开竞争,随着城镇化不断发展,地方政府合作空间不断扩大,竞争态势弱化,相互依赖程度加深。城镇化的两个要素,一是土地,二是人口,围绕土地和人口,地方政府合作在不断变化中。本文研究从改革开放为起始点,一方面不仅因为改革开放以来我国城镇化快速成长,另一方面,我国改革政府管理体制,府际关系围绕着行政分权、财政包干、分税制和人事制度展开[8],地方政府及地方政府间关系成为改革关键。

(一)初步探索阶段(1978—1992):合作不足与竞争有余

改革开放后,为满足本地经济发展,地方政府通过地方保护等形式展开各种形式的竞争,地方上都是“孤岛”,横向府际关系竞争性有余而合作性不足。[9]这一段时期被称为地方政府间的非理性竞争,体现在:形成了以地方政府主导的经济发展模式,以行政力量推动经济,它们善于帮助本地企业提升效益,同时排挤别的竞争性企业,直接参与市场竞争。

在这一时期地方政府激烈竞争中,地方政府之间合作开始了初步探索。主要以上级政府主导为主,地方主体探索合作路子。1980年国务院发布的《关于推动经济联合的暂行规定》中提出了“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的十六字方针。可以看出,当时国家全力以经济建设为中心,合作主要是以经济方面的“联合”,而非“合作”,国家在一定程度上“保护竞争”、支持良性竞争。

改革开放后,中央政府作为中介搭建了当地政府之间的合作平台。一是对口支援的合作帮扶,如援疆、援藏,制定一系列对口支援制度,主要提供经济援助。二是中央政府主导成立经济合作区[10],1980年建立4个经济特区，1984年开放了14个沿海港口城市，1985年开辟三个沿海经济开发区，1988年新划入沿海开发区140个市县并设立海南经济特区，1992年设立上海浦东新区等[11]。一般来说这种经济合作区开放而松散,欠缺强制性规定,合作效果微弱。

地方政府自主的探索性合作,主要体现在东部沿海城市针对流动人口的跨域合作。例如广州构建以劳动力市场为核心的外来人口管理模式。地方政府积极参与跨区域协作,包括信息协作、劳动力输送组织协作、跟踪管理协作等。人口城镇化是城镇化的核心内容,《关于1984年农村工作的通知》的发布意味着农民首次具有迁移到城镇的权利,自此我国城市化进程开启新的一页。地方政府间针对流动人口的跨域协作,较好地应对了城市人口快速增加及社会流动性增强带来的各种问题,东部沿海地区也通过吸纳劳动力实现了产业升级。

(二) 渐进发展阶段(1992—2012):利益主导与问题导向

1992年,党的十四大确立市场经济体制改革的目标,大力发展市场经济。地方政府在市场经济体制和中央政策推动下,合作大幅增加。不可否认,竞争依然是地方政府行为的本质和基本特征。[12]但地方政府之间开始为了经济利益或治理跨域公共问题进行了实质性的合作,地方政府合作在激烈的竞争中闯出一片天,区域内地方政府主动合作的趋势在加强,进入到渐进发展阶段。

地方政府为利益合作。自从1992年明确了建立社会主义市场经济体制改革目标,财政体制改革必须也围绕着这一目标来实现,原先的财政包干体制不再适应我国经济改革进程。 1992年选择9个省进行分税制的改革试点,1994年正式实施分税制的财政管理体制。同时,土地是城镇化中很重要的一个要素,1998 年《土地管理法》的颁布,意味着地方政府有权审批土地使用和转让。由此,可以说中国城市化是地方政府推动的,分税制和土地制的改变促使地方政府的行为转变,地方政府高度热情地发展地方经济。一方面,纵向财政分权带来地方政府间竞争。竞争态势更加激烈,成为“扑向底层的竞争”;另一方面,区域间政府合作显著增加。分税制强化了地方政府的“经济人”属性,当中央开始在区域合作上发力时,地方政府会紧紧跟着国家方向,为了“政策优惠”“资金补贴”主动合作。

地方政府因问题合作。主要原因是城市规模扩大、城市人口增加,城市问题突出,地方主体需加强其公共管理职能。第一,城市规模扩大。1997年中国政府实施了冻结“县改市”的政策,城市数量增长的阶段结束,地方政府不断将周边的农村地区纳入城市管辖区,城市的面积迅速扩展,城市规模扩大。为了应对环境污染等外部性问题,地方政府基于公共治理需求跨域合作。第二,城市人口增多。1997年国家开始放松户籍管制,许多小城市随后也相应适度放开户籍限制,导致城市人口增加。城市基础设施紧张和公共服务供给空间不足,传统社会管理模式在实践中越发不合时宜。地方政府不仅承担起大规模投资基础设施建设等,还需制定新的跨域合作沟通机制。

地方政府因战略合作。十五届四中全会提出了“西部大开发”战略,随即区域协调发展战略正式提出。经济发展带来区域利益诉求的分化,内地逐渐与沿海地区差距拉大,区域发展战略具有空间倾斜特性,如1999年启动“西部大开发”战略、2003年启动“东北振兴战略”、2006年启动“中部崛起战略”等。随着区域开发不断深入,地方政府间针对区域协作已经颇有经验,区域内部频繁交流,举办领导小组会议、联席协议等,特别是长三角、珠三角、京津冀等区域经常互通有无。

在这一阶段,地方主体的合作有了实质性内容,地方政府自发的合作越来越多。地方政府的合作取得了较多成果,但是地方政府合作观念没有打开,合作中伴随着一些问题,存在着“集体行动的困境”。从1990年代开始,地方政府合作多是双边单线合作,参与主体有限,主要体现在:从合作领域上来说,主要在经济领域;从合作效果上来说,中心城市影响力最大,单核心导致城市群二三线城市之间联系较少；最后,地方政府首先考虑竞争,面对合作顾虑重重。

(三)强化创新阶段(2012至今):深化合作与有序竞争

城市群是城市化的高级发展阶段。2012年11月8日,党的十八大报告上提出了新型城镇化战略,强调科学归纳城市群规模和布局,国家开始正式建设城市群。政府强调建设具有国际竞争力的城市群,以城市群为单位参与世界经济竞争。城市群建设具有现实的紧迫性,政府可供施展的空间越来越大,发挥的作用越来越重要。治理单元由城市上升到城市群,我国地方政府合作也迈入了新阶段,合作不断深化,创新了很多合作形式与制度安排。

首先,地方政府合作观念转变。城市群建设主体多元化,城市群治理问题是任何一个单个主体是无法解决的,行政区划不应该成为阻隔一体化发展的障碍。地方政府之间有共同体意识,地方政府之间相互依赖,一个地方政府的行为会给城市群内其他地方政府带来影响。城市群府际合作的现状使地方政府意识到应该合作而非竞争,主动推进府际合作领域扩大、合作深化。

其次,合作内容由经济领域扩大到公共事务领域。城市化问题越发尖锐,地方政府争取实现公共服务一体化与均等化,实现优质公共资源共建共享。一方面,人口的流动性带来了新问题。我国的城市化有两个趋势:一个是东部沿海地区人口向中心城市区域再集中,另一个是全国1 800多个县市的农村居民向县城集中。2011年,城镇化率超过50%,城乡人口格局发生根本性变化,我国正从传统农村社会步入现代城市社会。众多的人口涌向城市群和核心城市,城市基础设施和公共服务供给成为难题,外来人口和本地居民混合管理加大了难度,从表1可以看出,我国外出农民工跨区域流动基数大、流动频繁。农民工问题、城中村问题、外来人口生活就业边缘化问题等不断凸显。另一方面,我国城市具有脆弱性，体现在较高的灾害风险性,区域资源环境问题加剧,基础设施建设缺乏统筹等。城市群治理情况越加复杂、城市病愈加显著。加之,大气污染联防联控、流域水环境保护以及人口流动带来的医疗、社保、犯罪等现实问题都突破了单一行政辖区的范围,且问题相互交织、没有明晰的边界。

表1 2020年外出农民工地区分布及构成

最后,中央政府推动地方政府合作。本着自然过程、实事求是、以人为本、高质量发展的原则,抛弃过去城市碎片化治理,强调整体治理,结合中国特色和城市群特性连续出台一揽子战略和政策。2014年以来中央依次提出的京津冀协同发展、粤港澳大湾区战略、长江经济带发展、长三角区域一体化发展四大国家发展战略中,都将建设城市群摆在重要位置。[13]国家针对城市群建设的一系列举动,如设立国家级城市群,中央层面逐一批复城市群发展规划、中央层面批复地方政府行政区划调整等,为地方政府合作极大地创造了条件。

这一阶段,合作由线及面,合作的领域、频次、范围都有很大提升,地方政府对于经济社会发展的合作也在不断加快,对于前期规划的执行力明显提高。从合作意识这个方面来看,城市群内的各个行政部门主体之间逐步达成了合作共识,表现出了很强的参与热情及协作意志,合作不只停在政策文本上,各地合作实践活动逐渐增多;从形式上来说,中国许多地方政府积极探索并建立了多样化的横向沟通与协作机制,通过合作协议、协调会、府际联席会等多种正式与非正式的方式进行合作。比较典型的是同省内不同城市以及跨省份的城市群建立的联席会议机制;[12]就合作领域而言,从原先注重经济领域,到后面生态、基础设施、信息、文化、旅游、交通等各个方面都囊括在内,强调城市群的服务功能;从合作动力来说,主要动力来自地方政府自发协同,上级政府的协调和引导起到关键作用。

三、我国地方政府合作演进的结构观分析

历史制度主义一贯将制度、观念、利益三者之间的结构性关系作为分析制度演进的重心。[14]地方政府合作演进受到宏观制度环境、新区域主义的观念转变、地方利益衡量三者的影响。

(一)环境：宏观制度环境

纵观改革开放40多年来地方政府合作的外部环境变迁,我国宏观制度环境深刻地影响了地方政府合作的变迁,外化为城镇化的快速发展。我国地方政府合作终始暗含一条稳固的主线,即国家在其中的坚挺发力。

改革开放后,我国城市化进程开始加速,国家开始为地方政府合作搭建平台,一是进行对口支援帮扶建设,二是建设经济协作区,主要还是为实现经济发展、GDP增长的目标,地方政府在激烈的竞争中开始探索如何合作。当时的举措体现了“一切为经济增长服务”,地方政府更多是被动合作。

20世纪90年代以来,随着市场经济体制的确立和分税制改革切实改变了地方政府行为。财政分权一方面给地方政府造成压力,同时又激发地方主体发展本地经济,府际关系的政治逻辑演变为区域经济水平代表区域公共管理水平。[15]这时国家通过明暗两条线同时发力推进地方政府合作,一方面通过出台一系列政策优惠、财政补贴吸引区域内协同;另一方面提出区域开发国家战略,要求地方政府进行合作协调地区不平衡问题。

2012年十八大提出了新型城镇化发展战略,科学布局谋划城市群,当时国家宏观环境更是强化了区域协调发展和地方政府合作。这时期我国流动人口问题和城市病也很突出,自2015年《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》发布后,我国又陆续出台一系列相关文件,规范地方政府合作,确定相应治理手段与工具,进一步深化地方政府合作。2018年11月,中共中央、国务院出台的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出建立一系列适应区域协调发展的体制机制,包括统筹规划、市场一体化、公共服务一体化、区域利益补偿与转移等方面。由图1可以看出,我国城镇率稳步提高,2020年我国常住人口城镇化率超过60%。必须坚定走新型城镇化战略,协调大中小城市发展,建设城市群的战略适应了我国当前和未来的城市发展趋势,国家制定的城市群战略具有科学性,能抑制地方政府过度竞争的步伐,在合作双赢的大前提下实现有序竞争。

图1 2015—2019年全国常住人口城镇化率

(二)新观念：新区域主义

新区域主义的思想影响了我国政府职能的转变,促使地方政府转变思路开始协同。新区域主义于20世纪90年代发展为主流理论,认为最佳的治理模式应该是“组团式”的大都市区治理模式,各个政府之间建立合作的体制机制,并且强调非政府组织的多元参与。换种说法,新区域主义主张改变单一僵化的纵向政府管理模式,代之以横向且多元的治理网络,区域内公共事务的解决主要依赖于政府间自主参与和自发协同。[16]

从治理的这一基本理念出发,治理单元包括全球治理、国家治理、区域治理、城市治理、社区治理等。我国政府意识到,城市群的可持续发展,需要处理好城市群内部与外部不同主体之间关系,使之相互协调联合,采取共同行动共同解决区域公共问题。治理单元需要从以往城市治理上升到区域治理、城市群治理。当然,以西方区域治理理念为基础,以合作治理等为理论出发点,预示着区域协同发展的美好前景,但也不可忽视我国独特又复杂的制度环境。

(三)深层动因：地方利益衡量

利益是推动政府合作的核心动力,不论是自利还是利他,群体性收益还是选择性收益,经济利益还是公共利益。

地方政府在合作中会平衡个体利益与集体利益。奥尔森(Mancur Lloyd Olson)的集体行动理论阐释了集团里每个人都是“理性人”,在合作过程中集体利益和个人利益并不容易分离,集体行动过程中经常面对个人利益的取舍,合作之路不会一帆风顺。在地方政府协同中,共同的、不同的、对立的利益对合作成功的绩效有不同的影响。如果每个政府主体能在合作中满足个人利益,或各个地方政府能满足彼此的不同利益且不会使自己有损失,合作才有可能发生。

地方政府在合作中重视公共利益。政府的本质,是发挥公共服务职能和提供公共服务产品,政府面对社会公共秩序的压力和居民满意度的降低,应进一步增进公共利益实现公共价值。各个城市间割裂的公共物品提供给公民带来了极大的麻烦,地方政府意识到通过横向地方政府主体间的互动与合作来实现和拓展公共利益。我国当前城镇化首要任务就是有序推进常住人口市民化,统筹推进尽早实现全民覆盖的(城市居民以及外来人口在内的)社保、医疗、教育、住房、公共安全等配套改革。[17]

四、我国地方政府合作演进的历史观分析

改革开放40多年来,我国地方政府行为真正意义上做到了由竞争变为合作,但地方政府合作的进程总是曲折不断,针对我国地方政府合作面临的种种困境,本文运用历史制度主义的方法来解释。有关制度的路径依赖表明,制度的运行具有惯性,扭转制度运行轨迹并非轻而易举,因为制度在运行中会不断强化自我。然而,制度运行中也会发生意外结果,由于关键节点,制度也会发生改变。

(一)我国地方政府合作困境的路径依赖

1.行政体制黏性

我国府际关系受到我国传统政治文化的影响:一是集权政治体制,导致中央政府对地方政府合作的影响主导了建国以来府际关系的演化;二是行政区划的设置,成为地方政府合作的最大阻碍,造就了府际关系的路径依赖。[18]三是我国的政府官员考核机制，以GDP增长率作为官员考核主要甚至唯一的标准,官员一方面是“经济参与人”,政府在跨域合作中往往关注本地利益而忽视区域整体利益;另一方面是“政治参与人”,政府官员努力建设本地发展经济其中很大程度上为了晋升实绩,为了自身官场发展而竞争。[19]

由此,中央通过行政分权、财政分权和干部晋升锦标赛体制等激发地方政府的积极性和自主性。前者侧重财政体制和财政关系,后二者聚焦人事体制和人事关系。这套制度体系有利于地方政府追逐地区生产总值和展开财政收入竞争，却不利于区域政府间的合作。

2.文化观念约束

首先,行政区划带来了地方保护主义思想。近年来地方政府间逐渐开始打破区划阻隔,但区域内行政层级复杂,实现全方位的区域合作还存在大量掣肘因素,造成了区域内基础设施和资源相互分割分裂,城市发展规划缺乏紧密联系。

其次,行政文化对地方政府合作有很深的影响,尤其是行政层级对等思想。受制于传统文化,地方政府之间常常因为辖区不同、级别不对等的尴尬局面,造成政府间关系协调的低效率和高成本。[19]

最后,“本籍”文化认同。如果区域内地缘相近,生活习俗和思维方式的相似性可以减少沟通成本、提高合作意愿,这种心理距离的缩小有助于夯实区域政府间合作的社会基础。[20]但同时,狭隘的“本籍”观念有可能阻隔与其他主体的合作。

(二)我国地方政府合作的关键节点

1.市场经济体制改革

1992年明确了建立社会主义市场经济体制改革目标,一方面,分税制改革让地方政府展开“扑向底层的竞争”,激发政府“经济人”的一面,这就促成了地方政府为利益而进行合作,区域间政府合作显著增加。另一方面,随着地方政府都在发展本地区经济,各地省份之间城镇化差距越来越大,区域极大不平衡现象成为国家隐患,区域协调发展战略上升到国家重大战略,中央发挥推动作用,不仅倡导地方政府间的自主合作,也作为第三方嵌入区域合作网络,如成立国家层面的高层领导小组。受中央引导,区域内地方政府主动合作的趋势在加强,地方政府的合作有了实质性内容。

2.城市群整体治理

发展城市群逐步成为新世纪以来党中央促进城市化进程和统筹区域发展的重要战略决策,将城市群作为国家治理单元进行整体统筹规划、科学布局。中国经济社会发展的一体化程度正在快速提升,各种经济和社会问题超越行政辖区的边界,大量棘手问题随之产生。资源在区域和城市群之间流动和配置的需求日益强烈,政府间合作不断寻求突破行政区行政的体制藩篱。[16]城市群建设适应了我国推进国家治理体系和治理能力现代化要求。

一方面,城市群参与全球竞争的重要性作用越来越凸显。城市群集中了区域大多数丰富且优质的资源,由核心城市到边缘城市扩散的辐射效应明显,突破原有传统行政层级规划,城市群之间的竞争日趋激烈,城市群的架构分工将影响到全球竞争力的格局,影响国家参与国际诸事务的地位。

另一方面,府际合作成为提高城市治理效率和促进区域一体化的必由之路。政府治理能力跟不上城市群发展壮大的速度,对于城市群出现的治理性问题无法对症下药、治理成本高。从政府配置资源能力来说,城市群克服了单个城市在发展过程中资源不充分、规模不足的条件,城市与城市之间人、财、物信息流进行快速流通,资源配置问题被放到了更大层面上,政府是否要建立跨区域协调机制,有利于推动资源整合,更好发挥协同效应。于是,加强府际合作成为城市群各政府的基本共识,而且合作不断从“对话性合作”走向“制度性合作”。

五、城镇化变迁下地方政府合作的未来展望

道阻且长,行则将至。城市化过程必然要实现产业、空间、人口等要素和谐共生、协调推进,而推进这一进程必然与地方政府治理行为及其变化有关。在未来,城市群建设依旧是展示地方政府合作成效的绝佳平台,围绕着城市群建设,地方政府合作又会发生新的变化。

目前地方政府合作的发展趋势良好,各地方政府间的联系日益增多,彼此相互竞争的空间在逐渐缩小,而合作的需求和空间却在日益扩大。但是,我国地方政府合作还存在很多问题。第一,竞争依然是地方政府行为的本质和基本特征。在城市群内,城市从未放弃过争夺锦标赛、区域龙头地位等行为,将绩效评比与城市获得的资源相挂钩。[20]第二,“只闻楼梯响不见人下来”的尴尬局面依然存在。地方政府合作经常被外界认为“口头协议”“演讲治理”,难以落实到行动中。第三,网状合作模式还没成熟。双边合作仍然是地方政府最青睐的合作方式,政府间大量信息不互通和行政壁垒的存在,存在改革赋权授权不足、政策协同性不够、统筹推动力有限等痛点。

关于如何解决地方政府合作的困境,破除地方竞争的历史路径依赖,建立网络化的合作治理模式,应该从政府职能的转变、化解地方保护主义、打破行政壁垒、加强顶层设计等方面推动地方政府合作。从建立合作的体制机制上说,一是共识形成机制,二是行动整合机制,三是沟通交流机制,四是利益协调机制。[21]从中央和地方两个角度促进地方政府合作,中央负责顶层设计,转变职能,建立跨地方政府组织;地方负责创新和完善协调机制、分享机制、监督机制;地方政府官员层面,应转变思维,主动应对。[22]

我国城镇化进程中,城市重点从外延规模扩大转向内涵发展,进一步深化地方政府合作。在城市化后期,城市发展要实现城市综合功能的多样化和居民生活品质的提高,这给政府的治理能力提出了很高的要求。2020年10月,最新出炉的“十四五”规划里,国家整体布局强调推进以城市群为主体、以县城为重要载体的城镇化建设。具体表现为:统筹推进基础设施建设、强调区域协调发展、推进以人为本的新型城镇化。在百年未有之大变局和新发展格局下,规划不再强调建设具有国际竞争力的世界级城市群,不再强调经济一体化发展,而更强调城市群发展质量和城市群给居民带来的宜居满意度,地方政府合作不断推进,合作领域不断扩大、合作形式不断丰富。未来地方政府合作的重点将在社会保障、文化旅游、交通物流等领域作为突破口,地方政府合作的目标是朝着一体化程度更高、公共设施更完善、百姓生活更便利的方向实现。