当前我国基层政府部门编外人员的管理困境及解决对策

陈铎航

关键词：基层政府;编外人员;管理

中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）01 — 0077 — 03

一直以来，中国政府组织结构一直沿用科层制度，这一制度下的政府部门上层机关分工明确，有较多的集约支配，到了基层规模较小、人员偏少、资源不足，上面千根线、下面一根针，往往到了基层政府部门就是一人身兼数职。基层政府常常还承担一些阶段性的急难险重任务，比如新冠疫情防控工作，很多时候编内人员或者现有的人员队伍难以有效承担。此外， 各用人单位普遍存在财政供养人员只减不增、单位内工作人年龄结构不断老化和工作任务日趋复杂繁重的压力，亟需补充一定数量的年轻人员来承担各项工作。在基层政府和事业单位履行职能出现捉襟见肘的情况时，比较直接的解决办法就是增加编外用工，既能够降低用工成本，又能提高工作效率，可以说聘用编外人员是促进公共服务质量和基层治理水平提升的重要途径。

编外人员的招聘在程序、形式、门槛、竞争等方面具有较大优势，用人单位可以根据实际需要适当调配，具有较强的人才吸纳能力。编外用工岗位也正是解决地方就业的一剂良方，如公益性岗位，一直以来这些岗位都是中国平稳和拓宽社会就业的重要路径，不论是毕业的学生、退伍军人、进城务工的农村劳动者，还是残疾人、贫困人民等群体都能够适应编外公益性岗位，编外岗位充分发挥了“兜底线、救急难”的作用。这些群体由于自身受教育程度或者身体素质问题，在社会就业中往往处于劣势，无法胜任大多数政府编内岗位。一方面这些编外岗位给予了这些就业群体社会关照，让他们能够解决生活或发挥自我价值，另一方面也满足了其参加工作的愿望，激励了其投身建设国家的热情，有利于维护社会风气与社会环境。

随着经济社会各项事业的快速发展，特别是改革开放以来，为了落实国家政策与维护社会和谐稳定，政府需要发挥行政处分、行政处罚、行政强制措施和行政裁决等重要职能，履行其责任义务，最大化的发挥治理效能。客观的讲，政府当前的编内人员数量十分有限，所拥有的编制设定均是严格遵循“三定方案”，即定职责、定设置、定数量，任何机关单位不得以任何形式自主加编设岗。面对繁重冗细的工作任务，仅仅依靠数量有限的编内人员是难以执行的，需要引入足够力量的编外人员协助办公。同时，基层机关事业单位长期面临着人才流动频繁、工作连贯性不强的问题，通过招入一些符合工作要求且专业技术扎实的应用型人才，对于推动基层工作开展和拓宽了人才选拔路径产生深远效益，是优化人力资源的配置和提升政府机关效率的有效途径。

从准入来看，编外招聘所补充的大多集中在服务性、辅助性、应用性岗位，对于公务员本身的体制框架和配置影响微小，为此也衍生了招聘部门在人员引入中出现怠慢心理，重“能够招到人”而轻“招到优秀的人”，导致了录取的人员在学历、经验、年龄等方面参差不齐，素质水平和业务能力也大相庭径。例如，以引进应届高校毕业生为主的“三支一扶”、“大学生村官”、“西部志愿者”等岗位，整体的综合素质和服务意识就比较高，能够胜任和承担的业务较多较广;以解决地方性就业为主的协管员、工会干事、政府购买性岗位等，大多以年龄偏大、学历偏低的本地人为主，虽然熟悉本地的习俗和环境，但工作中难免会出现人情关系的问题，一定程度上影响了基层工作的有效性和公正性。同时，编外人员的本土化也客观上限制了外乡人才的引进，不利于吸纳更好更优秀的人才。

我国并没有明确广泛适用的编外人员管理制度，普遍的是地方政府自行拟定区域特色的管理机制，但通常并没有涵盖所有类型的编外人员。从法律保障上看，在法律主体的定义中公务员并不包括政府部门编外人员，这也意味着《公务员法》无法保障政府部门编外人员岗位的利益，基层政府只能参考《劳动法》和《劳动合同法》中的相关条款处理编外人员管理问题。由于没有广泛适用的标准，许多单位在聘用编外人员所签署的劳动合同也有较大的差异，有些甚至存在不合理不规范的条例，损害了劳动者应有的权利。例如同种岗位却拥有不同的合同期限，福利待遇差距较大，这使得许多编外岗位在聘用人员时具有很大的随意性和局限性。从地方机制构建上看，编外人员管理缺乏人社部门的统一规范，更多的是依赖于用工单位的自行招录、考核，一定程度上滋养了各自为政的管理弊病，阻碍各部门间工作的整体性和统一性，甚至造成工作重复交叉、资源重合浪费的现象。

长期以来，基层政府编制内人员的工作效率不断受到社会质疑，许多编制内岗位的薪资报酬与工作内容、工作强度，特别是工作质量不挂钩，因此也导致了众多编制内人员的工作积极性不高，工作效率不足。而编内人员如果不主动提出辞职申请，用人单位在其不犯重大错误的情况下一般也不会进行辞退，这也加深了编内人员的工作惰性。同时，有些单位甚至未与聘用人员签订劳动合同，以至于产生了法律纠纷和经济赔偿的问题，不仅损坏了政府部门的形象，又无形中增加了用人单位的运行成本。有些用人单位为了节省行政成本，无形之中将长期聘用的编外人员转变为财政供养人员，并且编外人员具有较强的流动性与随机性，即使是同种岗位也可能具有不同的聘期时间，因此实质上变向的加重了财政负担。

政府作为贯彻我们党治国理政方针的直接执行者，是人民群众最能够切实接触到的行政機关，一定意义上代表着党和国家的权威、形象。当前，党和国家在构建阳光、透明、高效的服务型政府方面加大了力度，旨在建立一个能够在人民群众心中威严并存、服务高效的行政管理机关，全心全意的为人民服务、给人民代言。基层政府部门是巩固党和国家良好形象的第一道防线，可以说基层政府是最能直接树立党和国家权威的门面，深刻影响着政府职能的发挥。而编外人员作为政府第一线工作的承担者和执行者，其行为在很大程度上代表了基层政府部门的形象。但是编外人员由于其人员来源具有复杂性，学历层次等条件都属于弱势，工作水平能力有限，工作效率不高并且通常都缺乏组织纪律性，容易做出损害基层政府部门形象的行为。

编外人员的录用本身就是基于人工成本低、工作机动性强、招聘方式简单等目的，为此，薪酬待遇也成为了影响员工积极性的首要因素。主要体现在以下几个方面：一是“同工不同酬”的现象较为普遍。按照国家的政策方针，编外工作人员属于“同工同酬”的引入类型，其福利待遇和各种保障应遵循正式工作人员标准的原则，但不少单位为了降低人力资源成本，对编外人员设置的薪酬与在编人员相比存在极大差异。二是福利保障得不到公平落实。编外人员虽然与编内人员一样，法律规定必须有社会保险与公积金，但是普遍来说编外人员所缴纳的数额要低于编内人员。

《公务员法》明确规定了行政编制的公务人员享有各式各样的培训权利，政府部门每年也会根据工作需要安排不同类型的培训学习，这些培训不仅仅是专业技能培训，还有思想政治教育功能，使得编内人员在上岗时能具有合格的工作能力与较高的思想觉悟。并且，针对不同的岗位，基层政府事业单位每年都会对编制内人员安排教育学习，不断巩固其工作水平和能力。反观编外人员，由于其就业能力不高，学历等级或专业水平偏低，因此工作能力相较于编内人员要低，其工作内容也大多是辅助性、临时性的，并且大部分编外人员缺乏系统和持久性的专业学习，对于工作能力的要求低，工作水平也得不到提升，对于自己的工作性质和工作流程都没有明确的认识，缺乏适应能力，对于突发性的工作任务或者新接触的岗位往往会不知所措，无法高效完成任务。这些特点使得编外人员工作积极性降低，缺乏对于工作的热情，更影响了业务学习的质量，加重了基层工作的负担。

基层政府招聘编外人员时，具有临时性、应急性等特点，因为用人单位主要是从临时招录与雇佣关系的出发点来进行招聘，所以招录条件设置就会存在不足，不能准确说明晋升条件和激励机制，缺乏人才培养意识，这就直接导致了一些具有才华或潜力的编外人员缺少了工作积极性与良好的工作态度，也恶化了整体编外人员的工作环境。并且，基层政府所招聘的编外岗位许多具有临时性，这些岗位多是出于应急考虑等情况设立，因此这些岗位并没有经过上级批准使用，所招录的编外人员就无法归为用人单位的财政预算管理，薪酬工资相应地就要低于同种通过批准使用的编外岗位。同时，这些编外岗位的工资福利支出只能占用单位的办公经费或者项目经费，工资金额从当地的最低工资水平到几千元不等，与编内人员的薪资待遇相差甚远。在此基础上，这些编外岗位也缺少合理增长的薪资机制，在培训学习、职务评定与定级、绩效考核等方面也没有明确的激励制度，导致了这些编外人员缺乏工作上进心与积极性，缺少上升空间，进而使得这些编外人员去谋求其他更好的工作岗位，人员流动性变强。

规范招聘流程，合理引进人员，是改进基层政府编外工作人员管理的首要环节。首先，科学配置岗位设定，按需定岗。严格按照已有编制的容纳情况，合理的配置有需要工作部门的编外岗位数量，可通过进行实地调研、任务分解等方式权衡每个部门的人力资源配置现状，适当性的向关乎国计民生且确实需要人手支援的一线部门倾斜，实現科学化的人员配置，做到按需定岗、按需定员、岗必有用。其次，合理完善招录流程，择优录取。编外人员虽然作为工作需求的补充群体，但从根本上看依然是隶属于党政机关的工作人员，代表的不仅是一个社会性的工作个人，更是代表了党和国家的形象。务必要严把招录关，实行公平、公开、公正、择优、阳光的招录原则，不断完善编外人员的准入机制建设，做到向党和政府负责、向人民和社会负责。再次，严格进行人员管理，规范用人。编外人员从个体层面来说，是中国特色社会主义劳动者中的一份子，同等享有着包括《劳动法》在内的法律法规规定的劳动者权利，任何用人单位必须严格遵守法律法规、尊重劳动者的应有权利，签订合理规范的劳动合同，既能够切实维护劳动者的合法利益，又能提升劳动者的付出积极性。

马斯洛在需要层次理论中提出，人的最高需求是自我实现的需要。编外人员与编内人员一样，都有着对于自我价值实现的追求，都渴望在工作岗位中证明自身价值，因此，也需要有完善的绩效考核机制来支撑。首先，要精准设置考题，以考什么引导干什么，推动编外人员更为清晰明确自己的工作职责;其次，要优化考核方式，以怎么考推动怎么干，让编外人员更为积极主动参加考核，提升工作积极性;最后，要用好考核结果，将编外人员的工资增长、奖励发放与考核结果联系起来，不断优化编外人员队伍，通过职务晋升制度激励此类人才更多地参与到单位的发展和改革的进程中，让编外工作人员能够在工作中感受到实现职业生涯规划的希望，形成优化组织人才结构的良性循环。同时，建立适当的惩罚和诫勉机制，营造“优胜劣汰”的竞争氛围，不断激发他们的主动性和创造力。

薪酬是影响工作人员做事干业最基础性的因素，很大程度上决定一个人的工作状态和实际效能。因此，合适的薪酬体系对于编外人员来说不仅仅影响其生活质量，也会影响其工作积极性，能够有效提高编外人员的主观能动性。建立合适的薪酬体系是保障工作人员切身利益的关键，也是推进工作开展的直接动能。一是要在严格遵守法律法规的基础上，结合当地的实际消费或者工资水平，适当针对不同类型工作的编外人员定薪定福利。二是要将薪资水平与编外人员的专业技能、服务年限、学习水平等等结合起来，这也能够更为有效的促进编外人员的工作积极性与工作热情。根据不同的岗位要求，也可以制定变通的薪资机制，本着“效率优先、兼顾公平”的原则，把工资、奖金与工作表现挂钩并分档设岗，尽量缩小编外人员与编制内人员在薪酬上的差距，最大限度提升他们的工作的热情和积极性，稳定政府的单位体制，更好地提升政府的施政水平。三是要建立薪酬正常调整机制，根据国家政策和物价水平等客观因素的变化，在完成关键绩效指标的前提下，对薪酬水平和薪酬结构进行调整，实现薪酬的客观化与动态化，有利于增强公平感和归属感，激发编外人员的工作热情，提高他们工作的主动性和专注度。

按照我国的法律法规章程，用人单位有义务员工提供相应的培训机会，员工也享有每年不同类型和次数的培训权利。培训能转变员工观念，提高员工思想培训的目的在于转变观念、提高思想、拓展知识、提高技能。编外人员作为基层政府教育培训经常忽视的对象，应当给予平等的教育培训机会。首先，基层政府需要提高岗前培训水平，虽然编外人員所接触的工作类型和工作难度较低，但是仍然需要做好岗前的专业培训，同时要提高其工作服务意识;其次，要做好岗中培训与阶段性培训，编外人员虽然具有较大的随机性与流动性，但是其就业面相对较窄，因此再二次择业时可能会选择其接触过的岗位，因此做好岗中培训和阶段性培训，也能为其他部门和编外人员创造更大价值;最后，在加强编外人员专业技能、业务能力和文化素养的同时，也要对其进行思想政治教育，不断提升其爱党爱国、爱岗敬业、乐于奉献的观念和行动，做到在思想引领上保持与党的方针政策高度一致，与社会主义事业建设的要求高度一致，与用人单位的工作要求高度一致。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈丰琳.关于编外人员管理的思考〔J〕.中国机构改革与管理，2021，（05）.

〔2〕吴翔.基层政府编外用人的现状与管理困境分析〔J〕.领导科学，2021，（18）.

〔3〕史彦华.事业单位非在编人员岗位设置与聘任管理〔J〕.人才资源开发，2021，（15）.

〔4〕王可竣.县级政府部门编外人员岗位管理研究〔D〕.山东大学，2021.

〔5〕瞿颖.机关事业单位劳务派遣管理存在问题及对策研究〔D〕.上海海洋大学，2021.

〔6〕姜萌华.基层政府编外用工管理存在问题及优化对策研究〔D〕.青岛大学，2021.

〔7〕李立.事业单位编外聘用人员管理中存在的问题及改进措施〔J〕.人才资源开发，2020，（11）.

〔8〕李祥宪.基层政府部门编外人员管理困境与对策研究〔D〕.上海海洋大学，2020.

〔9〕黄惠军. 福州市城门镇政府非在编人员职业倦怠研究〔D〕.福建师范大学，2019.

〔10〕谢增毅.劳务派遣规制失灵的原因与出路〔J〕.环球法律评论，2015，（01）.

〔责任编辑：侯庆海〕

收稿日期：2022 — 01 — 12