湿地法律保护的困境与出路

摘 要：2021年1月20日，社会各界期盼已久的《中华人民共和国湿地保护法（草案）》（以下简称湿地保护法《草案》），由全国人大环资委提请审议，这是我国首次专门为保护湿地立法，它的通过将会使我国湿地的保护走上规范化道路。伊犁河流域①湿地作为中国重要湿地之一，在构筑我国西北生态安全屏障方面起着关键性作用，因而受到广泛关注。当下，伊犁河流域湿地保护面临着法律体系不完善、操作困难、管理体制不完善等问题。伊犁河流域湿地保护要以习近平总书记生态文明建设思想和湿地保护系列重要讲话精神为指引，通过完善法律法规、提升职能和构建制度等途径，使湿地法律保护呈现新气象、显现新路径、出现新成效，并引发全社会对湿地保护的高度关注。

关键词：中华人民共和国湿地保护法（草案）;湿地保护;伊犁河流域

中图分类号：D912.6

文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.018

收稿日期：2022-02-21

基金项目：新疆维吾尔自治区社科基金项目“新疆反恐刑事政策适用效果研究”（2016BFX029）;新疆维吾尔自治区普通高校文科重点研究基地基金“新疆反暴恐预防机制研究”（010916C02）

作者简介：郭虹（1980-），女，新疆伊宁人，讲师，硕士，主要从事法学研究。

The Predicament and Outlet of Wetland Legal Protection

——From the Perspective of Improving the Wetland Protection of the Yili River Basin

GUO Hong

（Law School， Yili Normal University， Yining 835000， China）

Abstract：On January 20， 2021， “Wetland Protection Law of the People's Republic of China （Draft）” （the following referring to the “Draft” as the Wetland Protection Law） was submitted for deliberation by the Environmental Resources Committee of the National People's Congress， which was expected by relevant people from all works of life. This is the first time that China has enacted legislation specifically for the protection of wetlands， and the adoption of this protection law will lead our country's wetland protection onto a road of standardization. As one of the important wetlands in China， the wetlands in the Yili River Basin play a key role in constructing an ecological security barrier in Northwest China， so it has been widely concerned. Although it is faced with problems such as imperfect legal system， difficult operation and imperfect management system， Yili River wetland protection is guided by General Secretary Xi Jinping's series of important speeches on ecological civilization construction and wetland protection. Therefore， it is essential to perfect laws and regulations， improve function and build the system of law to ensure effective results and new path of the legal protection of the wetland， and Wetland protection will also arouse the attention of the whole society in the future.

Key words：“Wetland Protection Law of the People's Republic of China （Draft）”; wetland protection; Yili River Basin

自黨中央国务院在10个有关“三农”工作的中央1号文件中首次对湿地保护工作提出要求以来，特别是党的十八大以来，习近平总书记曾多次考察湿地，强调要保护好湿地。党的十八届三中、五中全会，党的十九大，政府工作报告以及国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《湿地保护修复制度方案》等都对湿地保护提出了具体要求十八届三中全会明确提出“建设生态文明，需要扩大湿地面积，保护生物多样性，必须用制度保护生态环境，建立体现生态价值的生态补偿制度”;十八届五中全会提出“实施山水林田湖生态保护和修复工程，筑牢生态安全屏障”;党的十九大报告作出了“强化湿地保护和恢复”的重大部署;国务院办公厅《湿地保护修复制度方案》把“湿地面积不低于8亿亩，湿地保护率提高到50%以上”列为到2020年生态文明建设的主要目标，明确了拟建立完善的一系列湿地保护制度和法律法规体系。近年来，我国在湿地生态保护方面取得了长足的进步和发展。“十三五”期间，我国新增湿地面积300多万亩，国际重要湿地15处，国家重要湿地29处，湿地保护率达到50%以上。享有“地球之肾”美誉的湿地，是自然界最富生物多样性的生态景观和最重要的生存环境之一，其所包含的生态价值、经济价值、科研和观赏价值都是不言而喻的。保护湿地功在当代，生态平衡惠及千秋。

伊犁河流域地处新疆天山腹地，因我国唯一一条自东向西流出国境的内陆河——伊犁河伊犁河是新疆径流量最丰富河流，也是我国与哈萨克斯坦共和国之间三大国际河流之一。横贯其中，因而得名。独特的地貌单元以及良好的气候条件赋予其湿地种类丰富的特点，尼勒克喀什河、伊犁那拉提、昭苏特克斯河、伊宁伊犁河、霍城伊犁河谷等著名湿地公园都属于伊犁河流域的宝贵湿地资源。这些湿地公园除了能够提供生物物种种类繁多的自然属性之外，还是维系伊犁绿洲生态系统稳定的重要屏障，对改善伊犁河流域的气候环境、提升生态建设整体质量，打造生态宜居的“醉美”伊犁具有重要意义。虽然新疆以及伊犁州都制定了适合本区域的法规规章，但既有的法规、规章大体都是原则性、概括性的规定，具体性规定不足。随着实践活动的深入，湿地保护制度的欠缺也随之显现。探索符合实际的保护制度既有必要性又有紧迫性。

2021年1月20日，社会各界期盼已久的《湿地保护法（草案）》（以下简称为《草案》），由全国人大环资委提请审议，这是我国首次专门为保护湿地立法，它的通过将为湿地保护支起法律之盾，形成有效的保护机制。在《草案》首次针对湿地保护进行立法的契机下，在学界尚未展开充分阐释的情况下，笔者意在从法律角度出发，探究造成伊犁河流域湿地保护困境的根源，分析保护湿地制度的欠缺，并提出保障举措，以期为建设生态宜居的“醉美”伊犁提供实践依据，为全国其他地区开展此项工作提供可借鉴的经验。伊犁的前行只是全国各地加快湿地保护的一个缩影，伊犁的困惑可视为全国湿地保护的一个观察样本。

一、伊犁河流域湿地的保护现状

伊犁河流域位于我国西北边陲，其独特的地理位置，水土资源的得天独厚以及温带大陆性气候的气候特征，形成了丰富的湿地资源。伊犁河流域作为我国湿地重要组成部分之一，拥有异常丰富的湿地资源，据统计，伊犁河流域湿地总面积为239453.9公顷，占流域总面积的2.1%。在湿地类型方面，例如沼泽和沼泽化草甸（草类沼泽、灌丛沼泽）湿地资源，河流（季节性河流及间歇性河流）湿地资源，人工（水库、水稻田及水产养殖场）湿地资源以及湖泊湿地资源等统统涵盖其中。从行政区域看，霍城伊犁河谷湿地公园（10953公顷）和伊犁那拉提湿地公园（13945.3公顷）湿地面积较大，其中前者湿地率为95.4%，后者湿地率高达99.2%，这在整个西北地区都颇为罕见。伊犁河流域湿地资源的主要特点是：（1）湿地线长面广;（2）湿地类型多样;（3）生物的多样性丰富。湿地资源的丰富性最能体现生物的多样性。伊犁河流域湿地作为新疆生物多样性最丰富的区域，被列为“内陆干旱半干旱区重要的基因库”和中国“17个优先保护的生物多样性关键地区之一”。

受自然变化和人为活动的冲击，伊犁河流域湿地曾一度出现萎缩、荒漠化严重、景观斑块破碎化、生物多样性减少、湿地草场退化以及河水污染等严重问题，导致湿地功能和效益下降。如何改变困境，还大自然一个绿水青山，给各族人民一个美丽家园？州党委、州政府高度重视，倒逼调整。尤其是自2013年10月原环保部把伊犁州列为全国第六批生态文明建设试点地区以来，为满足各族群众对美好生活的向往和期待，伊犁州认真贯彻落实习近平总书记关于湿地工作的重要指示批示精神，全面践行“绿水青山就是金山银山”的理念，统筹推进山水林田湖草系统治理，把湿地保护与修复作为民生优先领域和建设人民幸福家园的民生工程，全力推进湿地保护修复工作。成立专门机构进行管理;大力开展宣传，提高公众环保意识、科学意识、持续开发意识;编制《伊犁州直生态环境保护总体规划（2014—2030年）》;制定和完善法律法规，强化湿地保护监督，引进资金和技术，促进湿地保护工作和科学利用;不断深化生态环保领域的改革，建立健全湿地保护长效机制等等。“十三五”期间，伊犁州直完成退化湿地修复656.94公顷、退耕（牧）还湿530公顷，4万公顷湿地面积得到保护和修复。一组组数据和一个个行动背后，展现的是伊犁州采取一系列有力举措。然而伊犁河流域湿地仍面临威胁和存在较多问题人们对湿地生态系统的认识时间短且认知程度低，缺乏有效管理机制;湿地保护体系不完善;现有的宣教设施落后、宣教内容简单、宣传教育力度不够;尚未出台湿地保护的法规;资金投入不足，技术力量薄弱，湿地资源利用方式不可持续等。，因此，切实有效地加强伊犁河流域湿地法律保护工作实乃重中之重。

二、造成伊犁河流域湿地保护困境的根源

在现实中，伊犁河流域湿地保护面临着诸多困境，例如法律体系不完善、操作困难与管理体制不完善等，这也是制约伊犁河湿地保护管理工作有效开展的重要因素。

（一）法律体系不完善

近年来，在应对气候变化的努力中，国际组织、各国政要越来越重视湿地保护和修复，纷纷通过制定法规和政策等多种途径加强湿地保护。但遗憾的是，目前我国三大生态系统唯独湿地没有专门的国家级立法，造成了湿地法律保护的真空，这对于湿地保护显然是不利的。我国关于湿地保护国家级的法律零散地分布在《森林法》《水法》《海洋环境保护法》《环境保护法》等法律中这些法律仅仅将湿地作为一种土地类型，但是，湿地不仅代表一种特殊的土地类型，而且是一个极为复杂的生态系统，将湿地各个组成部分的土壤、水源、生态资源分开保护治理，导致了湿地生态保护上的多头执法、效率低下，难以全面保护。，这种碎片化的立法，系统性不足、实际援引性不强，特别是罚则不明确，使得大量湿地的损毁、破坏等问题得不到及时纠正和惩处。尽管国务院各部委颁布了相应的部门规章，如国家林业和草原局以令的形式发布的《湿地保护管理规定》，国务院發布的《关于加强湿地保护管理的通知》，但由于不同部门依据的法律不同，容易形成“规章打架”的局面，从而导致冲突的概率增加。而且部门规章的法律效力远不及《森林法》《海洋环境保护法》等要素立法，在湿地保护的司法实践中难以被直接引用，起不到应有的作用。

在地方层面，2003年，黑龙江省通过了《黑龙江省湿地保护条例》，率先拉开了各地方湿地立法的序幕，此后各地方湿地保护法规和规章纷纷出台，其中新疆出台了系列湿地保护与修复措施新疆出台有《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》《新疆湿地保护与修复工作实施方案》《新疆湿地保护修复工程“十三五”规划》《新疆维吾尔自治区重要湿地确认办法》《新疆维吾尔自治区湿地公园管理办法》《新疆维吾尔自治区湿地保护小区管理办法》等。，为伊犁河流域湿地保护支起法律之盾。为了保障伊犁河流域生态环境保护管理各项工作有章可依、有据可循，伊犁州先后出台了一系列地方性法规，如《伊犁河流域生态环境保护条例》（已废止）第十三条规定要求“依法把伊犁河流域划分为生物多样性保护、水源涵养、绿洲牧业、谷地草原牧业等5个生态功能区，进行特殊保护和管理”;《伊犁河谷生态环境保护条例》第三章“自然生态环境保护”是关于河流水质、森林、草原和湿地、生物多样性生态环境保护的规定。上述与湿地相关的条款，使伊犁河流域湿地的保护有了法律条文的规定和保障。

现行有关伊犁河流域湿地的法律保护法系依旧不够健全：国家层面立法的缺位，难以高屋建瓴和上下配套地引导、调整和规范地方立法，成为依法推动保护湿地的瓶颈，这不能不说是我国生态文明法治建设之憾;《新疆湿地保护条例》主要偏重于实施湿地保护名录，它是从自治区湿地保护的普遍性出发，未能考虑伊犁河流域湿地的特殊性，且在保护机制、生态补偿、对破坏行为的界定及惩罚等方面规定仍不够清晰。伊犁州湿地保护管理局2005年编制的《伊犁河流域湿地保护与恢复工程总体规划》，对有序推进湿地保护工作发挥了一定作用，但其重点是对湿地保护与修复工程区的划分，未构建系统的针对湿地的管理机制和体制;尽管伊犁州人大、政府也陆续出台了系列针对生态环境保护的规范性文件，但这些规范性文件实施各有侧重，如《伊犁河谷生态环境保护条例》《伊犁哈萨克自治州渔业资源保护条例》等立法偏重于环境污染防治或者资源保护节约，只是间接、零碎地对湿地保护有一些规定，没有全面树立生态保护修复的理念，很难对湿地生态系统进行系统、全面的保护，从而影响湿地作为生态空间、生态要素的功能发挥;又如《吉木乃萨吾尔山冰川水资源保护条例》《乌伦古湖国家湿地公园保护条例》等立法，主要协调解决的阿勒泰地区自然资源和生态环境的问题，未涉及伊犁河流域湿地的开发和利用问题，况且以“条例”“办法”“方案”命名的规范性文件法律位阶较低，容易引发法律适用冲突、影响执法。更为重要的是，这些立法在原则和管理机制上不相一致。综上，湿地保护仅依靠行政法规和地方规范性文件难以有效调整，加快湿地保护立法迫在眉睫。

（二）操作困难

如上所述，解决湿地保护与修复问题当务之急要完善法律体系，提高立法质量。提高立法质量重在推进法律的精细化。法律的精细化是立法技术立法技术是立法活动中所遵循的，用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称;它是体现法律规范的形式要件，是在文字和文本形式上保证立法质量的重要环节。成熟的重要标志。立法技术成熟的体现或许应该是任何一部法律文本都齐备了“章-节-条-款-项”与“总则-分则-附则”的结构布局，然而，纵观《新疆湿地保护条例》《伊犁河谷生态环境保护条例》等文本，不同于《草案》的体例和结构《湿地保护法（草案）》分为7章，共59条，包括总则、湿地管理、湿地保护、湿地修复、检查与监督、法律责任、附则。，框架逻辑均比较精干简约，体例简易，不分章节，直接以条的形式进行规范。对于这一立法技术，有学者认为，这是一种盲目抛开统一的章节条款另搞一套的做法，是导致当下湿地基本制度体系尚不健全的主要原因之一。对此，笔者并不认同，原因为：《立法法》扩张了地方立法权，让自治州人民代表大会及其常务委员会拥有制定地方性法规的权力、自治州人民政府拥有制定地方政府规章的权力30个自治州亦由此形成了二元立法权格局。传统上制定自治条例和单行条例的自治立法权以及《中华人民共和国立法法》（2015年修正）新赋予的制定地方性法规和地方政府规章的一般地方立法权。地方立法的“补充性”和“自主性”“补充性”是拾遗补阙，是对国家法律、行政法规的补充与细化，是使上位法得以有效实施;“自主性”是指针对性，强调地方事务由地方政权机构承担。参见秦前红、李少文的地方立法扩张的因应之策（法学.2015年第7期）.功能，决定了地方立法不同于国家立法追求完整的法律体系，而更应重视立法内容的精细化和精准化，在核心的制度上突出针对性，在框架结构上追求精干简约，这是保证地方立法具有可操作性的有效途径。可操作性是“中国法学进入20世纪90年代以来对立法品质影响最重要的‘命题’之一”。法律缺乏可操作性，无异于构建了一座法律的空中楼阁，使得法律沦为“宣言”，不能对人的行为产生实际的影响。

若仔细研读上述文本，我们会发现部分法律规定过于粗略和缺乏可操作性，这使得伊犁河流域湿地的保护工作缺乏必要的指导性的法律条文。例如《草案》第23条规定： 在湿地内实施的禁止性行为。但是没有使用分项的方法，细化行为禁止的规定。又如《新疆湿地保护条例》第5条规定：设立湿地保护专项资金。但“专项资金”的来源途径未能释法。第29条规定：不得破坏野生动物栖息环境和野生植物生长环境，不得对湿地环境造成污染，不得改变湿地生态系统的基本功能。但是没有具体细化禁止性规定，容易造成湿地保护执法的模糊，加之，湿地保护管理和开发利用上牵扯面广，利益部门化和地方化，既需要环保部门的科学认定，又需要检察院民事行政检察部门现场勘查取证、侦查监督部门提前介入，还需要湿地保护管理局联合森林公安开展巡查，这些内容交叉往复，极易导致证据的灭失，增加了执法的困难。《湿地保护管理规定》规定的湿地生态补偿制度在2010年就已经纳入湿地补助政策，并采取因素法分配资金，切块下达到省级，各省区市在确保完成中央下达的约束性指标前提下，可根据本省区市工作实际，结合地方财力，按有关规定统筹使用资金。但遗憾的是，在国家立法层面，《湿地保护管理规定》只是原则性地规定了湿地生态补偿。《草案》在生态补偿方面的规定仍不够清晰。地方立法同样如此，例如《伊犁河谷生態环境保护条例》第4条概括性地提到了“生态补偿、损害担责”的原则，但并没有对生态补偿制度进行系统构建，致使立法不能在湿地保护管理实践中落实生态补偿制度。此外，该条例还单节设置了湿地保护制度，但是由于受立法水平的限制，该节条文规定得较为笼统和简单，难以执法。

（三）管理体制不完善

在论及湿地法律保护问题时，我们不得不说一下湿地保护管理体制所谓湿地保护管理体制，是指在一定的社会制度下，国家、地方、部门、企业及其内部各层次所形成的湿地保护的管理体系、管理机制、管理方法和管理制度的总称。问题，因为，我国湿地保护立法工作进展缓慢，其中一个重要原因是管理体制之争。鉴于湿地是由土地、水、生物等各自然要素及其环境要素共同构成的综合体，我国现行湿地保护管理体制是“综合协调、分部门实施”：林业部门牵头，其他部门协作《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发〔2004〕50号）规定，我国实行综合协调、分部门实施的湿地管理体制。 。新疆湿地保护管理体制和国家层面大体相似，这从《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》（2012）第六条《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》第六条规定：县级以上人民政府林业行政主管部门为湿地保护的主管部门，负责本行政区域内湿地的综合协调、监督、指导工作;水利、畜牧、农业、环境保护、发展和改革、国土资源、财政等部门，在各自职责范围内，做好湿地保护的相关工作。规定就可以看出。这种模式存在着极大的弊端：协调、监督机制不完善，协调无力;职责不清、职能交叉、多头管理。就伊犁而言，2005年，伊犁州党委、人民政府批准在州林业局加挂“伊犁河流域湿地保护管理局”牌子，这项创新管理机制体制走在了全疆前列。从2005年至今，包括州直属的3个县级市、7个县、1个自治县均在所在县市林业和草原局，抽调人员组建各县市湿地保护管理站，形成市（州）、县两级湿地保护管理网络体系。综合伊犁州实践做法和理论探索，伊犁州湿地保护管理体制采取的是“集中管理体制”集中管理体制可分为直接由现存的某个政府部门（如林业行政主管部门）集中管理和成立新的政府部门（如湿地管理局）进行集中管理两种。可见“伊犁河流域湿地保护管理局”属于后一种集中管理。，这一体制的优势在于保持管理的专业性，提高管理效率。但其不利的因素是：湿地生态系统各资源要素目前被不同的传统管理部门分割，受行业利益驱使，湿地开发利用上存在各行其是、各取所需的现象，难以协调至统一管理。

实际上，湿地作为一个生态系统，具有两面性——整体性和差异性。非生物要素（水、土壤和气候）和生物要素（湿地生态系统生产者、消费者和分解者）是湿地构成成分，需要进行特有的管理。若过度调整体性，而忽略各要素的差异性，则不利于资源的管理。如湿地内的非生物要素，一方面是湿地生态系统内的一部分，需要服从于湿地生态系统的整体性，另一方面其也有特殊性，需要实行特有的管理，从而导致湿地生态系统的整体性和湿地生态系统各要素管理的专业性冲突。这种冲突，需要伊犁河流域湿地保护管理局在博弈中选择最佳的管理模式，不可顾此失彼。综上所述，成立专门的湿地保护管理机构负责湿地保护的所有方面无疑存在困难。同时，《伊犁哈萨克自治州机构改革方案》（新党厅[2019]1号）和《关于〈伊犁哈萨克自治州机构改革方案〉的实施意见》（伊州党办发〔2019〕4号）虽然赋予管理局肩负组织、协调州直湿地保护与合理利用工作的重任赋予管理局如下管理权：承担编制全州湿地保护的总体规划和湿地保护与修复工程项目的建设与管理;制定各项湿地管理制度;组织实施湿地生态修复、生态补偿工作;开展湿地保护宣传、调查、科研、监测等工作;指导国家重要湿地的申报、监督和管理;监督管理湿地的开发利用。，但却没有对湿地中除森林外的其他各种资源的管理权，同时从行政级别来看，管理局是林业部门的二级分局，为副县级、人员编制3名，与湿地相关职能部门在政府机构中是平级的，这决定管理局难以在各部门间担当协調者的角色，难以改变各部门在湿地保护中条款分割、各自为政的局面。且无论是管理局还是各县湿地保护办一人兼多职的情况比较普遍;资金投入不足是湿地保护管理面临的一个重大问题，加之伊犁河流域湿地线长面广，交通旅途漫长，在实地核查、调研、检测、研究、人员培训、保护区及示范区建设的过程中，需要人力成本、交通成本和时间成本，不同于内地的支出;专业和专职的管理人才队伍的严重缺乏，使得各县市在本辖区内湿地保护的保护措施方面内容撰写出现了千篇一律的现象;相关法规也未赋予管理局执法权。这使得管理局在打击破坏湿地资源的违法行为过程中不得不向伊犁州天西林业局、伊犁州森林公安等林业执法部门请求联合执法，削弱了湿地保护管理局的执法效果和工作职能。

三、完善伊犁河流域湿地保护的路径

面对伊犁河流域湿地保护面临的多重瓶颈，《草案》明确了法律适用的湿地、湿地保护方式，提出了湿地利用要求，规范了湿地修复原则、责任主体、修复方案及措施等，其扭转了我国生态文明法制建设“两长一短”环境法、资源法、生态法是我国生态文明法治建设的三大支柱。从目前生态文明立法体系来看，一共有39部专门的生态文明法，其中针对环境污染防治的有13部，针对资源保护节约的有16部，关于针对生态保护修复的只有5部。整体上是资源法和环境法发展良好、生态法发展滞后的现象。的失衡局面，弥补了生态立法的短板，为强化湿地保护和修复提供法治保障。在《草案》审议的背景与思路下，可以尝试从如下方面探索湿地保护的理念，共谋伊犁河流域大保护。

（一）构建完善的湿地保护法律体系

科学立法，严格执法，公正司法，全民守法是全面依法治国的基本格局。立法是全面依法治国的前提和基础，立法质量直接关系到法治的质量。一个国家有无比较完备的湿地立法体系，是衡量该国应对湿地问题水平的重要标志。法律经济学认为，法律制度供给满足社会建设之需是法律优劣性评价的重要参考。在全球湿地正以惊人速度消失，保护湿地已成为保障世界各国生态安全的当务之急背景下，世界上许多湿地资源丰富的国家大都已经建立起相对完善的法律体系，而我国至今尚无一部专门的“湿地法”。制定一部专门的湿地保护法的呼声日益高涨。正是在这一现实背景之下，《草案》于2021年1月正式亮相，它的通过使我国湿地保护在实施中有法可依、有规可循，为全国湿地保护、生态文明和美丽中国的建设提供重要的法律保障，也为构筑伊犁河流域湿地保护体系提供法律依据。

一方面，在修改完善《草案》加快立法工作进程的同时，还要进一步完善既有法律。加快推进湿地保护立法进程，建立覆盖全面、体系协调、功能完备的湿地保护法律制度体系，为伊犁河流域湿地保护提供直接的法律依据。《草案》应当科学规定湿地的概念，明确湿地保护管理机构及其主要职责，融合湿地各相关部门的力量，增加对基层湿地保护管理工作的保障，完善财政投入的有关规定。同时，对各级政府财政对湿地保护的投入责任，湿地用途管制，湿地生态产品价值实现等具体内容也需要进一步细化，以提高法律的针对性和可操作性。有了全国普遍适用的法律规范，伊犁州人大就可以尽快出台《伊犁河流域湿地保护条例》，拟出台的条例应立足于伊犁的实际，提出有规范性、执行力的条款，切实做到有法可依、有法能依。另一方面，厘清湿地保护与《伊犁河谷生态环境保护条例》《伊犁河谷新疆黑蜂资源保护条例》《伊犁河流域土地开发管理条例》《伊犁哈萨克自治州渔业资源保护条例》《伊犁州生态环境损害赔偿制度改革实施方案》《伊犁哈萨克自治州乡村清洁条例》《伊犁哈萨克自治州全域旅游促进条例》等既有的相关地方性法规的关系，重视湿地与环境资源之间相辅相成的特征，合理增加罚款数额，提高违法者的成本，最大限度打击和威慑非法侵占、破坏湿地和湿地资源的违法行为。健全完善法律体系，为强化湿地的保护和修复提供法治保障，使伊犁河流域湿地保护工作有章可循、有法可依，科学有序地开展，使之成为当地经济可持续发展的未来保障。

（二）健全伊犁河流域湿地保护管理局的统一管理体制

湿地保护是生态文明建设的重要内容。随着生态文明建设的全面推进，环境保护的效果持续显现以及湿地保护意识的不断强化，基于湿地生态系统的整体性和多功能性，要求对伊犁河流域湿地的保护与管理必须具有统一性、整体性。湿地与水、农地、海洋、森林、渔业、野生动植物等环境资源的保护、管理和利用密切相关，因此，对伊犁河流域湿地生态系统的保护与管理必须依靠多部门的综合管理。如，伊犁州环保部门负责湿地土壤环境、水环境等湿地生态环境质量，伊犁州林业部门负责湿地公园、湿地保护小区、湿地陆生野生动物、林区野生植物和水禽鸟类栖息地的保护与管理，伊犁州农业部门负责湿地内农业生产的管理，伊犁州国土资源部门对湿地国土资源进行管理，伊犁州水利部门负责伊犁河、额尔齐斯河、水库等湿地的保护与管理，伊犁州渔政部门负责管理从事养殖和捕捞水生动植物等活动的单位和个人进行渔业捕捞作业。

此外，伊犁州发展改革、城乡建设、旅游、森林公安、教育、文化等部门依照法定职责，做好湿地保护相关工作。可见，各部门在同一湿地范围内的资源管理对象和目标是有所不同的，因此在协同处理时，难免会从部门本位主义出发考虑，从而出现各自为政、各行其是等现象。要打破这一困境，必须从全局角度考虑湿地生态系统保护，使得湿地管理局以外的各部门也能从中受益。如伊犁州水利部门可以优化流域水量分配调节;伊犁州农业部门能够生产更多的水稻、渔获。同时，在多部门联合管理机制下，如前所述，管理局作为伊犁州林草局下设的二级分局级事业单位，在管理队伍、级别配置、专业技术人员、人员编制、管理网络和设施上存在明显不足，因此，可以升格管理局的行政级别，赋予其新的行政职能。如，确立湿地保护管理局行政“集中管辖权”，凸显湿地保护管理局的指导性地位;明晰湿地保护管理局行使湿地所有权和管理权的法律属性;赋予湿地保护管理局更多的行政管理权、行政执法权和行政处罚权。管理局通过水利、森林公安、国土资源、水利、渔政渔业、航监、旅游等多部门联勤联动，对破坏湿地违法行为形成有效震慑，以集中统领伊犁河流域湿地的保護，最终实现综合执法的良好效果。

（三）建立湿地生态补偿制度

湿地生态补偿是对湿地生态系统保护的一系列奖励措施和非法性处罚措施。其既包括对湿地生态系统和湿地资源所获得生态和经济效益的奖励，也包括对因湿地生态保护致使相关权利人的合法权益受到损失的予以经济补偿。在湿地的生态保护优先性的前提下，弥补伊犁河流域湿地的农牧民和集体因“退（耕）牧还湿”而遭受的利益损失，并结合农牧民最为关心的教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障等问题，建立长期、规范的参与湿地保护的鼓励机制，加强农牧区周边基础设施建设，发展接续替代产业（如鼓励哈萨克妇女从事手工艺品制作，引导农牧民在发展家庭养殖的基础上，采取灵活多样的手段积极发展庭院经济），促进农牧民从资源的使用者转变为守护者，激发群众共同参与湿地保护的积极性，实现湿地保护与社区发展的“双赢”。

根据《环境保护法》（2014）第31条的建立、健全生态保护补偿制度，《湿地保护管理规定》第27条的规定《湿地保护管理规定》第27条规定：因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿。以及《关于2010年湿地保护补助工作的实施意见》（财农[2010]114号）《林业改革发展资金管理办法》（财农[2016]196号）等文件的精神要求，在《新疆维吾尔自治区关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（新政办发 [2017]164号）探索建立自治区湿地生态效益补偿制度，加快退耕还湿试点工作，开展湿地保护与恢复等综合治理工程的制度下，开展湿地生态补偿活动。同时务必认识到︰一是受限于国家层面生态补偿的法律法规尚未建立令人欣慰的是国家发展改革委已经研究起草了《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》，并于2020年11月27日至2020年12月27日，在国家发展改革委门户网站首页“意见征求”专栏，向社会公开征求意见;2021年5月7日，国家发改委组织召开生态保护补偿工作部际联席会议，提出尽快出台《生态保护补偿条例》。，伊犁州同样缺乏生态补偿综合层面的法规政策。尽管《伊犁河谷生态环境保护条例》第4条确立了“生态补偿、损害担责”的原则，但其权威性和约束性有限，难以形成合力。二是建立湿地生态补偿制度的目的是保护湿地生态系统，而不是解决社会矛盾。三是湿地生态补偿存在法律缺位、资金来源和补偿模式单一等不足。

综上，伊犁州政府应在《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》和国家六部委联合印发的《生态扶贫工作方案》等政策文件的指导下，在认真总结近年州直湿地生态补偿实践经验基础上，因地制宜提出推进包括伊犁河流域湿地在内的自然要素生态补偿的主要目标和措施。争取适时启动《伊犁河谷生态补偿条例》的立法工作。拟出台的条例，应该明确伊犁河流域湿地的生态补偿主体和客体包括中央政府、自治区、伊犁州、州直各县市和为了保护伊犁河流域湿地而“退（耕）牧还湿”使自身权益受损的农牧民和集体，尤其是为了伊犁河流域生态效益付出牺牲和代价的居民等。拓宽生态补偿资金渠道，探索建立由中央财政投入主导、带动企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等社会领域参与的多元化的生态补偿资金投入，因为，按照“全国湿地保护‘十二五’规划”要求，湿地保护建设项目中央和地方投入比例为4︰6，这对于经濟欠发达的伊犁州来说，地方配置较高，实施较为困难。采取资金补偿、实物补偿（基本生存物质供应方式）、政策补偿（优惠信贷）或智力补偿（教育培训、就业技能培训、生态环保培训、投资培训）等灵活的补偿方式，以提升伊犁河流域湿地生态补偿区内农牧民的知识水平、生产技能、就业能力和生态环境保护意识。而湿地生态补偿的认定机构以湿地保护管理局协调森林公安、环保、财政、发展改革、畜牧、水利、州直县市政府等部门进行综合考察认定。

与湿地保护迫切性形成鲜明对比的是，地方层面湿地保护立法北大法宝收录的数据显示，自2003年黑龙江率先出台了《黑龙江省湿地保护条例》以来，截至2020年1月，全国共有28个省（自治区、直辖市）完成省级湿地保护立法，对有序开展湿地保护工作发挥了重要作用。在加速前进，国家层面的湿地保护立法却未有实质进展。但令人欣慰的是，2021年1月人大常委会第二十五次会议对《草案》进行了初次审议，并在中国人大网全文公布，向社会公开征求意见。期待《草案》早日通过，有了全国普遍适用的法律规范，伊犁州人大和政府就可以因地制宜制定《伊犁河流域湿地保护条例》，从而使伊犁河流域湿地得到切实有效的法律保护。伊犁河流域湿地作为我国湿地重要的组成部分，不仅对提升伊犁生态建设整体质量，打造生态宜居的“醉美”伊犁具有重要意义，而且在构筑我国西北生态安全中具有独特和不可替代的作用，将会在法律修订、制度构建等基础上实现新的保护成效，并由此引发全社会对湿地保护的高度关注。

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[责任编辑、校对：杨栓保]