社会公平视阈下的政府信任构建

边晓慧 胡文哲 张靖

摘 要：社会公平理论提供了审视政府信任的结构化视域，其核心是关注个体相对剥夺的社会比较心理及其政治性后果，有效弥补了以政府绩效绝对水平为主导解释政府信任的诸多不足。社会公平与政府信任存在复杂的关联与调节模式，具体表现为：主观看法决定信任评价、个体期望制约政府信任、多元公平影响效应不一、阶层差异分化政府信任、职能归因形成差序信任。在扎实推进共同富裕的当代背景下，基于公平路径改善和提升政府信任至关重要。

关键词：政府信任;社会公平;复杂关系;公平路径;共同富裕

中图分类号：D63

文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.003

收稿日期：2022-02-24

基金项目：国家社会科学基金青年项目“我国政府信任的结构分化、影响因素与作用机制研究”（16CZZ025）

作者简介：边晓慧（1987-），女，山东淄博人，讲师，硕士生导师，博士，主要从事政府信任，政治参与及政治传播研究;胡文哲（1995-），女，湖北黄冈人，硕士研究生，研究方向：社会公平及政府信任;张靖（1998-），女，山东临沂人，硕士研究生，研究方向：政府信任及政治参与。

Research on the Construction of Government Trust from the Perspective of Social Justice

——Complex Relationship and Promotion Path

BIAN Xiao-hui， HU Wen-zhe， ZHANG Jing

（School of Management， Anhui University， Hefei 230601， China）

Abstract：Social justice theory provides a structured perspective to examine government trust. And its core focuses on the social comparative psychology of individual relative deprivation and its political consequences， which effectively makes up for many deficiencies in explaining government trust dominated by the absolute level of government performance. There is a complex correlation and regulation mode between social equity and government trust， which are reflected as follows： subjective views determine trust evaluation， individual expectations restrict government trust， multiple fairness influences are different， class differences differentiate government trust， and functional attribution forms differential trust. In the contemporary context of greatly advancing common prosperity， it is crucial to improve and enhance government trust based on a fair path.

Key words：government trust; social justice; complex relationship; fair path; common prosperity

習近平总书记指出，我国现在已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点。就实质而言，共同富裕体现了当代人民对富裕和公平的双重向往和追求，“富裕”是指经济发展带来生活水平的改善，“公平”意指民众在社会生产生活中的公平需要得到满足。也正是在这个意义上，共同富裕不仅是经济问题，更是重要的政治问题，不仅在宏观上影响国家的长治久安和稳定发展，也在微观上影响着人民群众的获得感与满意度。政府信任作为公民与政府关系的核心，集中体现了公众对政府运作符合期待的评价和信心。Barber将公民对政府的期待概括为三类：社会秩序的实现与持续、生命与财产权的有效保障、公共美德如公平正义的信仰，这些规范性期待构成了政府获得公民信任的基础和来源，也成为公民评判政府是否值得信任的基本依据。

“不患寡而患不均”，在我国持续加快推进共同富裕的背景下，有关社会公平的问题已经成为我国社会转型的重要挑战，对公平的认知和评价成为影响公众政府信任的重要因素。但从学术研究来看，目前无论是从结果视角探讨政府绩效表现与政府信任的关系，还是从过程视角关注政府过程与程序对政府信任的影响，公平都是一个常被忽视的维度。事实上，社会公平本身即是政府绩效的一部分，如新公共行政的代表人物弗雷德里克森指出，公平和效率、效益同等重要，是公共行政的“第三支柱”，反映了公共部门区别于私营部门的主要特征。同时伴随公众个体差异，政府信任结构的分化以及社会环境演变，社会公平与政府信任的关系也趋于复杂。基于此，本研究试图对解释政府信任的公平视角进行阐释，并揭示社会公平影响公众政府信任的复杂关系与内在机制，最后基于社会公平路径，对政府信任的构建与提升提出具有现实意义的对策和建议。

一、基于社会公平视角的政府信任审视

对社会公平或社会正义的研究是伴随第二次世界大战后“相对贫困”概念的发展而逐渐兴起。从起源来看，亚里士多德提出的正义相称性，即“比率相等”（equality of ratios），为公平理论兴起提供了起点。1963年，美国心理学家Adams则基于他的社会比较和历史比较实验，最早对公平理论进行了系统阐述，即公平就是个体投入和所得结果的等价性，在做出公平评价时，人们试图确定他们的投入（如努力程度、能力、时间等）与他们得到的结果（如收入、奖励、费用或处罚等）并进行比较，如果投入的成本和获得的收益保持平衡，交换关系就被认为是公平的。因此，公平理论又被称之为社会比较理论。随着公平理论的发展演进，这种比较的对象逐渐从自身转向其他个体或群体，同时，比较的范围也从早期对物质财富的分配，包括收入、社会福利等的分配结果是否公平的着重关注，逐步扩大到现阶段对分配过程是否公平和人际交往方式是否公正等的侧重。人们选择比较的对象和范围在客观社会环境变化和公众价值观念转型中呈现出多维度性，由此形成不同的公平理论，反映了对公平机制的不同认知。

在政治哲学大师罗尔斯看来，公平正义是社会制度的第一美德，关于社会公平对政府信任的重要性和价值可以回归至政治正义理论。究其实质，政治正义理论的核心是分配正义，主要涉及社会中的资源和机会如何分配才具有合理性和正当性的问题，因此个体对社会公平的认知直接决定着公众对经济和政治合法性的认可，成为政府信任和支持的重要来源⁷。关于社会公平影响政府信任的心理机制可以使用相对剥夺的社会比较理论予以解释，即人们在社会环境中的满意与不满意感不是其取得的报酬或资源的直接函数，而是通过比较自己所得和社会上某种标准确定的，通过选择比较标准来塑造自身的主观体验。一旦相对剥夺感产生，便会造成个体一种消极的心理体验，引发公众对政府的不满和疏离，并降低对政府的信任。整体来看，关于社会公平影响政府信任的作用机制则可以从政府信任解释的制度路径和文化路径两个角度进行分析。

一方面，从制度路径出发，社会公平作为公众衡量政府绩效的重要内容，个体对社会公平的感知将通过影响政府绩效评价进而影响政府信任。政府信任也是制度信任，制度能否促进资源的分配公平已然成为衡量政府信任的重要标准。政府作为维护社会公平及制度供给的主体，它所建立和颁布的一系列在日常生活中保障人民公共服务和福利的制度和政策直接或间接地影响着人们对公平的评价。当制度创造出对不同群体的机会不公平、社会资源的分配不公平、分配过程不公平的时候，社会所倡导的公平正义论便不复成立，将导致公众怀疑政府在维护公平问题上的袖手旁观或是无能为力，降低对政府绩效的评价进而影响对政府的信任。如罗斯坦所言，如果它所统治的所有人并没有得到平等的关切，政府维护社会公平的意愿和能力会在不公平条件下遭到质疑，其得到人们信任的希望就变得渺茫。

另一方面，从文化路径出发，社会公平有助于造就乐观主义世界观和群体价值观，在塑造普遍信任文化上具有不可替代的作用，社会公平能够通过影响社会信任而对政府信任产生重要影响。首先，社会不公平加剧，资源分配不均将使得社会成员无法享受同等的权益与获取向上流动的机会，将会瓦解他们的“共同命运感”，破坏人与人之间的相互信任。同时，进一步根据同质性偏好原则，社会地位相同的人交往更为频繁，日益恶化的不平等强化了社会地位的差异，导致人与人之间的隔阂与疏离，这都对人民的社会信任产生不利影响，所以社会公平的缺失将直接损害社会的普遍信任，进而最终损害政府信任。其次，公众的社会不公平感知引发失望、悲观、厌恶等消极情绪，增进对政府的不信任。根据公平理论，觀察别人的关系以及自己的关系中的不平等是令人痛苦的，信任建立在乐观和对一个人的环境的控制心理基础上。在不平等程度很高的地方，人们将不太可能相信未来看起来一片光明，会更不相信自己是命运的主人，因此高度的不平等导致对未来的乐观程度降低，而悲观情绪越强，对他人、社会以及政府的信任度都会越低。

二、社会公平与政府信任的复杂关系及其解释

在制度和文化路径解释的基础上，我们有理由相信，社会公平与政府信任之间有着较强且自然的联系。然而，随着社会发展的进步和公民意识的提升，社会公平与政府信任之间并非简单的线性关系。一方面，社会公平有不同的多元类型，这些不同的社会公平维度对政府信任的影响及其作用机制是有差异的，这反映了不同公平类型的价值与功能。另一方面，社会公平对政府信任的解释也同时受到多重因素的影响，比如公民的主观感知和期望、对政府的角色期待、不同类型公平的特征属性等，这都使得社会公平与政府信任呈现出更复杂的关联与调节模式，也意味着社会公平与政府信任的复杂关系需要更加精细化的考察。

（一）主观看法决定信任评价

政府信任是公众依靠直觉判断对政府态度的表达，相比于经由专家使用科学方法和数理模型进行理性化分配而获得的实际公平，公民对公平的主观评价才是影响政府信任的关键。具体来看，这种主观性主要表现在以下两个方面：首先，个体对公平认知的差异使得公民并不总是能够把握真实的公平，从而造成主观公平和客观公平的偏差。一方面，从认知的初始状态出发，在与他人的比较中，人总是倾向于自己付出的多而得到的少，判定公平的标准也是因人而异，在此情境下，以个人感觉为先导的投入和报酬比例极易失衡从而导致不公平的认知产生。另一方面，就认知的行进过程来说，个体对公平的评价往往还取决于对政府的经验认知，当认知存在消极偏见时，积极经历会被视为偶然，消极经历则会被放大，其给政府信任带来的影响要比那些积极经历大得多。同时，这些经验认知还具有传染性，来自他人的经历也会对自身的政府评价产生影响。其次，即便能够把握真实的公平，他们对于公平的看法还会受其权利指向差异的影响。一般来说，当公民关心某类型公平或者认为某类型的公平极为重要时，该类型公平对其信任评价则有关键影响;反之，则难以对公民的信任评价产生影响。比如在一项对阿根廷和墨西哥民众关于经济不平等和现任总统看法的研究中显示，贫困的选民较之富裕的选民更在意经济方面的公平，从而对政府及现任总统表现出高于富裕选民的不信任。

总体看来，与公平本身相比，公众对客观公平的主观看法对于政府评价更为重要，但并不意味着客观公平可以被小觑，客观公平是主观看法的基础，要想对政府信任评价带来正面影响，必须从客观公平出发，着手关注公民真正关心和重视的公平，将客观公平转换为认知公平，积极帮助公民有效获得和识别公平。

（二）个体期望制约政府信任

政府信任是公民对政府运作符合期望的信心或信念，个体对政府的评价及信任水平受民众期望的制约。参考弗鲁姆的期望理论，公平连接期望的满足进而影响政府信任的关键点是现实认知和公平期望之间的差距。也就是说，政府信任或不信任的最根本原因在于民众对政府的期望和认知是否产生相对剥夺感和失落感。一般而言，公民对政府的期望表现为基于对政府的预期而产生的对政府以及政府人员的态度评价或产生出与他们的期待相一致结果的主观判断。当公民对公平的实际看法满足或超越了他们对于政府的期待，积极评价就会增加，相应地也会增强其对政府的信任;反之，就会产生失望和不满的情绪，进而降低对政府的信任。作为独立的个体，公众间的期望通常具有差异性，不同程度地信任政府以及对政府有不同的需求将导致个体本身对政府赋予不同的期望，并做出不同的反应。比如在密苏里州堪萨斯城智慧城市治理研究中发现，面对街道状况报告时，相比于追求高生活质量的社区公民对街道状况的报怨超出预期，收入较低的少数民族则不太可能报告这些情况，反而更关注威胁生命安全等一系列紧迫问题。

虽说期望在潜意识里反映了个体对政府的一种肯定和可信赖性，但期望与现实间的差距依旧不容忽视。公众的期望可能会成为政府未来作为的一种内生动力，但这并不意味着期望越高越好。高期望通常与失望和不满的情绪联系在一起，“一个期望较高的人显然比一个较少期望的人更难满意和有更低的信任，而一个具有合理期望的人也通常比一个盲目或过高期望的人更容易满足并有更高的信任。”因此，引导公民的合理期望，使其形成正确的认知对个体的信任评价至关重要。

（三）多元公平影响效应不一

社会公平能够影响政府信任，但其对政府信任的影响效应并非是单一的，多元化的公平类型对政府信任具有不同的影响效应，同时也存在着相对重要性的一些差异和变化趋势。事实上，不同的社会公平具有不同的内涵和指向，这会影响公民对于政府信任的认知。一般而言，以收入、福利、权利分配等结果公平为代表的实质公平构成了公众对政府信任评价来源的物质基础，而关注个体发展机会和程序公正等的形式公平则在一定程度上回应了公众多样化的需求，成为评价政权合法性和政府获取支持的重要依据。随着社会的不断发展，不同社会公平类型影响政府信任的相对重要性发生变化，人们减少了对分配公平或其他工具指标的判断，较多涉及机会公平和程序公平，同时指向程序执行时的人际互动公平。有研究发现，机会公平和程序公平比结果公平更能使人感知到积极的情绪，并形成对社会和政府的正面评价。

出于发展视角，社会公平影响政府信任的效应会随着关注点的差异而有所变化，但不同类型的社会公平对政府信任而言无疑都是重要的。保证政府信任的高水平不仅要关注分配的实质公平，还要对强调分配过程的形式公平予以重视，具体侧重则应顺势而变。

（四）阶层差异分化政府信任

不同社会阶层所秉持的公平观念和对社会利益的要求均有所区别，这会影响特定阶层人群的社会公平感知与政府信任水平的强度与方向，政府信任在不同阶层中得到分化。社会阶层是指社会地位相互区别的社会群体，往往以客观的社会经济地位为划分标准。作为一种社会结构性因素，不同社会经济地位本身即意味着资源分配的群体不平等，高地位群体通常作为社会资源分配的获益者，掌握更多的资源与话语权，因此更倾向于认同社会分配制度。相反，低地位群体则更容易产生被剥夺感，这些消极感受使其公平感知对政府信任的损害作用也更为显著。当然，也有一项更细致的研究认为，处于中间阶层的群体，其公平感知对政府信任的影响最强，因为低收入群体尽管在分配中处于劣势，但同时他们对不公平的容忍度也更强，而中产阶层长期处于资源匮乏甚至向下流动时，就可能会激发他们的消极情绪，认为政府未能满足其利益诉求，影响该群体的政府信任程度。

社会公平与政府信任在不同阶层人群中分化的复杂关系，任何单一的应对政策都不能完全消除，因此试图改善信任评价的应对政策应当是綜合性的，要针对弱势人群所面临的问题而作出调整，并考虑多个层面上的驱动因素以达到信任的正向提升。

（五）职能归因形成差序信任

不同层级的政府机构负有不同的性质和职能，这使得公众对不同层级政府的公平诉求和结果归因存在差异，最终导致差序政府信任的形成。一般来说，地方政府负有政策落实和命令执行之职能，医疗、养老、教育等公共服务和社会福利主要由地方政府推动，对于在经济或社会福利、公共服务分配制度的涉及以及执行等与地方政府更直接关联的问题上，公众的评价会主要归因于地方政府，并影响对地方政府的态度和评价。而中央政府承担了统筹规划全国大局的职能，因此在制度制定、政治与司法权力及发展机会等公平方面，人们更愿意将其带来的影响归因为中央政府，从而改变对中央政府的信任评价。

从这个角度来讲，个体与层级政府间的各类交易行为反映了其对不同政府职能的差异化归因，进而形成不同的角色期待，使得社会公平在整体或微观上对不同层级的政府信任的解释效力也存在一定的差异性，正确识别公众对政府职能的不同归因有利于政府信任的改善。此外，前一次的归因将会影响到公众对下一次政府成就的期望，随着公众自身对公平类型关注重点的差异化以及对政府成就期望的多元化和高要求，各级政府除了要引导公众形成正确的归因，还要满足公众对于基础建设的更高期待，以及加大力度满足公众不断升高的期待。

三、社会公平视阈下的政府信任提升策略

在共同富裕的扎实推动下，促进社会发展成为改善政府信任的主导策略，发展在总量强调外还应重视相对结果，即公平的问题。社会公平直接关联个体对政府行为的评价和支持，各项政策的施行也会受其影响，把握和理解社会公平与政府信任的复杂关系至关重要，这不仅能在一定程度上填补两者关系阐释的空缺，而且有利于为实现共同富裕提供助力。因此，改善和提升政府信任需要从公平视角出发，构建提升政府信任的社会公平路径。

（一）关注主观公平，引导合理期待

对于社会公平而言，科学的分配并不一定能提升公民的公平感，因为公平感同时受到主观看法和期望的影响，人们一般对政府表现的感知比实际表现重要得多，因此在客观公平以外，专注于公众的主观公平和期望既是实践的必要，也是积极的选择。现代社会，公民对政府存有一定的认知偏见和过高期待，容易导致不满文化的生成，因此主观看法和期望管理的核心在于消除偏见，引导公众形成对政府的理性期待。首先，在消除偏见方面，要优先改变公众固有的消极认知，这可以通过改善令人不满的公共服务来实现，同时还要识别公民对公平的真实需求和迫切需求，积极回应并满足。其次，在引导理性期待方面需要重视与公众的互动沟通，审慎并实事求是地向公众传达在经济、政治、公共服务等各领域的信息，从而增强对政府的理解以及包容度，避免过高期待的生成。

（二）重视实质公平，缩小人群差距

以结果公平为代表的实质公平作为公平建设的基础性内容，以其对个体福祉的条件和物质分配的公正性反映了一个国家和社会发展的现状及潜力，突出了重视实质公平的必要性。当前我国脱贫攻坚战略取得全面胜利，绝对贫困人口已经完全消除，但是相对贫困的问题仍旧突出，解决该问题的核心在于推动各薄弱地区的发展，缩小人群间的差距。一方面需要在收入分配和福利制度内进一步理顺分配关系，减少低收入群体，扩大中收入群体，同时在制度外注重通过激发农村及城镇地区的市场活力，以增加就业岗位以及开展劳动者就业能力培训帮助低收入者提升其在就业市场的竞争力和获取回报的能力。另一方面还需保证农村城镇以及弱势地区基本公共服务提供的均等化，因为多数时候，公民确实以有无来判定政府服务的质量。不可否认，实质公平是公众形成主观评价的基础。

（三）强化程序公平，注重互动公平

关于程序公平的重要性以及强化理由，可以从公平启发式理论进行解释。当人们不确定政府是否滥用职权以及值得信任时，可以将对程序公正性的判断作为启发式依据，并决定对其授权以及信任的程度。程序公平要求所有人在公平获取的过程中都能被公正地对待。首先，在制度和政策设计上既要有代表性、一致性和准确性，还要体现出对弱势群体的关怀。其次，要对政策的执行建立一定的约束机制，以确保执行过程的规范透明、公正和有效率等。此外，政策执行过程中与政府互动的公平经历对个体政府信任评价同样有着非常重要的影响，有效提升个体公民对政府的情感支持也要求一线政府行政人员在与公众的接触中，应当展现出对公众利益的关心和尊重，诚实、公正地对待每一位公民。

（四）促进资源流动，弱化阶层差异

资源的不均衡流动造成了社会公平和政府信任在阶层中的分化，为避免分化严重危及社会稳定，促进资源流动，弱化阶层差异是重要的治理方向。资源在不同阶层中是否流动公平，阶层间的差距是否缩小很大程度上取决于机会是否公平，因此必须着力推进机会公平的建设，构建获得和实现良好结果的能力和积极向上流动的可能性。其中，机会公平建设首要体现在教育公平，教育是一种赋能过程，推进教育公平，缩小落后地区及农村地区的基础教育水平差距，成为推动机会公平建设的基础内容。此外，机会公平也体现在人际公平的建设中，通过政府相关制度建设，对各行业领域存在的歧视行为进行约束和治理，减少因性别、年龄、户籍、职业等外在特征造成的歧视，为公众尤其是社会弱势群体的发展创造平等的机遇和平台。

（五）加强地方政府治理和形象树立，优化差序格局

差序政府信任格局不仅体现了公民对职能的不同归因，而且隐含了公民对政府的不同角色期待。面对民众的期待，政府的诉求回应度和回应时效，所扮演的角色以及表现出来的能力均深刻影响着差序政府信任的程度。对于获取民众信任更为艰难的地方政府来说，优先提升地方政府信任对于优化政府信任的差序格局至关重要。因此，聚焦地方政府治理和形象樹立，一方面要求地方政府识别出那些与公众联系密切的部门和公众的迫切需求，及时予以回应并优先改善这些机构的公平建设，提高公共服务的质量，获取公民更多的满意度。另一方面又要重视良好形象的塑造和宣传，地方政府要充分利用互联网等社交媒体，加大对地方政府的宣传力度，大力传播正能量内容，帮助公民树立正确的公平观，形成对政府的正确认识，从而在对地方政府形象的正面认知中通过映射达到对整个政府系统的信任，减少信任格局差。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]