健全自然资源资产产权体系

王 晨，阙 翔

（1.福建省地质测绘院，福建 福州 350001；2.福建农林大学 生态与资源统计重点实验室，福建 福州 350002）

产权是经济所有制关系的法律表现形式[1]，产权制度是自然资源开发利用的基础性制度[2]。自然资源资产产权是自然资源资产的所有权、用益物权、担保物权、债权、特许经营权等一系列权利的总称。目前，我国自然资源资产产权管理依据的法律法规各异、形式多样化、丰富程度不同[3]，同时存在权利体系不完善、权利交叉、公权力与私权利难以平衡等一系列问题。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出“健全自然资源资产产权体系和权能，完善自然资源资产产权法律体系”[4]。健全自然资源资产产权体系，是平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益的基础，也是更好地发挥产权制度在生态文明建设中激励约束作用的关键内容。因此，进一步健全自然资源资产产权体系，同时加强实践，保证能用、可用、管用，成为自然资源产权制度改革的关键。

1 自然资源产权体系存在的问题

1.1 自然资源产权立法体系不完善

目前，我国关于自然资源产权的法律体系不够健全。在土地、海洋、矿产、水、森林等单行法中，虽然分别规定了产权的相关内容，但是没有统一的自然资源法，且对于湿地产权方面的立法尚存在空白。例如，我国仅对湿地系统内某些资源的权属进行了规定，且这些规定大多分散于其他法律、行政法规、部门规章中，如《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）、《自然保护区条例》、《水土保持法实施条例》，而未将湿地独立进行整体性的权属规定，也未将湿地产权相关内容纳入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）等基本法律中。

在《宪法》《民法典》等上位法中，对于自然资源产权的规定过于概括。然而，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国草原法》《森林法》《野生动物保护法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》等自然资源单行法，则侧重于自然资源的保护和用途管制。

自然资源相关法律法规之间的概念、逻辑体系与具体规定并不统一。例如，《森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的里生动物、植物和微生物。”这一界定比较宽泛，其与《森林法》第二条中“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的保护、培育、利用和森林、林木、林地的经营管理活动，适用本法”的规定不一致。

1.2 现有自然资源产权权能交叠和冲突

由于过去我国长期实行自然资源分部门管理、分门类立法，产生权利交叉重叠、缺位遗漏等问题，导致部分自然资源权利体系不完善、使用权权能不完整或者法律地位不明。例如，土地权利体系中缺少国有农用地使用权等法定权利；探矿权，草原资源的所有权、使用权和承包经营权等是否可以进行抵押在法律上未明确界定。

部分自然资源权利客体复杂，权利之间容易存在交叉重叠。例如水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权等存在权利交叉等现象。自然资源与一般物不同，部分资源具有重要的生态或其他功能使其同时具有社会公共资源的属性，一定程度上也属于公益性财产。但现实中一些自然资源可能在公权与私权之间存在冲突和矛盾。例如，湿地资源、自然保护地等。一方面，湿地生态空间中的滩涂、森林等资源以及自然保护地中的矿产资源等作为私权的客体，权利人有权基于自身利益最大化的追求，对其进行利用或商业化开发，从而实现资源的经济价值。另一方面，基于公共利益的考虑，需要强调湿地资源等的社会公共资源属性，维护其固有生态功能，从而实现生态价值。因此，湿地资源或自然保护地的使用权往往受到较大的限制，维护公共利益和尊重私人权利之间难以平衡。另外，自然资源的国家所有权有时也会出现落实不到位，存在“产权虚置”现象，不利于资源保护与合理利用[5]。

2 产权体系构建的建议及相关对策

2.1 健全自然资源产权立法

推动《自然资源法》的立法工作，将湿地资源等生态功能重要的自然资源纳入法律保护体系，同时明确产权关系，制定统一的监管保护机制，例如设立管护点，明确管护责任人；构建以自然资源、水利、林业、环保等相关部门为主体的联合执法机制；加强原始生态保护和生态修复工作等。适时启动《森林法》《中华人民共和国水法》等法律修改，明确部门之间设定自然资源物权权利边界，加强部门联动机制建设，补充完善各类自然资源关于物权方面的规定，不断丰富用益物权。

2.2 逐步构建自然资源资产产权物权体系

我国《中华人民共和国物权法》中，物权分为自物权（所有权）和他物权[6]。自物权，指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。自然资源有一定的使用价值，可被人类开发利用，因此，自然资源可纳入物权范围，具有法定性和排他性等物权特征。按照以上思路，将自然资源物权也分为自物权和他物权（表1）。其中，自物权可包括土地所有权、矿产资源所有权以及水流、海域等其他自然资源的所有权。而他物权中的用益物权可包括土地承包经营权、建设用地使用权、探矿权、采矿权等，其担保物权主要是抵押权。

表1 自然资源资产物权体系

2.3 扩充权利并丰富权能

针对不同的自然资源管理需求，可以相应地通过扩充权利、丰富权能等方式来健全和优化产权体系（表2）。土地资源方面，一是通过落实农村土地集体所有权、农户的承包权、土地经营权“三权分置”，深入推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[7]，及“两权”抵押试点工作，逐步释放集体土地上的使用权权能，赋予农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押融资功能。二是拓展地下空间建设用地使用权，鼓励各类经营性项目通过招标、拍卖、挂牌等有偿使用方式取得地下建设用地使用权，促进空间合理开发利用。矿产资源方面，可将油气资源的探矿权和采矿权两权合一，并同时完善采矿权抵押权能。海洋资源方面，构建无居民海岛产权体系，丰富无居民海岛使用权转让、出租等权能及海岛使用权抵押权能，丰富海洋资源资产产权类型。水资源方面，需要丰富水能资源开发使用权权能。水能资源开发使用权可以通过有偿出让方式获得，明确水能资源开发使用权流转、担保等法律规定，另外，需要进一步明确养殖权抵押权能。

表2 各类自然资源资产产权体系

2.4 针对生态功能性资源设立地役权

针对在维护公共利益和尊重私人权利之间如何实现平衡的问题上（例如，湿地资源的生态公益性与私人利益性冲突），可通过设立地役权，对土地权利人某些权利进行限制或承担“容忍”的义务，以实现特定的公共利益，服务于特殊的目的[8]。设置地役权立足于生态功能性资源的私权属性与生态公益性双重属性，坚持公共利益与私权保护并重的原则，在对生态功能性资源权利人给予合理补偿的前提下，对其权利及其行使进行必要的限制，将其管理权通过决议和合同形式授权给统一的管理主体，以实现生态功能性资源的生态价值和自然资源的统一高效管理[9]。地役权的设立可有效解决公私利益的冲突，使两种利益并存。例如，在武夷山国家公园，一是制定生态修复区范围的集体商品林赎买制度，扩大国有林地面积，实行统一管护；二是在传统利用区通过协议方式流转，吸引民营工商资本进行特许经营。除经济补偿措施外，国家公园还可吸收原林权所有者参与保护工作，增加收入，调动保护积极性。

3 结论

综上所述，构建分类科学合理的自然资源资产产权体系是我国生态文明体制改革的重要任务，也是促进自然资源在具有清晰完备产权条件下转换为自然资源资产，实现生态产品价值的基础。面对目前我国自然资源产权体系不够健全、用益物权不完整等现象和问题，需要以坚持自然资源资产市场化方向为改革目标，探索所有者权益多种实现方式，促进我国自然资源资产向产权明晰、配置高效等方向发展。