全国地质勘查行业发展新格局的形成与保障机制

黄贤营，李 为

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

在近10年的发展中，全国地勘单位立足于行业发展形势，不断地调整产业结构和创新发展，逐步演化出以服务于生态文明建设、国家能源资源安全保障、地质灾害预防与治理等领域为发展重点的新格局。

1 地质勘查行业发展形势

全国非油气地质勘查投入连续多年下滑，地质找矿空间不断压缩，削弱了地勘单位保障矿产资源供给的能力。自然生态保护区范围的划定、矿山安全生产的严格管理规定、地方政府过重的债务等诸多外部因素，也深刻影响着当下地勘行业的发展趋势。

1.1 非油气地质勘查投入持续下滑

地质勘查投入连续下滑导致矿产资源接续能力不足。2011年以来，全国非油气地质勘查投入整体呈下降态势（图1）。2020年，全国总投入仅162亿元[1]，比2011年减少63%，且非财政资金的地质勘查投入已不足总投入的1/3，地质勘查市场的投资吸引力下降明显。全国新发现矿产地由2011年的252个逐渐减少到2020年的96个[1]，矿产资源供给潜力减弱，加重了我国对重要矿产品国际贸易的依赖。

图1 全国非油气地质勘查投入变化

1.2 地勘单位从业人员数量大幅减少

受地质勘查投入连续下滑的影响，2010—2020年期间，全国非油气地勘单位职工数量大幅减少[2]。截至2020年年底，全国地勘单位在职人员40.56万，其中地勘人员16.29万，比2011年分别减少32.32%和33.62%（图2）。职工数量减少是地勘单位适应地勘市场环境和国家推进事业单位改革共同作用的结果。虽然部分地勘单位出现高级技术人员的流失、青年职工比例逐渐降低等现象，但是地勘单位职工收入保持了逐年增长趋势：由2011年的人均5.26万元增长到2020年的人均10.71万元，10年内人均工资收入翻了一番。

图2 全国非油气地勘单位职工情况变化

1.3 地勘行业发展面临较多的外部不稳定因素

全国划定自然生态保护区、严格执行环保督察制度等生态环境方面的规范要求，增加了矿产资源勘查与开发的经济成本和管理成本。我国在努力推进国民经济实现高质量发展的过程中，高污染、高耗能的产业受到限制，即便是作为最基础产业的采矿业，也越来越不受地方政府的重视；长周期、高风险的地质勘查业则更是不在政府投入、市场机构投资考虑范围之内[3]。

矿山开采受突发性政策影响较大，地质勘查投资意愿进一步降低。2021年，全国采矿业安全生产事故频发，政府的调查、处置手段相比以往更为严格：山东省栖霞市金矿爆炸事故后，所有金矿企业停产整顿；山西省政府紧急下令要求所有非煤地下矿山企业立即停产停建进行整顿等。矿山安全生产的管理重点本应在于日常监管、重点抽查等，但是，政府部门对处于正常生产过程中的矿山企业进行突发性关停的做法对矿产资源勘查、开发的投资环境造成了不利冲击。

地质勘查行业在保障矿产资源供给中的地位和作用未得到充分认识，政府债务率较高、矿业权出让收益纳入一般公共预算管理等多因素直接制约了地质勘查财政资金的投资力度。各级政府提高国家能源资源安全意识，保障地质勘查投资稳定，指导地勘单位解决改革与发展等重大问题，则有利于扭转地勘经济衰退的局面。

2 地质勘查行业发展的新格局

面对地勘投入、地勘从业人员不断减少的形势，以及诸多不确定的外部因素，全国地勘单位一方面坚持主责主业，以地质找矿为发展根基；另一方面积极开拓服务领域，在生态文明建设、地质灾害防治领域主动作为，构建出新的发展格局。

2.1 持续保障矿产资源供给

立足地质勘查技术，保障矿产资源供给。以原国土资源部牵头组织实施的《找矿突破战略行动纲要（2011—2020年）》为引领，为国家形成了一批重要矿产资源战略接续区，为保障我国经济社会可持续发展、全面建设小康社会作出了突出贡献。10年期间，地勘单位注重找矿成果，例如，山东省地勘单位新发现的三山岛、焦家、玲珑等千吨级金矿田，促使胶东地区成为世界第三大金矿区。地勘单位注重勘查技术，例如，中核集团优化铀矿资源勘查的技术方法，形成天、空、地、深四位一体综合勘查方法体系，成功实施我国铀矿第一科学深钻，开创了世界铀矿勘查的最大深度。地勘单位注重勘查方法，例如，青海省制定绿色勘查管理办法，同时建立地勘单位业绩信誉考核、野外地勘项目生态环境保护检查、地质勘查生态环境恢复治理检查等一系列配套制度，形成绿色勘查的“多彩模式”，充分统筹协调了矿产勘查与生态保护的关系[4]。自然资源部计划加大找矿力度，充分调动地方和社会力量的积极性，在加大国内矿产勘查力度、突出紧缺战略性矿产、推进绿色勘查和绿色矿山建设等方面谋划布局，为地勘单位发展开辟更大的找矿空间。

部、省合作推进地质工作迈向新台阶。中国地质调查局与浙江、福建、山东等多省人民政府签署战略合作协议，为地勘行业高质量发展提供政策和财政资金支持，促进了地勘单位在保障国家能源资源安全方面更好地发挥主力军作用，有利于推动地质成果服务转化落地。例如，在部、省合作的框架下，山东省财政部门每年实际投入1.5亿元左右用于基础地质勘查，且资金的投放基本保持了省内地勘单位之间的平衡，在一定程度上保障了地勘队伍的稳定和地质工作的连续。

2.2 助力推进生态文明建设

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。地勘单位紧跟国家发展形势，不断推进产业转型发展，助力推动生态环境保护取得新成就[5]。

积极推进水土污染防治、生态修复工程。四川省地矿局成都水文队利用地质勘查技术优势，摸清地下水的补、径、排系统，有效治理了酸性矿井涌水问题，为地下水污染防治工作提供了宝贵经验。江苏省地质勘查技术院充分运用高光谱遥感测量技术，建设“城市干扰环境高效地下探测体系”“土壤污染快速调查与治理体系”，增强了在水域调查监测、土壤污染调查与修复等领域的技术支撑。河南省地矿局第五地质勘查院开展全域性废弃矿山生态修复项目，在徐州、驻马店、光山县、修武县等市县区域累计治理超过20km2，投资金额数十亿元。河南省地矿局环境一院发展水土污染修复自主创新能力，开展污染调查，成功建设我国第一座用于防控重金属六价铬污染地下水的可渗透反应墙修复技术示范工程。江苏省有色金属华东地质勘查局积极推进山水林田湖生态保护和修复、实施盐碱化治理，实现补充耕地2686亩，为地方政府占补平衡工作提供了有力支持。盐碱地改良后的土地开发催生了生态产业体系：植物种质资源培育、筛选、改良技术标准编制等科技产业；耐盐水稻、金银花、油牡丹、蔬果等生态产品；农业种植旅游、科普培训基地等。

服务于城市发展基础需求。广东省佛山地质局聚焦城市地质工作需求，构建城市资源缓解安全新体系。在全面整理原始地质资料数据、构建三维地质模型的基础上，加载融合地下管线、隧道、基础建筑物等，建立地下空间一体化模型，实现全视角、地下地面一体化三维展示，为城市综合服务系统提供了技术支撑。为满足粤港澳大湾区建设需要，广东省地质局第六地质大队大力推动砂石等非金属建筑材料的勘查，积极缓解了重大工程建设中原材料供需矛盾问题。河南省地质调查院开发芒砀山地质公园，建设寒武纪生命雕塑墙，展现地球生命演化进程，丰富了市民文化生活。以地勘单位为主导，山东省潍坊、泰安、济南等多个地市纷纷建立城市地下空间基础信息平台，推进地下空间资源信息与基础地理、土地、地质矿产、规划管理等信息资源整合和共享，提升城市管理质量。

2.3 积极预防和治理地质灾害

近年来，我国地质灾害频发，给人民群众生命和财产造成了严重损失[6]。为提高地质灾害防治能力，国家大力实施地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程。我国地勘单位凭借丰富的野外工作经验和人员优势，以及地下勘探技术先进的装备优势，积极参与地质灾害防治工程，为保障民生安全作出突出贡献。

深圳市地质局对重大地质灾害隐患点实行“灾长”制，挂牌督办，层层压实责任；按照行政区域划分网格，建立网格档案，确定网格责任人；将灾害点及重点区域内的企业、社区等主体纳入地质灾害防治体系，建立救援和专家服务团队。浙江省工程勘察设计院探索实施地质灾害治理设计施工总承包模式，明确责任主体，项目资金总盘控制，设计与施工的协调运作增强了自然灾害治理能力和工作效率。

江苏省第一地质大队运用“互联网+地灾防治”“大数据平台”技术，建立应急地质环境保护技术中心，自主研发“城市轨道安全风险监控系统”，积极布局全国轨道监测领域，解决了地质灾害防治群防群测方法简单、人员专业不足、信息汇总滞后等问题。四川省地质调查院构建地质大数据平台，将基础地质信息数据和地质灾害监测预警等信息纳入地质大数据平台范围，连通水文、气象、生物、地震等监测预警网络，接入现场第三方移动采集终端数据，实现无障碍异地协同技术会商，为自然灾害应急管理提供技术支撑。

山东省第五地质矿产勘查院挖掘国家高分辨率对地卫星有关数据，与泰安市自然资源和规划局、应急局、气象局、建设局和景区管委会建立数据共通共享机制，建立了地质灾害气象预警系统、地质灾害专业监测预警系统、岩溶塌陷监测预警系统和卫星监测火灾预警系统。山东省第一地质矿产勘查院安装长岛地质灾害动态监测系统。地质灾害的监测预警系统在保障人民生命财产安全和生态文明综合试验区建设中发挥了重要作用。

依托山东煤田地质局第四勘探队建立的潍坊市钻探应急救援队和隧道应急救援队，承担了山东省内外隧道事故的应急救援任务，主要从事在建和运营隧道的涌水、突水突泥、围岩失稳坍塌等地质灾害处理，采取钻探和注浆施工方式进行应急救援。地勘单位组建应急救援力量，最大限度地保障了人民群众生命财产安全，促进维护社会稳定。

3 地质勘查行业发展新格局的保障机制

全国地勘单位在致力于矿产资源保障、生态文明建设和地质灾害防治过程中，面临市场竞争激烈、部分体制机制障碍等问题。加强地质勘查投入，深化地勘单位改革，实现产业多元化发展，鼓励科技创新，则能够有效推动地质勘查行业的高质量发展。

3.1 加强地质勘查投入，完善矿产资源管理政策

充分发挥财政资金的宏观经济调控作用，加大基础地质、战略性矿产勘查、清洁能源勘查等满足国家发展战略需要领域的财政投资力度。基础地质工作较为扎实、市场竞争较为充分的矿产资源勘查，可由矿业企业、社会投资机构等根据市场变化情况调整地质勘查投资力度。

自然资源主管部门应协调财政部门，细化矿产资源权益金征收管理政策[7]，改善矿产资源市场的投资环境，激发地质找矿的积极性。出台地勘单位参与成果收益分配的管理办法，则有利于进一步调动地勘单位和技术人员地质找矿积极性，提高找矿成功率。

自然资源主管部门依法依规协调地勘单位与土地资源利用、林草资源保护、基础道路建设、水电利用等各部门，以及当地居民的相关工作，简化矿产资源开发审批手续，则能够充分体现我国法治政府和服务型政府的社会主义市场经济体制优势[8]。

3.2 深化地勘单位改革，破除发展中的体制障碍

在地勘单位改革中，坚持人员、资产、收入分配等在事业单位和企业间彻底分离，才能有效破除体制机制约束，实现地勘单位的长久发展。湖南、江西等省分别实现全域内地勘事业单位合并重组的改革经验值得其他省份借鉴。地勘企业可以尝试推进多元化股权结构改革，建立“地质勘查”“矿业开发”“交通建设”等多方面的资源配置，探索企业“混改模式”，实现“强强联合”。

大力压减管理层级，收缩工勤服务部门，提高专业技术人员岗位比例，有利于降低地勘单位运行成本及提高地勘工作效率。地勘单位建立技术工人的资金奖励与经验交流机制，可以缓解地质钻探等关键岗位工人技术力量不足的问题。

自然资源主管部门要根据地勘单位发展需求，与财政、人力资源与社会保障、住房与城乡建设等多部门充分协调，及早制定能够切实解决地勘单位发展中离退休人员费用支付负担重、老旧小区物业维护困难等历史遗留问题的保障政策。

3.3 实现产业多元化发展，增强社会公益服务

除地质找矿外，地勘单位可以将地勘技术广泛应用于城市基础设施建设、矿山地质环境生态修复、水资源与土壤的环境地质调查、地质遗迹景观等旅游地质调查、地学知识的科学普及与宣传等领域。

在工程建设领域，地勘单位可以探索改进组织机构管理方式，集中优势资源，以完善的“大集团、大企业”组织架构提升工程资质级别，加大工程勘察与施工的技术力量，增强市场竞争力。

加强地质灾害防治与应急救援能力建设，有助于地勘单位在提供公益服务的同时增强社会影响力。地勘单位在地质灾害治理工程市场中应抢先抓住市场机遇，广泛开展地质灾害隐患点的调查、地质灾害治理中的勘查设计和施工等项目，在服务国家经济社会发展过程中实现自身的基础性、公益性职能。

3.4 鼓励地质科技创新，培育行业发展新动能

自然资源主管部门应鼓励技术创新，注重专利等知识产权保护，积极支持地勘单位建设地质大数据信息系统，将城市基底的地下地质信息与气象、水利、道路交通、生态环境、文化旅游等多部门数据信息集成管理，应用三维可视化技术，推进数字城市建设。

地勘单位应积极运用卫星遥感、无人机航拍等技术，开展区域上的地质调查、国土资源调查、生态环境监测、地质灾害监测预警等，结合野外作业实践，通过点面结合的方式，为优化自然资源管理、提升环境保护治理能力、维护公众生命与财产安全提供综合技术支撑。地勘单位应组织力量研究深地资源探测技术，升级钻探仪器装备水平，改进钻探方式、方法等，将地质钻探中的理论创新、技术创新广泛应用于城市建设中的地下空间探测，以及采矿事故中的应急救援等。

4 结束语

新中国成立以来，地勘单位始终将“地质找矿”作为安身立命之本，为国家工业化建设提供了坚实的资源保障。党的十八大以来，地勘单位积极向生态文明建设领域拓展服务，积极开展水资源调查、城市地质与地下空间调查与评价、土地质量地球化学调查等，为城乡建设、环境改善、农业发展等提供技术支撑。党的十九大之后，地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程的实施为地勘单位转型发展提供了更为广阔的空间。面对不断变化的新形势，全国地勘单位争相开展实践探索，逐渐形成了保障国家能源资源安全、服务生态文明建设和地质灾害防治工作的新发展格局。维护和保障这种新局面是自然资源主管部门和地勘单位共同的责任。