沙特阿拉伯矿业政策变化与投资环境分析

于 瑞，张伟波，陈秀法，洪 俊，王靓靓

（1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2. 中国地质调查局西安地质调查中心，陕西 西安 710054）

沙特阿拉伯（以下简称“沙特”）是世界油气资源最为丰富的国家之一，是世界第二大产油国。油气是沙特国民经济的支柱，2018年，石油收入占政府财政收入的67%，占国内生产总值的43%和贸易出口额的78%。但自2014年以来，国际油价持续低迷，导致沙特外汇短缺，经济下滑。至2019年，沙特连续6年出现巨额财政赤字。沙特外汇储备从2014年27969亿里亚尔的峰值，降至2020年12月的17012亿里亚尔[1]。2020年，新冠疫情暴发，全球石油需求骤减，沙特石油经济雪上加霜，石油收入骤降，财政面临严峻挑战。严峻的经济现实和巨大的财政压力，迫使政府加快了经济转型改革的步伐。

沙特为摆脱经济对油气的过度依赖，于2016年出台“沙特阿拉伯2030愿景计划”（以下简称“2030愿景计划”）和“国家转型计划”，加强矿业发展是其实现转型和经济多元化的核心内容之一。

近年来，沙特对矿业政策进行了一系列调整，2019年9月，组建了新的工业和矿产资源部；2021年1月，修订后的矿业投资法（以下简称“新矿法”）正式生效；为矿业融资提供多种渠道；简化投资程序，改善投资环境。多措并举，提升非能源矿产开发对沙特经济的助推作用，致力于将矿业发展为除油气及石化领域之外的第三大支柱行业。沙特境内矿产资源丰富，但是开发程度较低。本文介绍了沙特矿产资源概况及矿业开发现状，对比了沙特新、旧矿法，梳理了沙特投资环境优化措施，明确了沙特矿业投资的机遇与挑战，为我国矿业企业在该地区投资提出了相关建议。

1 矿产资源概况

沙特是中东地区自然资源最为丰富的国家之一，截至2019年年底，石油证实储量409×108t，居全球第二位；天然气证实储量6×1012m3，居全球第六位[2]；磷酸盐储量14×108t，居全球第六位；铝土矿储量2×108t[3]；金、铜、银、铁、铬、锌、钽、铀等金属矿产，以及石灰石、石膏等非金属矿产资源丰富，分布在沙漠和山区地带，且多为近地表层位。但由于其地质工作程度较低，全国资源量和储量具体数值暂不明确。截至2018年年底，沙特共发现矿产地5574处，其中54.5%为非金属矿产，45.5%为金属矿产。金属矿产资源主要发育于阿拉伯地盾内，在沙特西南部和红海沿岸较为集中。油气资源以及石膏、长石等工业矿物资源主要分布在该国东部的阿拉伯地台沉积地层中[4-5]。沙特官方估计境内未开采的矿产资源总价值超过5万亿沙特里亚尔。

2 矿业开发现状

由于地质工作程度较低，沙特的矿业开发目前尚处于起步阶段，截至2018年年底，共发放矿业许可证2045份。沙特正在进行的矿业开发项目主要集中在磷酸盐、铁、铝土、金和锌等，矿业开发主要由沙特矿业公司（Maaden）、沙特基本工业股份有限公司（简称“沙基工业股份”）等国有公司所掌控，美盛公司、美国铝业公司、澳大利亚氧化铝有限公司等外国矿业企业占比较小。沙特境内主要矿业开发项目见表1[6]。沙特总体矿业开发程度较低，矿产产量占世界比例较小，除石油、天然气外，目前主要生产磷酸盐、石膏、铝、金、银、铁、铜、锌等（表2）[7]，是全球第七大磷酸盐生产国和第九大铝土矿生产国。

表1 沙特主要矿业项目

沙特大部分矿产产量来自沙特矿业公司。沙特矿业公司是沙特境内主要的矿业公司，也是海湾地区最大的矿业公司。该公司成立于1997年，主营业务为金、有色金属、磷酸盐等。截至2018年年底，沙特矿业公司在沙特境内运营12座矿山，4个勘探项目以及2个工业综合体[8]。

3 矿业政策的变化

矿业是沙特摆脱对油气的过度依赖从而实现经济多元化的关键。作为“2030愿景计划”的一部分，沙特正致力于提升矿业对经济的助推作用，2019年9月，组建了新的工业和矿产资源部；2021年1月，“新矿法”正式生效[9-10]，旨在将矿业发展为除油气及石化领域之外的第三大支柱行业。

3.1 改革矿业主管机构

2019年9月，沙特将矿业从能源部门分离出来，组建了新的工业和矿产资源部，该部于2020年1月1日起完全独立，其主要职责为：①制定矿业政策并监督政策实施；②负责矿业权公开招标事宜；③管理矿业权申请、发放、更新、出让、终止等相关事宜；④监管矿业权人勘查开采活动，遏制违法行为。

工业和矿产资源部将设立并主导一个永久委员会，工业和矿产资源部部长担任领导，并组织来自能源部、内政部及其他政府部门的至少15位成员参加，以加强矿业活动涉及的主要政府机构之间的合作，支持、促进矿法的实施和执行。此外，工业和矿产资源部将制定发布矿法实施细则，细化矿法的各项规定。

3.2 修订矿业投资法

2020年6月，沙特内阁批准了新矿法，旨在促进投资者获得融资并支持地质调查和矿产勘探活动，吸引外国的矿业投资。新矿法共8章63条款，主要包括定义、矿业活动许可区域、矿业许可证基本原则、权利和义务、财务规定、违法行为和处罚措施等内容。相较于旧矿法，新矿法有多处修改，呈现出一些新的特点。

3.2.1 矿产资源实行分类管理

新矿法将矿产资源划分为A、B、C三类进行管理：A类为金属、贵重和半贵金属矿产，B类为非金属、工业矿产以及原材料，C类为建筑材料。三类矿产资源在许可证申请、费用缴纳方面存在差别。

3.2.2 矿业许可证申请有新调整

一是新增通用许可证，并延长部分许可证的有效期。新矿法为便于采矿活动，允许为开采许可证周围的土地申请通用许可证，用于矿业工程设施建设。同时延长了勘探许可证、采矿许可证和建筑材料开采许可证的有效期，勘探许可证有效期最高可延长至15年，采矿许可证有效期最高可延长至60年，建筑材料开采许可证有效期可延长至15年。

二是矿业权申请顺序以申请时间为准。旧矿法规定，同一矿场相同种类许可的多个申请，申请者的资本和技术能力、对国家财政收入的贡献，以及法律规定的其他优选条件都是裁决参考的条件。新矿法规定，同一矿场相同种类许可的多个申请，在满足具备相应经济和技术条件及支付了许可证申请费用，以及法律规定的其他申请条件的前提下，将会按照申请登记时间作为判定标准。

三是对许可证申请人范围进一步收紧。旧矿法规定，自然人和团体法人均可申请矿业许可证。新矿法收紧了许可证申请人的范围，规定除勘测许可证外，其他矿业许可证只能授予法人。

四是增加允许矿业活动的土地类型。旧矿法规定规划给水利项目，公共设施、军事设施或农业项目的土地均不可授予许可证。新矿法放松了这一要求，规定公共设施土地、旅游地、历史遗迹、考古区域、野生动物保护区、牧场、森林和国家地质公园等地区可以授予勘测许可证，并在获得相关政府部门的许可后，可以授予勘探和开发许可证。

3.2.3 许可证抵押程序和整改期限进一步简化和延长

一是许可证抵押程序进一步明确和简化。新矿法规定无须获得工业和矿产资源部书面许可，即可抵押勘探许可证和开采许可证，许可证持有方（即抵押人）在工业和矿产资源部的许可证登记处进行登记后抵押生效。与此同时，新矿法也明确规定勘测许可证不可抵押。

二是许可证欠款和整改期限延长。新矿法将许可证欠款期限由90天或者150天延长至180天，环境保护整改期限由60天延长至180天。

3.2.4 加强对矿业活动的支持和服务

一是建立国家地质数据库，共享地质资料。工业和矿产资源部将与沙特地质调查局合作建立国家地质数据库，并向矿业投资者提供图件、数据、研究报告等资料。新矿法放松了部分地质报告保密条款，明确许可证有效期内的地质报告可在5年后自动解密，可对外公布。

二是设立矿业基金，成立服务公司。工业和矿产资源部将设立矿业基金，为矿业的发展提供财政资助，并为地质调查及勘探项目提供资金支持。经费主要来源于许可证费用、服务费、罚款、地表租金、投标收益、捐赠等。同时将建立一个或者几个附属公司，为矿业相关活动提供服务，公司经费来源于该矿业基金。

三是工业和矿产资源部部长自由裁量权扩大，工业和矿产资源部部长与财政部部长协商一致后可减免部分费用。

3.2.5 对矿业开发的要求更高

一是违法违规行为成本提高。旧矿法规定，任何有违法、违规勘测或开发的行为，将被处以10万里亚尔以下的罚款，所有矿石及其产品，连同其所用工具和设备将予以没收。新矿法对违法违规行为的处罚更为严格，并明确对多项违法违规行为，处罚措施可以叠加： 每项违规行为被处以10万里亚尔以下的罚款；终止矿业活动；吊销许可证，许可证被吊销后3年内不得申请新的许可证；没收涉及违规行为的设备和工具。

二是环保要求更严格 。新矿法要求许可证申请应附有环境和社会影响报告，以及促进当地社区发展的可行性报告，并要求开采许可证持有者提供经济担保：①采矿许可证、小型采矿许可证、通用采矿许可证申请应附有环境和社会影响报告，以及矿山修复和闭坑计划。②采矿许可证、小型采矿许可证申请应附有如何支持当地社区发展、本地化，以及矿山修复和闭坑经费来源的商业可行性报告。③勘探许可证及建材采石场许可证应附有环境影响管理计划，以及社会影响管理计划。④开采许可证持有者应为矿山修复和闭坑提供经济担保。

4 投资环境优化

沙特着力改善其投资环境，大力吸引外资，推进私有化改革，在“2030愿景计划”中，将外国直接投资占国内生产总值的比例从目前的3.8%提高到5.7%，私营经济对GDP的贡献从目前的40%上升到65%。为此，沙特推行了一系列措施，以降低外资进入门槛，鼓励私营经济发展。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，在全球190个经济体中，沙特2020年经商便利度指数跃升30位至第62位，是全球营商环境改善最显著的经济体[11]。

4.1 加大基础设施投入

自2017年以来，沙特政府的基础设施和运输预算已显著增加，到2020年，复合年增长率为12.5%[12]。2020年尽管暴发新冠疫情，但基础设施和运输支出仍超过2019年。截至2020年第三季度，基础设施和交通项目支出已达384亿里亚尔，其中包括2000多千米新道路的开发、机场的扩张以及港口基础设施的升级。同时沙特简化了电力连接和安装工程，通过地理信息系统处理新的电力连接需求，使得电力获取更为便利[11]。

4.2 加强金融支持

2019年7月，沙特扩大了其280亿美元沙特工业发展基金的授权范围，允许为能源、物流和采矿项目提供融资。此前，该基金只面向当地制造业企业。自此，沙特企业可以申请到多用途的定期贷款和收购融资，在沙特投资的国外合资企业也拥有申请融资的资格。

4.3 简化审批程序

沙特合并了公司注册前后的一系列程序，为公司注册提供一站式服务；启动在线服务平台，在线发放建筑许可证。通过强化电子贸易单一窗口、设立进口商品在线认证平台，加快进出口速度。

4.4 立法保护投资者权益

沙特颁布担保交易法和破产法，加强了获得信贷的机会，为企业融资提供便利。引入重组程序，允许债权人启动重组程序，改善重组中的表决安排，提高破产期间的业务持续性，增加债权人的参与程度，以促进破产的解决；通过增加审判中获得证据的方式来加强对少数投资者的保护。沙特投资法允许外国人100%拥有项目所有权。

5 机遇与挑战

5.1 机遇

沙特矿产资源丰富，政府高度重视发展国内矿业，采取多种优惠政策吸引投资，中资企业面临前所未有的机遇。

5.1.1 沙特矿业投资成本优势明显

沙特油气资源十分丰富，能源价格低廉，电力供应充足，工业用柴油价格为0.10美元/升，工业用天然气0.75美元/百万英热，工业用电0.048美元/千瓦时[13]，能够满足矿山建设和生产需求，有效降低生产成本。沙特无特许权使用费，公司税率相对较低，企业所得税税率为20%，根据沙特外国投资法和矿业法规定，矿业公司有权免税进口设备和机械。

5.1.2 沙特基础设施较为完善，地理位置优越

公路为沙特的主要交通方式，道路总长19.3×104km；现有铁路590km，南北铁路正在建设，全长2400km；各大港口总共拥有183个泊位，年总吞吐量为1.5×108t。世界经济论坛发布的《世界竞争力报告（2019）》显示，沙特交通设施得分为64.4，在141个经济体中排34名；供水供电基础设施得分为91.7，排47名[14]，基础设施较为完善。此外，沙特阿拉伯地理位置优越，是连接亚洲、欧洲、非洲的国际枢纽，货物进出口便利。

5.1.3 沙特矿产品需求旺盛

沙特正在经历大规模的工业和经济多样化，例如机械、电气设备、汽车等资源密集型制造业规模将大幅扩大，对矿产品的需求量也将大幅增加，进而激发出巨大的投资机会。

5.1.4 中沙建交以来双边贸易往来频繁，关系友好

中国“一带一路”倡议的提出和沙特“2030愿景计划”的目标设定，给中沙两国创造了深化矿业合作的契机。2019年，中国对沙特直接投资流量6.54亿美元，直接投资存量5.51亿美元[15]。

2020年10月，沙特启动了预算20亿沙特里亚尔的区域地质调查工作，并与中国、芬兰、英国和南非签订了4份总价值超过5亿沙特里亚尔的首阶段合作合同，在未来6年对沙特西部阿拉伯地盾约60×104km2地区进行勘查，为国际矿业投资提供新区块，促进采矿业对国民经济的贡献。2020年，中国与沙特在“一带一路”倡议下地学合作取得了重大进展，自然资源部中国地质调查局成功中标 “沙特阿拉伯地盾水系沉积物及重砂样品高精度地球化学勘查”项目，对圈定找矿有利靶区，吸引矿业投资至关重要，标志着中沙地质合作迈入新阶段。

5.2 挑战

5.2.1 外籍劳工管理日趋严格，人工成本增加

沙特劳动力市场以印度、巴基斯坦、菲律宾等外籍劳工为主，约占64%。政府为了提高本地人就业率，规定了外国企业在当地承包工程，员工队伍中必须有一定比例的当地人，工程承包、维修、清洁、操作等行业的沙特化比率为10%，国家投资项目为5%，私营投资项目为10%[15]。沙特籍工人职业能力低，但工资福利高[16]，无形中增加了企业的人工成本。

由于油价长期低位徘徊，沙特经济遭受重创，失业率不断增高，政府一直希望能够促进本地人就业，对外籍劳工的管理也愈加严格。外籍劳工的工作签证费已由10年前的每年30美元增至2019年的2000多美元，并且还有上涨的趋势。沙特外籍劳工的拒签率约为60%。2020年，新冠疫情的暴发进一步加重了经济负担，2020年第二季度沙特失业率为15.4%，该年度约有120万外籍劳工离开[17]，企业可能面临熟练工人的缺失。

5.2.2 行政审批时间长，当地代理人不可或缺

沙特劳动力市场相对复杂，工作时间短，导致行政审批时间漫长。此外，沙特《外国投资法》规定，合法注册的外资企业不必通过沙特代理人进行商务活动。但企业实际运营过程中当地代理人或代理机构不可或缺，尤其是涉及与政府打交道的事务[13]。虽然沙特投资业运作较为规范且法律严格，但沙特市场宗教特色浓重，所有的法律、条约、国际协议和协定等最终均服从于伊斯兰教法且不得与其相冲突。发生合同争议，在当地仲裁或诉讼，缺乏必要公平的法律依据，沙特国内仲裁机构可能会做出有利于当地人的判决。

6 建议

6.1 高度关注政策变化，充分调研市场情况

中资公司投资沙特之前应当仔细研究沙特投资总局、沙特工业和矿产资源部等机构发布的外商投资法、矿业投资法、环境保护法、劳工法等法律法规，高度关注相关行业政策变化，加强对沙特地质矿产、政策、市场、金融、科技、投资环境等全方位的研究，及时深入了解情况，做出战略选择。

6.2 做好充分的风险评估，把握投资机会

沙特市场机遇与风险并存，企业应充分评估沙特矿业市场、矿产资源潜力、劳动力市场、基础设施等各方面的风险。新矿法要求企业申请矿区开采许可证时附有环境和社会影响报告，以及促进当地社区发展的可行性报告。这些意味着企业需要加大环境保护和修复、基础设施建设，以及当地员工培训等各项成本投入，需要企业在投资经营决策时充分考虑成本与收益，优选优质的矿业项目。

中资企业可重点关注沙特矿产资源较为丰富的西南部以及红海沿岸基础设施较为完善的区域，例如公路、铁路沿线，便于矿产品加工与运输，降低成本。另外，沙特加工业对外依赖性强，中资企业可关注矿产品加工和冶炼等高附加值矿业领域的投资机会， 夯实矿业全产业链的合作基础。除矿业勘探开发领域外，可关注工程地质、城市地质、水资源勘查等相关领域的合作投资机会。

6.3 构建国际利益共同体，积极推进本地化进程

中资企业应整合各方资源，积极寻求可信的合作伙伴，加强与当地公司、国际大型公司合作，建立优势互补的利益联盟，合作共赢，降低投资风险。同时，借助当地公司地缘优势，尽快适应当地社会。中资企业应践行社会责任，遵循商业逻辑，积极参与当地公益事业和环保事业，加强与当地社区、新闻媒体以及非政府组织的交流与沟通，树立以人为本、反哺当地社会的良好形象。