生物多样性信用在矿山生物多样性补偿中的应用——以新南威尔士州煤矿生物多样性补偿为例

马朋林，郝欣欣

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

生物多样性补偿是澳大利亚生物多样性保护的重要工作之一，是指在采取适当预防和缓解措施后，为补偿项目开发中遗留下来的严重不利生物多样性影响而采取的行动所产生的可衡量的保护成果[1]。澳大利亚地广人稀，生物多样性异常丰富，为保护全国生物多样性，在联邦层面制定了《澳大利亚生态和可持续利用发展国家战略》和《澳大利亚生物多样性保护国家战略》，用以指导全国开展生物多样性保护工作[2]。2000年7月开始实施的《环境保护和生物多样性保护法1999》（EPBC）和与之配套的《环境保护和生物多样性保护条例》，成为澳大利亚生态环境管理和生物多样性保护的主要法律。

1 新南威尔士州生物多样性补偿制度

1.1 新南威尔士州生物多样性补偿

在澳大利亚生物多样性补偿机制下，新南威尔士州生物多样性补偿工作已运行多年，建立了成熟的运行机制和完备的技术体系，成为澳大利亚和全球生物多样性保护和补偿工作的典范，为世界多个地区开展类似工作提供了借鉴。2008 年，新南威尔士州生物多样性补偿制度的前身——生物多样性银行（Bio-Banking，也译为“生态银行”）建立[3]。生物多样性银行作为一个自愿生物多样性补偿计划，旨在帮助解决新南威尔士州由于生境退化和生物灭绝而丧失的生物多样性价值。2017年8月25日，新南威尔士州的《生物多样性保护法（2016）》开始实施，规定州政府建立新南威尔士州生物多样性补偿计划以替代生物多样性银行，具体工作由州环境与遗产办公室（OEH）负责执行。

新南威尔士州生物多样性补偿计划是一个基于市场的计划，其运作方式与生物多样性银行类似，但存在一些变化。主要变化包括：以生物多样性评估方法（BAM）取代生物银行评估方法（BBAM），以生物多样性管理协定取代生物银行协定，建立生物多样性保护信托（BCT）。政府规定，计划实施之前签订的生物银行协议仍然有效，并根据现行的《生物多样性保护法（2016）》进行管理。新设定的生物多样性管理协定包括管理年度报告、申请变更和年度付款。

2018年2月25日之前提交的生物银行协议申请将继续由规划、工业和环境部根据废除的《TSC法 》处理，然后提交BT 进行持续管理。2018年2月25日之后，新的生物银行协议、报表申请不予受理。

1.2 新南威尔士州生物多样性补偿的运行

1.2.1 生物多样性信用概念

生物多样性信用是生物多样性补偿计划设立的概念，表征开发活动对周边生物多样性造成的损害程度，以及保护和管理生物多样性地区产生的生物多样性贡献程度，支持生物多样性补偿，改善生物多样性价值的管理行动，促使开发者采取措施补偿开发地点生物多样性价值的损失。生物多样性信用作为补偿计划的评估核算和交易单位，既是一种生态学领域的度量，也是交易体系中的交易单位。

生物多样性信用分为两大类，一是生态系统信用，二是物种信用。《生物多样性评估方法》对生物多样性信用划分等级，生态系统信用划分为7种类型，物种信用划分为4种类型。由机构认证的评估师根据《生物多样性评估方法》评估目标地区的生物多样性信用，以核算目标地区生物多样性价值的增长（保护行为）或者减少（开发活动）。

1.2.2 补偿计划运行框架

生物多样性补偿计划通过设立生物多样性信用概念，建立了完善的生物多样性信用评估、登记、交易、补偿制度体系。计划运行者主要包括生物多样性信用需求方、生物多样性信用售卖方、交易认证及平台。

生物多样性信用需求方。指从事生产开发或清理活动的开发者。由于自身的生产活动对周边的生物多样性产生了扰动和损害，根据法律规定需要通过各种途径获得额外的生物多样性信用，以抵消其活动所造成的生态损害；若无法弥补损害的生物多样性信用，则其生产开发活动将无法获得批准。

生物多样性信用提供方。指在自有土地上实施生物多样性管理场地的第三方。第三方履行相关协议，实施生物多样性保护工程，产生额外的生物多样性信用，经评估认证后，可向需要信用的开发商出售，获得一定的经济收益。

交易认证及平台，指州环境与遗产办公室和生物多样性保护信托的交易系统。

开发者获得额外生物多样性信用的途径主要有三种：一是开发者在其他区域确定生物多样性保护区（BA），自行通过生物多样性保护工作产生等额生物多样性信用；二是开发者向第三方符合条件的农场主购买等额生物多样性信用；三是开发者向生物多样性保护基金（BCF）支付补偿费用，由基金管理方代为支付生物多样性信用。开发者通过以上三种途径获取生物多样性信用，生物多样性保护者出售生物多样性信用完成交易，具体操作流程见图1。

1.2.3 生物多样性信用交易

生物多样性信用可以交易，任何供需方都可以在交易系统通过货币交易受法规认证的生物多样性信用。生物多样性信用的交易价格由市场供需关系确定，土地所有者和信用购买者可以自由协商任何价格。由于供需关系的原因，不同地区的生物多样性信用的价格不同 。

1.3 新南威尔士州重大项目生物多样性补偿政策

新南威尔士州建立重大项目生物多样性补偿政策，以澄清、标准化和改善重大项目审批中面临的生物多样性补偿事宜。政策于2014年10月1日起实施，初期设立一定年限过渡期。过渡期间，申请人和批准当局将在行政上适用该政策（即不会通过立法授权），其应用将具有一定灵活性，以确定面临的问题和解决更精细的细节。

政策适用于规划体系下提出的两类发展：州重大发展和州重大基础设施。建立重大项目生物多样性补偿政策旨在达到以下目的：建立一套重大项目的补偿原则；核定需要补偿时的关键阈值；采用评估方法来量化和描述所需的补偿数量和类型；确定建立异地补偿的首选机制；提供一系列灵活的选择，提供修复活动和补充措施等替代方案；阐述向新南威尔士州生物多样性补偿基金支付的款项来履行补偿义务的程序。

2 新南威尔士州矿山开采申请和矿山生物多样性补偿

2.1 法律规定

新南威尔士州涉及矿政管理的法律主要有《采矿法（1992）》《环境规划和评估法（1979）》《生物多样性保护法（2016）》等。上述法律要求新南威尔士州矿业开发者在申请采矿（含扩建等）时，政府有关部门需要评估矿业开发活动对周边环境和生物多样性的影响，并要求开发者必须严格履行生物多样性补偿义务。

《采矿法（1992）》第129A条规定，开发者进行采矿申请时，必须附带以下工作计划：①授权下采矿的性质和范围；②与开展采矿活动有关的承诺（如行动时间）；③有关或附属于采矿活动的事项（如社区咨询和环境管理及恢复内容）；④采矿活动遵守的条例。此外，129A条规定，若《环境规划和评估法（1979）》为开发项目颁发了开发许可，则视同开发者满足了上述要求[4]。《环境规划和评估法（1979）》规定，审查机构（理事会）应尽可能审查和考虑开发申请中影响或可能影响周边环境的所有事项，并根据对周边生态环境的影响程度将开发等级分为豁免开发、遵守开发、禁止开发等三个层级。豁免开发是由于开发活动的影响较小，而被环境规划文书宣布为自由开发的开发活动，不需要任何批准文件；遵守开发则是需要获得批准后才可以进行开发；禁止开发则是禁止在适用该法律的土地上进行特定开发[5]。《生物多样性保护法2016》6.2条和《环境规划和评估法1979》第5部分规定，矿业开发申请之前，需要对矿业开发活动进行环境影响评估，编制环境影响报告。矿业开发者可以根据评估报告选择相对应的生物多样性补偿措施，履行其法律规定的义务[6]。

2.2 重大项目生物多样性补偿

新南威尔士州重大项目生物多样性补偿政策中对采矿活动进行了专门规定。采矿作业必须根据《采矿法（1992）》规定的采矿作业计划，对已开采土地进行修复，编制的采矿作业计划包含修复计划和矿山关闭计划。州相关部门监督采矿作业计划规定的恢复目标和完成/放弃标准的进展。如果矿业企业未达到恢复标准，则开采活动产生的生物多样性恢复标准也将无法达到，产生需要抵消的生物多样性信用。为满足其补偿要求，矿业企业必须获得和抵消同等数量和类型的生物多样性信用[6]。

3 Warkworth煤矿生物多样性补偿

3.1 Warkworth煤矿概况

Warkworth煤矿位于新南威尔士州的猎人谷，为露天煤矿，所在地区自20世纪80年代开始煤矿开采活动。Warkworth煤矿历经多个阶段。2004年之前，煤矿由Warkworth矿业公司（WML）独立运营和管理。2004年，Warkworth 煤矿和毗邻的Mount Thorley矿整合为MTW煤矿，WML公司成为力拓旗下的Coal & Allied的一部分。2017年，中国矿业企业兖矿集团收购力拓在新南威尔士州的所有煤炭资产，Coal & Allied成为兖矿澳大利亚公司的子公司，WML公司和煤矿成为兖矿澳大利亚公司旗下资产[7]。虽然经历多次资本运作，但是Warkworth煤矿的运营管理方和批准文件持有人均为WML公司。因此，Warkworth煤矿扩建需要履行的各项权利和义务不随资本运作发生变动。

3.2 Warkworth煤矿建设情况

作为露天煤矿，Warkworth煤矿的建设和扩建，需要获得联邦和州环境部门的批准，批复文件详细制定了煤矿建设和运营过程中在土地使用、水质、生物多样性补偿、环境、噪声等方面履行的义务和遵守的规定。WML公司分别在2002年和2009年向联邦和州环境部门提交了两次扩建申请，两次申请和批准情况如下。

3.2.1 第一次扩建

联邦层面。WML公司计划在新南威尔士州猎人谷西南约15km处扩建和运营一个露天煤矿，提出第一次扩建申请。2004年2月，联邦环境部部长根据联邦《环境保护和生物多样性保护法1999》规定，批准了WML公司申请。2013年12月，由于新南威尔士州土地和环境法院的上诉以及随后新南威尔士州否决了Warkworth扩建项目的批准，联邦环境部部长对第一次批准文件进行了最新的修改。

州层面。2003年，新南威尔士州政府根据州《环境规划和评估法1979》批准了项目扩建申请。

3.2.2 第二次扩建

联邦层面。2009年，Warkworth煤矿的运营管理商WML公司向新南威尔士州有关部门提交煤矿扩建申请，计划将煤矿进行扩建，扩大土地使用705hm2，并完成采矿设备更新。除此之外，还包括WML公司对现有EPBC2002/629的修订计划。2012年7月13日联邦环境部部长根据联邦《环境保护和生物多样性保护法1999》规定，更改了联邦第一次批准内容；2012年8月，联邦环境部部长批准了WML公司的第二次申请。2013年12月，联邦环境部部长对第一次批准文件也进行了最新的修改。

州层面。2015年12月，新南威尔士州规划评估委员会根据州《环境规划和评估法1979》批准了第二次项目扩建申请。

3.3 Warkworth煤矿扩建生物多样性补偿

3.3.1 评估扩建对生物多样性价值的损害

针对Warkworth煤矿的扩建，联邦和州政府的批准文件确定了相同的环境影响地区，评估了扩建活动对周边地区生物多样性的影响。WML公司编制的Warkworth煤矿环境影响评估报告，详细描述了扩建活动影响生物多样性价值的干扰区域范围，评估了对干扰区内生物多样性价值的潜在影响，通过认证的评估师使用州政府发布的《生物多样性认证评估办法》（BAM）及配套计算工具包，评估核定Warkworth煤矿扩建产生的生物多样性信用数量和类别（表1），并采取相关措施在州环境与遗产办公室同意的情况下抵消文件核定数量和类别的生物多样性信用需求量。

表1 Warkworth 煤矿扩建产生的信用额度

3.3.2 履行生物多样性保护义务

文件详细规定了批准文件持有人（WML公司）在生物多样性方面需要履行的义务，主要包括：①必须在项目启动之日起3年内（即2019年2月前），建立生物多样性区域抵消规定的生物多样性信用；②在开采结束10年内，通过完成2100hm2矿山生态修复抵消规定的生物多样性信用；③直接基于土地的补偿；④额外的WSW群落保护①2011年，新南威尔士州科学委员会根据《濒危物种保护法》规定，将悉尼盆地生物区的WSW（Warkworth Sands Woodland）生物群落列为该法附表1第3部分的濒危生物群落。；⑤编制生物多样性管理计划书。

3.4 Warkworth煤矿生物多样性区域建设

联邦和州政府的批准文件中均详细规定了WML公司需要在矿山的其他地区保护和管理若干面积的生物多样性区域，补偿对生物多样性造成的损害。根据与矿山的位置关系，保护和管理的生物多样性区域分为本地（local）和周边（regional）两类。WML公司为每个生物多样性区域编制独立的生物多样性管理计划，与政府部门签订保护协议，建立永久性保护机制，保护和管理规定的区域，保障每个生物多样性区域能够提供足额的生物多样性价值。

3.4.1 联邦层面

针对第一次扩建，联邦环境部长批复的文件要求WML公司通过保护Goulburn River BA和Seven Oaks BA两地不少于1586hm2的摄政食蜜雀和短尾鹦鹉栖息地来抵消煤矿扩建对国家环境重要性影响（MNES），并将上述地区作为补偿区进行管理，建立具有法律约束力的持久保护机制。

针对第二次扩建，联邦环境部部长2012年8月9日批复的EPBC2009/5081初次批示要求，WML公司通过保护和管理2532hm2的摄政食蜜雀和短尾鹦鹉栖息地作为生物多样性区域来抵消国家环境重要性影响。

3.4.2 新南威尔士州层面

州政府批复文件要求设定了3036hm2需要WML公司保护的生物多样性区域，其中含有554hm2的重建区，以实现长期保护收益。政府批复文件的要求还设置了2100hm2需要在矿山关闭10年内完成矿山生态修复的区域。WML公司编制统计了联邦和州政府批准文件中规定的生物多样性补偿区域，公司需要遵照法律和协议完成保护和运行，详细信息见表2。

表2 联邦和州政府批准文件中规定的生物多样性补偿区域

矿山生态修复。政府批复文件要求WML公司必须在矿山关闭10年内完成2100hm2的矿山生态修复，抵消11204额度的生物多样性信用（表3）。

表3 州政府批复文件核定项目结束10年内通过矿山修复抵消的生物多样性信用

直接用于土地的补偿。在项目启动3年内，WML根据《TSC法》的相关规定，通过建立永久性保护机制（如签订生物多样性协议），保护表4所列的补偿区域，直接实施陆地补偿。

表4 州政府批复文件核定的直接实施陆地补偿的最小面积

其中，通过Putty Road BA和2003 WSW Area产生的生物多样性信用额度，只能补偿自身区域产生的生物多样性信用需求；表4中其他区域产生的生物多样性信用额度可以用于其他区域产生的生物多样性信用抵消需求。

额外的WSW群落保护。针对扩建项目干扰区域内存在WSW群落，政府批复文件要求：①WML公司需要在项目启动6个月内编制州环境与遗产办公室同意的计划和标准，以保障在项目启动15年内，Northern BA区域内的WSW群落实现恢复。②WML公司在项目启动时以银行担保的方式向州环境与遗产办公室抵押100万澳元债券保证金（与CPI挂钩）。若15年后Northern BA区域内的WSW群落完成恢复，州环境与遗产办公室将保证金退还WML公司；若恢复情况没有达到标准，州环境与遗产办公室没收保证金。③WML公司在项目启动6个月内，向州环境与遗产办公室捐款100万澳元用于濒危物种保护[8]。

编制Warkworth煤矿生物多样性管理计划。州政府批复文件第36条要求，WML公司需要编制一份令审批部门同意的生物多样性管理计划（BMP），并根据该计划进行开发，确保矿山的运作符合所有避免、最小化和修复措施。

3.5 Warkworth煤矿生物多样性信用总结

经评估师评估核定和州环境与遗产办公室认证，Warkworth煤矿扩建共产生了生态系统生物多样性信用额度31700、物种生物多样性信用额度37293（表5），需要WML公司通过生物多样性补偿计划采取一系列的措施抵消产生的生物多样性信用。其中，11204额度的生态系统生物多样性信用，WML公司要在矿山关闭10年内进行2100hm2的矿山修复完成抵消（表3）；其余20496额度的生态系统生物多样性信用和37294额度的物种生物多样性信用，采用保护和管理生物多样性区域完成补偿。WML公司通过生物多样性补偿计划，签订工作协议，制定生物多样性管理计划，实施生物多样性保护，在项目启动3年内完成3036hm2生物多样性区域的保护与管理，并承诺在矿山关闭10年内完成2100hm2矿山生态修复等工作，完成规定的保护义务，将分别产生37463额度生态系统生物多样性信用和56630额度生物物种生物多样性信用，可超额完成生物多样性补偿任务（表5）。

表5 Warkworth煤矿扩建产生的生物多样性信用需求与补偿产生的生物多样性信用对比

4 启示

当前，我国的矿区生态保护补偿制度仍处于起步阶段，矿区生态保护补偿面临的问题比较明显，新南威尔士州生物多样性补偿制度可以为我国的矿区生态保护补偿建立和发展提供一定的借鉴意义。

一是完善资金结构，增加资金来源。我国矿区生态保护补偿资金来源结构不合理，补偿资金主要来自各级政府财政，补偿金额严重不足，开发者缴纳的矿山生态环境恢复治理基金带来的生态保护和修复效果有限。矿区生态保护补偿应继续加强政府引导，同时充分发挥市场的作用，制定有关法律和政策，本着谁破坏谁恢复的原则，强制矿山开发者履行矿区生态保护义务，让开发者成为矿区生态保护补偿的主力，提升生态保护治理。

二是建立矿区生态保护补偿市场化交易渠道。探索多元化的生态保护补偿机制，建立矿区生态损害异地购买补偿机制，增加矿区生态保护市场需求。建立市场化交易平台，鼓励开展生态保护工作的第三方作为供应方，与需求方通过市场途径建立买卖关系，以市场化的需求来提升第三方开展生态保护的积极性，确保生态环境质量总体不降低。

三是建立科学的生态损害核算方法。我国河流、矿区、森林、草原、海洋等生态保护补偿的资金核算标准不统一，各地补偿金额计算和参考标准不同。建立一套科学的生态核算标准方法，科学量化开发活动对区域生态造成的损害，为开发者实施异地补偿、资金补偿等行为提供依据，也可为生态保护市场化交易价格的制定提供参考。