国土空间规划体系下的耕地后备资源调查评价方法研究

唐 伟，王 英，杨振宇，杨学作，姜 玥

（1.山东省地质科学研究院，山东 济南 250013；2.山东省国土测绘院，山东 济南 250101）

进入新时代，我国的经济发展已经基本完成转型，生态优先的高质量发展成为常态，新型工业化、城镇化建设持续推进，但是，困扰发展与保护矛盾的耕地问题仍未得到根本性解决，耕地后备资源不断减少，开发成本与难度不断加大，难以实现耕地占补平衡、占优补优的政策。国家明确要求严格落实耕地占补平衡制度，在严格保护生态前提下，科学划定宜耕土地后备资源范围[1]，同时禁止三种类型开垦耕地行为，包括严重沙化、地形坡度25°以上，以及违规毁林等。2021年7月，新一轮耕地后备资源调查评价工作在全国范围内开展[2]，科学、全面、准确地摸清全国补充耕地潜力状况是此次工作的重要目的，为下一步科学、合理地开发耕地后备资源和高效、规范耕地占补平衡奠定基础。

2000年和2014年，我国进行了两次耕地后备资源调查评价工作，本次为第三次全国范围内开展耕地后备资源调查评价工作[3]，建立“多规合一”的新时代国土空间规划体系并开展实施监督，整体谋划国土空间开发保护格局，提升国土空间开发质量和效率，转变国土空间开发利用方式，形成全国国土空间开发保护“一张图”[4]。本研究对在新的国土空间规划体系下如何开展好此次耕地后备资源调查评价工作，具有一定的现实性与参考性。

1 耕地后备资源调查评价进程

1.1 基本概念

耕地后备资源，是指一定的技术经济条件下通过施工建设、生物措施或其他技术手段，所有可以转化为耕地的其他土地资源[3，5]，通常包含沿海滩涂、内陆滩涂、其他草地、沼泽地、盐碱地、裸地、沙地、废弃工矿用地等。随着技术经济水平的进步与发展，耕地后备资源的范围会有所变化。因此，耕地后备资源应包含可复垦土地与可开垦土地两大类。可复垦土地主要是指对废弃工矿用地等通过采取施工建设等措施将其恢复至可耕种状态的土地类型，主要包括砖瓦窑场、采石（沙）场、盐田、采矿用地等；可开垦土地主要是指对未利用土地类土地通过采取施工建设或生物措施等开发至可耕种状态，主要包括沿海滩涂、内陆滩涂、其他草地、沼泽地、盐碱地、裸地、沙地等。随着国家自然、社会、经济和土地利用现状等的发展与变化，耕地后备资源调查评价的对象也在变化（表1）。本文采用的调查评价类型与本次耕地后备资源调查评价工作一致，即其他草地、盐碱地、沙地和裸土地，不涉及可复垦土地类型。

表1 耕地后备资源调查工作比较

1.2 调查评价工作开展情况

2000年4月，国土资源部启动了西部大开发土地资源调查评价工作[6]，国家级耕地后备资源调查评价工作由此展开，随后又接续中部、东部耕地后备资源调查评价工作，制定了《东部地区耕地后备资源调查评价技术规定》，第一次对工作内容（范围、目标、任务与成果）、工作原则、技术路线和工作进度等进行了规定，使该项工作目的明确、有章可循。在此基础上逐步完成全国范围内的后备资源调查评价工作，于2003年全面、准确地查清了能形成国家级土地开发复垦基地后备资源的数量、类型、分布和质量状况并做出了科学评价，形成一大批成果，其中部分沿用至今。例如，《耕地后备资源调查与评价技术规程》（TD/T1007-2003）。

第二次全面开展此项工作始于2014年，国土资源部要求[7]，以第二次全国土地调查（以下简称“二调”）成果为基础，结合补充“二调”中“不稳定耕地”和新增耕地的调查评价分析，全面、科学清查全国耕地后备资源的面积、分布、类型和权属情况，分类标注且具体落实到地块，提出耕地保护等相关政策，于2015年底基本完成。

第三次全面开展此项工作，以最新的第三次全国国土调查（以下简称“三调”）以及现势性最强的2020年度国土变更调查成果为基础，调查评价对象也有明确的范围，即限定在其他草地、盐碱地、沙地、裸土地四类，调查评价底图由国家统一制作；达到评价指标要求，而不在国家下发底图范围内的作为耕地后备资源的其他图斑，同步进行补充调查与评价，按照“限制性因子”评价法，分10项指标逐地块对国家下发图斑开展宜耕性评价，形成是否具有宜耕性的明确结论。

1.3 调查评价工作情况分析

本次调查评价工作的调查基础由土地利用现状调查到“二调”再到“三调”，强调的是调查工作基础的现势性与准确性；调查对象由可开垦土地和可复垦土地逐步转变为其他草地、盐碱地、沙地、裸土地四类可开垦土地，体现的是调查工作的生态性与精确性；工作任务与调查成果都产生了变化（表1），这些变化是为了确保调查的耕地后备资源成果宜用、可用、能用。

就评价工作来说，其中的评价原则从注重比较经济效益等，到限制性、主导性等，再到生态优先性、限制性等，将注重保护生态提到了更加显著的位置。评价方法由主导因素定性评价为主到“限制性因子”评价法，再到“自上而下”“限制性因子”评价法，体现的是评价方法科学合理性的进步，以及评价工作标准化、规范化的进程演变；评价单元、评价指标等也发生了变化（表2），这些变化表明耕地后备资源评价工作的演化与进展，更加注重生态优先，并结合当地实际情况进行综合分析判断，保证了调查评价的成果质量。

表2 耕地后备资源评价工作比较

2 耕地后备资源调查评价技术方法

新时代国土空间规划体系下耕地后备资源调查评价工作采用的方法主要有“自上而下”、逐图斑调查评价、补充调查评价和综合评价分析等。“自上而下”是指自然资源部统一制作调查评价底图并下发至各县市，由各县对所有下发图斑开展调查评价相关工作；逐地块调查评价，是指按照“限制性因子”评价法，对下发图斑的每一图斑地块开展宜耕性评价，得到每一图斑地块的宜耕性；补充调查评价，是指对自然条件等因素达到评价指标要求，而不在下发图斑底图范围内的耕地后备资源，同步开展补充调查评价，其评价方法同下发图斑的要求一致；综合评价分析，是指耕地后备资源调查评价的数据成果，应在结合当地自然资源和经济社会发展等实际情况，并充分征求相关部门意见建议的基础上，进行综合分析判断，保证调查评价成果达到国家要求的质量。

2.1 构建评价指标体系

评价指标体系是反映耕地后备资源真实情况的衡量标尺[10]，在选取过程中应充分考虑主导性、差异性、综合性、可比性和易获取性等原则，从生态环境、气候条件、立地条件、土地利用状况等4个方面，选择对分析评价耕地后备资源影响较大的指标，最终确定采用生态条件、地形坡度、年积温等10项指标构成本次耕地后备资源评价指标体系（表3）[11-12]。

表3 新时代耕地后备资源评价指标体系表

2.2 数据收集

根据调查评价指标体系所需的数据要求，对矢量、文本、表格和数据库[13]等数据进行分类收集汇总，同时注意时效性与标准性，数据分类详见表4。

表4 耕地后备资源调查评价所需数据资源分类

2.3 评价指标数据矢量化

收集的数据来自不同部门与不同领域，其格式、基准、清晰程度不一，需要对其进行整合和矢量化工作，处理方式主要有三种。一是统一数据基准，以“三调”要求的2000大地坐标系、1985国家高程为目标，将所得数据进行转换；二是统一矢量化，对收集的纸质图件、文字描述和表格数据等进行矢量化，利用GIS平台将图形数据转换为 矢量格式；对像素过低的以500DPI进行重新绘制，并与底图进行套合、配准；三是统一数据格式，按照标准规范要求的数据格式进行一致性处理。对补充调查所得的数据资料同样按照上述的三种方式进行处理，最终形成耕地后备资源调查评价指标矢量基础数据成果集。

2.4 逐地块开展宜耕性评价

针对待评价的国家下发图斑和补充调查图斑，分别以图斑为单元进行分析评价。

国家下发图斑的评价。首先，用2020年度国土变更调查成果套合国家下发的“三调”底图，并结合现势影像资料，将明显不属于其他草地、盐碱地、沙地和裸土地的地类删除，得到准确的待评价国家下发图斑。其次，依次将标准矢量化后的10项评价指标体系成果与前一步得到的图斑进行空间叠加、数据分析，结合空间规划与经济社会等数据成果，逐图斑进行指标的属性标注。再次，严格按照不宜耕（表3）评价指标的标准要求，采用“限制性因子”评价法，对标注后的图斑逐一进行宜耕性评价。当同一待评价图斑的评价结果出现两种有效结论时，采用面积大于50%的结果作为最终评价结果。最后，标注评价结果并维护图斑属性，评价结果所有指标数据均为宜耕的在图斑属性中标注为“耕地后备（GDHB）”；反之则标注为“非后备（FHB）”。依据耕地后备资源调查评价数据库标准、规范、格式的要求，全面维护图斑属性，确保属性信息完整、合规、无误。

补充调查图斑的评价。以省级单位为统筹，图斑从2020年度国土变更调查成果中提取，经过内业与外业结合的方式进行确认后，采用与评价国家下发图斑一致的方法进行处理，得到补充耕地后备资源图层，其图斑属性要求同上。

2.5 成果汇总

以县级为单位，汇总调查评价数据成果。整理耕地后备资源调查评价矢量数据，统计调查评价分类型统计表，撰写调查评价分析报告，建立调查评价数据库，采用上下统一的数据库质量检查软件进行自检，经自检质量合格后，按照成果提交格式要求组织目录文件，经市级汇总后上报省级。省级负责对县级调查评价所有成果进行核查，核查的主要内容有成果齐全性、数据标准规范性、地类一致性、矢量数据属性内容等[14]，质量核查合格后，汇总编制省级调查评价分析报告与数据分类型统计表，并以县为单位统一上报国家。国家采用内业核查的形式对上报成功的进行全面检查，重点核查矢量数据库成果，包括成果是否齐全、下发图斑是否逐一响应、补充调查图斑范围是否一致、地类是否一致、评价指标属性与评价结果是否一致、成果数据是否符合标准规范、面积与数据间逻辑性是否一致等；根据核查情况，如有必要可追加进行实地调研核实，从而确保数据成果全国统一。待所有数据成果质检合格后，建立国家级耕地后备资源调查评价潜力数据库，编写全国耕地后备资源调查评价综合分析报告，成果信息对应挂接到国土空间基础信息平台与国土空间规划“一张图”信息管理系统，付诸各项应用。

3 耕地后备资源调查评价的保障措施

要保障耕地后备资源调查评价工作按时、保质、保量完成，需要从组织、技术、法律和实施等方面予以支撑，加强政府相关部门统筹协调，形成调查评价的工作合力。

3.1 组织保障

本次耕地后备资源调查评价工作采用“自上而下”方法，其整体部署、组织实施、制定标准、建立评价指标体系都由国家层面统一操作，并在数据成果验收阶段最后把关；工作的具体开展则以地方为主体进行，以国家统一的工作与技术方案为根本遵循，因地制宜、实事求是地开展调查分析评价，可采取省级统筹、县级实施，或省、市统一进行的方式。无论采用哪种方式，其分析评价标准均不能低于国家统一的方案要求，确保全国耕地后备资源调查评价工作整体要求统一、实施口径统一、数据标准统一、成果质量统一“四统一”，从工作组织的方式上保证最终调查评价各项成果的质量。

3.2 技术保障

调查评价底图制作、数据资料处理与矢量化、矢量数据叠加与空间分析、数据成果质量检查等，都需要借助最新的现代信息技术，如GIS、5G、云计算、遥感解译等。在保证调查评价各项工作符合技术标准规范的前提下顺利进行；也能保证所有最终成果的质量符合要求且真实可用，达到查清全国补充耕地潜力状况的目标，为合理开发利用耕地后备资源提供科学、翔实的数据支撑。

3.3 法律保障

建立健全耕地后备资源调查评价工作的法律法规、政策制度体系，是促进调查评价工作有法可依、有章可循的法律层面有效支撑，更是落实耕地后备资源调查评价常态化制度、耕地保护与占补平衡、耕地后备资源开发利用等的政策依据，同时也是耕地保护、自然资源管理等方面依法治国理念的积极体现。

3.4 实施保障

调查评价工作的技术要求由国家层面制定，具体工作的组织与实施则由各级自然资源主管部门全面负责。严守工作程序、执行科学标准是关键，多方参与、协同验收是保障[15]，协同生态环境、水利、农业农村和自然资源等相关部门，对本辖区的调查评价成果进行论证、质询与验收；上一级负责依据技术方案要求做好成果质量的审核把关，自然资源部负责全国范围内的成果审核验收、数据汇总等，全面、共同做好耕地后备资源调查评价的全部工作。同时，应适时建立耕地后备资源开发利用的有效机制，积极推行耕地保护与占补平衡管理目标责任制，确保耕地后备资源开发利用的效率和质量[16]。

4 结语

2021年6月25日是第31个全国土地日，宣传的主题是“节约集约用地 严守耕地红线”。“十四五”期间将沿用此主题，充分说明耕地保护的重要性。耕地后备资源调查评价是加强耕地保护、严格耕地占补平衡管理的重要基础性工作，1998年执行“耕地总量动态平衡”和建设占用耕地“占一补一”政策以来，耕地后备资源开发利用成为补充耕地的主要途径[11]，2017年后实行数量、质量、生态“三位一体”耕地保护政策。进入国土空间规划体系的新时代，新形势需要耕地保护与生态文明建设同步推进，因此，全面摸清耕地后备资源“家底”重要且必要，事关国家的总体治理方略，也关乎各地经济高质量发展、生态文明建设与耕地保护的统筹谋划。因此，必须高度重视耕地后备资源调查评价工作，严格按照技术方案有关要求进行，做好组织、技术、法律、实施等方面的保障，确保调查评价工作顺利实施。

耕地后备资源开发利用，应在充分发挥耕地占补平衡动态监管的同时，站在国家粮食安全和总体安全观的高度上，优先考虑生态环境影响，做好耕地后备资源的系统规划，因地制宜、梯度有序开发。在实际的开发利用过程中做到实时监测、全程监管，积极探索耕地后备资源开发利用的新模式，服务于国土空间规划体系下的自然资源管理工作。