安全生产责任保险的功能定位——《以案说法——安全生产法》（连载六）

文/林鸿潮 董小燕

编辑 朱丽晶

2021年9月1日起，《安全生产法》（修正案）开始实施。本刊转载中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮教授主编的《以案说法——安全生产法》一书的部分内容，以案例为依托，深入浅出地解读《安全生产法》的主要内容与执法实践。

Z 公司中标某公路建设工程后，于2018 年6 月11 日与J 公司双方自愿签订了分包合同，将前述工程以劳务发包的形式分包给J 公司具体实施修建，Z 公司指派技术人员和专业安全监督人员到现场作督导。Z 公司因前述工程，在D 公司投保了建筑施工行业安全生产责任险、建筑工程一切责任险。

安某是J 公司所雇请的人员，在前述工程施工过程中，因避让不及时，被突然坍塌的水泥管砸中而受伤。安某出院后，请求赔偿未果，遂向当地人民法院提起诉讼，请求Z 公司、J 公司、D 公司连带赔偿各项损失。

一审法院认为：该工程实际上形成了层层转包关系，违背我国法律规定。对于赔偿责任，安某系完全民事行为能力人，未尽安全注意义务，应当承担10%的过错责任。对于安某余下的各项损失，本应由作为前述保险合同中的被保险人承担赔偿责任，但基于建筑施工行业安全生产责任险保险条款的约定，本着减少诉讼成本、节约诉讼资源的原则，应当由D 公司对安某受伤所产生的余下各项损失承担赔偿责任。D 公司不服，提起上诉。

二审法院认为：责任保险是指保险人在被保险人依法应对第三者的财产损失或者人身伤亡负民事赔偿责任，并被提出赔偿要求时承担赔偿责任的保险，保险人的赔偿款系直接支付给第三者。受害人安某虽不是为Z 公司提供劳务，但Z 公司将案涉工程转包给J 公司施工，安某为J 公司提供劳务时受伤，我国设立建筑施工行业安全生产责任保险的主要目的，是保障施工人员的损失能够得到及时有效的赔偿，不论从客观实际还是保障受害人合法权益的角度出发，应将在施工现场从事管理和作业的人员均列为被保险人。故安某遭受的损失属于该保险的赔偿范围，D 公司应承担保险责任。

本案的争议焦点在于，D 公司是否应当对安某承担保险责任，这需要结合安全生产责任保险制度的设计初衷与功能定位进行整体把握。

对保险责任的认定

在本案中，解决D 公司是否应当承担保险责任这一争议，需要从D 公司、Z 公司、J 公司、安某之间的法律关系和法律责任说起。

从法律关系而言，可以确定的是，D 公司与Z 公司之间，基于建筑施工行业安全生产责任险形成了保险上的民事法律关系，安某受雇于J 公司，与后者之间形成了雇佣关系。同时，从Z 公司与J 公司之间的关系而言，基于《民法典》第791 条第2 款关于“承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人”之规定，以及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第1 条关于“承包人因转包、违法分包建设工程与他人签订的建设工程施工合同，应当依据民法典第一百五十三条第一款及第七百九十一条第二款、第三款的规定，认定无效”之规定，Z 公司将本该独立完成的公路建设工程转包给J 公司，违反了强制性规定，导致前述Z 公司与J 公司自愿签订的合同无效。因此，Z 公司与J 公司之间存在的是无效的民事法律关系。

本案的难点在于，在转包合同无效的情况下，如何认定Z公司、J公司、D 公司对安某的赔偿责任？对此，保险机构D 公司以“案涉保险合同的投保人、被保险人系Z 公司，安某系J 公司雇佣的工人，并非Z 公司雇佣的工人，不属于安全生产责任保险合同的受益人、投保人和被保险人”作为拒绝赔付的理由，法院则从客观实际和安全生产责任保险保障受害人合法权益的制度目标出发，判决D公司承担赔偿责任。

对此孰是孰非？在此应当采用实质判断标准，即使Z 公司与J 公司之间签订的合同无效，但J 公司是该建设工程实际上的施工人，Z公司作为工程的承建单位，与安某形成了事实上的用工关系。同时，Z公司违法转包建设工程，虽然指派了专业安全监督人员到施工场所监督，但水泥管倒塌确系承包方和发包方未尽合理安全保障义务所致，根据《民法典》第1168 条关于“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任”之规定，Z 公司与J 公司均存在过错，导致安某的人身、财产权益受损，应当承担连带赔偿责任。《民法典》第178 条第2 款规定：“连带责任人的责任份额根据各自责任大小确定；难以确定责任大小的，平均承担责任。实际承担责任超过自己责任份额的连带责任人，有权向其他连带责任人追偿。”可见，Z 公司与安某之间存在事实上的用工关系，且应当对安某承担连带赔偿责任。因此，安某属于建筑施工行业安全生产责任险的赔付对象，其损失应当被纳入建筑施工行业安全生产责任保险的赔付范围。

安全生产责任保险“受害人救济”的制度目标

值得探讨的是，二审法院从安全生产责任保险的制度目标出发，认为我国设立建筑施工行业安全生产责任保险的主要目的是保障施工人员的损失能够得到及时有效的赔偿，因此应当将在施工现场从事管理和作业的人员均列为被保险人，将安某遭受的损失纳入安全生产责任保险的赔偿范围。实际上，这种观点延续了传统责任保险“以赔付为主”的功能进路，但并不全面。

在2017 年《安全生产责任保险实施办法》出台之前，安全生产责任保险的设计思路，主要来源于现有责任保险合同机制，其对“受害人救济”功能的考量，主要来自第三人难以得到保障的社会现状，以及其他保险工具在解决社会问题时捉襟见肘的困境。

工伤保险在以往作为企业生产安全事故赔付中的主要保险工具，只对建立了个人账户且连续缴纳工伤保险费的从业人员提供保障。而在实践中，庞大的农民工群体作为很多企业生产经营的主要劳动力，具有流动性强的特点，很少建立工伤保险账户和连续缴纳保费，很多情况下并未被纳入工伤保险的保障范围。这导致在生产安全事故发生之后，农民工群体因事故受到损失往往难以得到工伤保险的赔偿。在弱势群体权益不能得到很好保障的情况下，也势必增加社会的不稳定因素。

不仅如此，事故责任单位对从业人员之外第三者的人身伤亡和财产损失的赔偿，更是不在工伤保险的赔偿范围之内。而安全生产责任保险不仅将保险责任扩大至投保的生产经营单位的从业人员人身伤亡赔偿，还将第三者人身伤亡和财产损失以及事故抢险救援、医疗救护、事故鉴定、法律诉讼等费用纳入赔付范围，意图从根本上解决覆盖群体、赔偿对象不足等问题，维护弱势群体的合法权益，有助于社会稳定。

对安全生产责任保险制度的新解读

不可否认，本案二审法院提出的安全生产责任保险赔付功能原理，在司法实践中仍具有很强的现实意义，在受害人救济、维护弱势群体利益等方面发挥了重要作用。但需要认识到的是，在安全生产风险外部化及治理手段创新的趋势下，安全生产责任保险的制度定位已经发生了由事后损失赔付为主向事前预防为主的转型。

2017 年12 月，原国家安全监管总局、保监会、财政部印发的《安全生产责任保险实施办法》对安全生产责任保险作出定义，安全生产责任保险是指保险机构对投保的生产经营单位发生的生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿，并且为投保的生产经营单位提供生产安全事故预防服务的商业保险。此外，《安全生产责任保险实施办法》从承保与投保、事故预防与理赔、激励与保障、监督与管理等方面进行了详细规定，旨在规范安全生产责任保险工作，并切实发挥保险机构参与生产安全风险评估管控和事故预防的功能。

2019 年8 月，应急管理部发布了《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》，详细规定了服务的强制性原则，细化了服务项目类型和形式，明确了保险机构的具体工作要求等内容，进一步加强了安全生产责任保险制度中保险机构参与风险评估管控和事故预防的功能。

《安全生产法》（修正案）第51条第2 款规定：“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险；属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。具体范围和实施办法由国务院应急管理部门会同国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门制定。”这就将已经推行多年的安全生产责任保险法定化了，对于一些高危行业领域的生产经营单位而言，投保安全生产责任保险已经成为一种法定义务，如果违反规定，将承担法律责任。

对此，《安全生产责任保险实施办法》第26 条规定：“对生产经营单位应当投保但未按规定投保或续保、将保费以各种形式摊派给从业人员个人、未及时将赔偿保险金支付给受害人的，保险机构预防费用投入不足、未履行事故预防责任、委托不合法的社会化服务机构开展事故预防工作的，安全生产监督管理部门、保险监督管理机构及有关部门应当提出整改要求；对拒不整改的，应当将其纳入安全生产领域联合惩戒‘黑名单’管理，对违反相关法律法规规定的，依法追究其法律责任。”

《安全生产法》（修正案）第109条规定：“高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任保险的，责令限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款；逾期未改正的，处十万元以上二十万元以下的罚款。”

从一定意义上看，新型的安全生产责任保险已经发展为安全生产治理中的一种第三方规制工具。根据《安全生产责任保险实施办法》第2 条的规定，转型后的安全生产责任保险，是指保险机构对投保的生产经营单位发生的生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿，并且为投保的生产经营单位提供生产安全事故预防服务的商业保险。

具体而言，安全生产责任保险制度的目的，就是将保险的风险管理职能引入安全生产监督管理体系，实现风险专业化管理与安全监管监察工作的有机结合，通过强化事前的风险防范，最终减少事故的发生，并利用保险风险管理成本的杠杆效应，获得安全生产责任的经济保障。在安全生产责任保险发展过程中，保险机构参与风险评估管控和事故预防功能逐渐成为其核心特征，事故预防功能能否实现也决定着安全生产责任保险能否取得实效。

第三方的事故预防服务，主要包括以下内容：一是在保险公司与投保企业合同签订之前，前者应当对后者的经营资质、行业危险程度、企业近年来生产安全事故发生频率、事故发生风险等内容进行评估，以确定合同内容和费率等级，并提出相应的风险防控与隐患排查建议；二是在合同签订之后，保险公司基于合同义务和法律规定，对投保企业生产经营风险进行动态监督，对存在风险问题的企业，提供风险预防与隐患排查建议；三是在投保企业不配合的情况下，负有报告有关行政监督管理部门以促进企业整改的义务：四是在投保企业发生生产安全事故后，负有损失赔偿义务，并就生产安全事故的发生承担责任。

当然，安全生产责任保险的有效推行不能仅靠保险机构一方配合，需要投保企业、保险机构、政府监督管理部门等多方的合作。司法实务界也应该适当转换思维，认识并接纳安全生产责任保险的新功能，为安全生产责任保险的推行营造良好的司法环境。（本文节选自《以案说法——安全生产法》一书，由应急管理出版社出版，内容略有修改。主编林鸿潮，系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、博士生导师、法学博士；本章初稿作者董小燕，系中国政法大学宪法学与行政法学硕士研究生）