与工程承发包模式匹配的全过程工程咨询服务体会

文/刘吉民

自国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）（以下简称“19号文”）印发以来，全国各省、自治区、直辖市结合《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）（以下简称《指导意见》）、《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）（以下简称《总包管理办法》）的要求，就完善工程建设组织模式，在“加快推行工程总承包”“培育全过程工程咨询”等方面，先后发布了一系列的政策文件，为各地工程总承包项目和全过程工程咨询项目的迅速落地提供了有力的政策支撑。作为西部地区的唯一直辖市，重庆市全过程工程咨询服务市场也在这政策的春风下得到了较大发展。

一、重庆市完善工程建设组织模式的市场实践与分析

（一）全过程工程咨询的培育实践与分析

国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部发布的《指导意见》提出，要大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式，重点培育发展投资决策综合性咨询（主要是：投资机会研究、项目可行性研究、专项评价评估）和工程建设全过程咨询（主要是：招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等）。在重庆市全过程工程咨询服务领域，总体上呈现出市场规模迅速扩大、增速较快，工程建设全过程咨询占比较大的特点。

1.总体市场规模及趋势分析

截至2021年底，重庆市全过程工程咨询项目共计落地83个，已签约全过程工程咨询服务合同累计金额为14.08亿元，其发展态势如表1所示。

表1 2018-2021年度重庆市全过程工程咨询项目发展趋势

2.不同专项咨询服务组合方式及占比分析

工程建设全过程咨询发展迅猛，落地项目78个，占93.98%，主要呈现为以各专项咨询服务模块组合、叠加的独立发包方式进行委托；投资决策综合性咨询服务项目5个，占6.02%，且均以与工程建设全过程咨询的其它专项咨询服务相伴发包方式进行委托；作为建筑行业的一项新兴技术，在全过程工程咨询服务委托过程中，与BIM技术应用相关的项目达33个，占39.76%，可以预见，咨询服务与信息技术相融合，已成为工程咨询服务行业的重要发展方向和新利润增长点。

表2 2018-2021年度重庆市全过程工程咨询服务内容分布情况一览表

3.市场对咨询服务企业的资（信）质要求及占比分析

从重庆市的全过程工程咨询实践中的受委托的企业资质（信）来看，在原造价咨询企业资质取消的大背景下，咨询服务企业获得设计资质、监理资质是发展全过程工程咨询业务的必然选择，其中，全过程工程咨询服务招标条件中，对监理企业的资质要求达76项，占91.57%，如表3所示。

表3 2018-2021年度重庆市开展全过程工程咨询服务的资质（信）条件

（二）工程总承包推行的实践与分析

《总包管理办法》明确指出：工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。从重庆市相关网站公布的工程承发包中标信息查询资料来分析，在采用全过程工程咨询且已经明确工程总承包单位的50个项目中，采用EPC模式进行承发包的项目为36个，占72.0%；采用施工总承包或平行发包的为14个，占28%，其中，由全过程工程咨询单位直接承担设计任务的6个，占12.0%。

二、完善工程建设组织模式的痛点浅析

（一）开展全过程工程咨询服务的痛点浅析

1.委托的时间节点普遍较晚，中标咨询服务企业很难从项目立项环节对项目的实施过程进行系统性咨询服务。主管部门、建设单位、咨询单位、施工单位的具体业务经办人员，其思想意识和行为习惯，有很多还停留在全过程工程咨询试点以前的状态，习惯咨询业务条块化管理，比如：投资决策综合性咨询服务需要细分7种专项服务；规划选址、工程建设规划许可等类似报批报建需要多次办理；质量安全记录及验收环节等仍按五方责任主体模式推进等等。这就导致全过程工程咨询服务的发包时间普遍较晚，全过程工程咨询服务企业进场后，项目的整体技术路线、初步设计及其概算等已经基本固化。作为咨询服务企业，即便发现其中存在需要调整、优化的空间，由于已经完成相关的行政审批程序、项目整体工期的不允许等制约因素，这个时候已经不具备对整个项目进行系统性咨询的条件，只能被动地“帮忙完善过程”。

2.全过程工程咨询主要采用“部分全过程”的承发包模式，多数项目都难以实现各专项咨询服务板块的集约式融合、高效化服务。在现有市场主体中，能同时承担“投资决策综合性咨询+设计(设计咨询)+项目管理+招标代理+造价咨询+工程监理+BIM技术应用”等咨询服务的全产业链、全业态咨询服务的供应商总量不足，即使通过短时间内并购、重组形成的咨询服务集团，在实施咨询服务过程中，各项咨询模块的内部整合也尚处于摸索阶段，常常遇到这样或那样的问题或困难。以联合体形式承揽的全过程工程咨询服务，往往又存在各自为政、难以有效统筹等方面的问题。

3.人才培养和使用方面存在瓶颈，“碎片化”咨询模式下的原咨询服务人员难以胜任项目对参与者的全能力要求。全过程工程咨询需要综合素质高的技术型、管理型复合人才。一方面，工程监理人员向全过程工程咨询转型，面临着整体能力不足、综合素质偏低，成长培养周期长的困难；另一方面，由于项目现场往往偏乱、质量安全风险大、协调事务繁琐，工程设计人员因本身收入较高、工作环境较好而向全过程工程咨询转型的内生动力不足；再就是，从事投资咨询、造价咨询的人员在项目管理、工程管理、设计管理、组织协调等方面存在天然的短板。

4.咨询服务的简单叠加和低价竞争。多数全过程工程咨询项目均是若干项咨询项目的简单叠加，费用标准仍然采用多年以前制定的标准，并没有考虑物价、人工等上涨因素，且在低收费标准基础上仍在打折，实质上就是低价竞争，市场秩序有待进一步规范。节约奖励、咨询统筹费收取等基本无法落实。

5.咨询服务人员对承包单位的制衡作用难以有效发挥。在咨询服务合同中，对建设单位与全过程工程咨询单位的职责范围和权力边界没有明确的参考标准，加之常规的建设组织模式对建设单位管理人员的影响根深蒂固，常常在不太熟悉项目建设的情况下发布影响、干扰咨询单位对具体工程事务管理的言行，或过多介入项目管理过程，这就导致咨询单位难以“以独立的咨询方”实施咨询服务，有时甚至成为建设单位过失或不作为的“背锅侠”。

同时，项目最终采取的承发包、建造模式，无论是采用EPC+O模式，还是采用EPC模式，或是采用设计、施工平行发包模式，施工单位都占有绝对优势，其所承担的合同金额大、资源配置多、为实现自身利益最大化可以采取的手段多，在实施过程中的议题设置能力较强；而咨询服务企业，尤其是承担专项咨询服务内容较少的全过程工程咨询服务企业，很难对承包商的行为实施有效的制衡。

（二）推行工程总承包的痛点浅析

1.项目上马较快、前期准备不充分，极易造成“三边”特征。《总包管理办法》明确指出：“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。”事实上，一些建设项目因控规调整、征拆不彻底、前期论证不充分、审批决策程序滞后、控制性进度计划与项目的交付投用目标不协调，导致项目快速上马、盲目赶工，过程管控难度巨大。

2.总承包单位的逐利性导致项目投资管理难度过高。实行“工程设计、采购、施工总承包”或“设计、施工总承包”方式，有利于项目建设过程中的设计、施工阶段充分衔接，有利于动态地做好设计服务。同时，这也将设计单位和施工单位的利益捆绑在一起，他们对利益的过度追求，往往会导致设计技术冗余过大、施工时序的安排以利益为先导，使限额设计流于形式，如以概算招标的总承包项目，EPC单位往往认为：概算金额按合同约定下浮比例后，就应该全部是建安合同额，这就使其失去了进行主动投资管理的基础。若该项目还存在前期论证不充分导致的未能预见到现实边界条件的重大变化、概预算编制不完善、总承包合同约定的管理规则不健全等等，将导致“三超”风险太大，项目建设单位或全过程工程咨询单位的有效制衡手段不足。

3.不牵头、没有牵头经验导致承包单位项目内部管理混乱。工程总承包项目往往要求承包单位具有与拟建工程相匹配的设计资质和施工资质。现阶段，在国内及重庆市的多数项目中，工程总承包基本都是采用“设计+施工”联合体的形式。在设计单位牵头的工程总承包模式中，由于设计人员对项目管理工作不熟悉、缺乏实践经验，常常不能全面发挥牵头单位的牵头作用；在施工单位牵头的工程总承包模式中，施工单位往往存在引导设计加大技术冗余、做高利润的冲动，或在无利可图的情况下不牵头，导致EPC项目内部管理人员配置不足、管理制度不明、职责不清；导致项目建设单位或全过程工程咨询单位有时又在不得已的时候采取以“分标段”管理的方式来管理联合体内部的各个参建单位。

三、与工程总承包匹配的全过程工程咨询委托路径和服务内容建议

（一）全过程工程咨询服务委托的时间节点建议

为了全过程、全方位协助建设单位做好拟建项目的管理工作，为实现项目建设目标创造先决条件，建议建设单位应尽早，优先在可行性研究阶段，委托全过程工程咨询服务单位，以充分做好项目建设前期各项准备工作、完善项目审批决策程序、科学拟定项目建设与交付计划、全面规划工程总承包合同条件，防止“三边工程”出现，为项目建设的顺利推进达成全部先决条件。

（二）全过程工程咨询服务单位的委托建议

全过程工程咨询服务范围包括：项目管理、投资机会研究、项目可行性研究、专项评价评估、招标代理、勘察、设计、监理、造价、BIM技术应用、项目后评价等，各专项咨询服务的专业性较强，对专项咨询服务成果的协调性要求高，项目服务团队的分工协作密切程度、融合性要求高。为实现各项咨询服务的集约高效，建议建设单位在委托全过程工程咨询服务时，优先选择具有对应的咨询服务业绩，单位资质、资信满足拟建项目规模要求，各类专业咨询服务人才齐全的综合型咨询服务企业，并应优先选择联合体成员单位数量最少（一家）的咨询服务单位。

（三）基于全过程工程咨询服务效果的酬金支付模式建议

在全过程工程咨询服务合同中明确约定建设单位与全过程工程咨询单位的职责范围和权力边界的基础上，以合同方式明确全过程工程咨询服务效果的评价办法、评价标准和酬金支付模式，明确节约奖励的计算方法，为最大限度发掘、利用全过程工程咨询服务单位的综合咨询服务能力奠定合同条件。

（四）根据工程承发包的需要确定全过程工程咨询服务内容的建议

为了加强建设单位和全过程工程咨询服务单位对项目实施过程的监管，全过程工程咨询服务内容应以“有利于对EPC单位实施制衡”为基本原则。这就要求：

1.项目管理发挥好基于建设单位授权的全面统筹、协调各方的作用，特别是加强项目前期准备，做好决策审批、专项评价评估和项目管理制度的执行、检查和考核。

2.设计咨询要全方位管控好设计成果和动态设计过程，及时消除设计冗余，在限额设计的基础上做好设计环节的投资管理。如：在EPC发包条件下，重庆市全过程工程咨询中包括设计咨询服务的项目为15个，占41.67%，可见设计咨询的重要性已经受到建设单位越来越高的重视。

当建设单位根据项目建设的需要而采用施工总承包的承发包模式时，建议将项目设计服务纳入全过程工程咨询服务范围内。

3.工程监理团队必须要以项目目标为中心，更加有效地开展“三控（投资、质量、进度）、三管（安全、合同、信息）、一协调（组织协调）”服务，确保施工过程符合项目预期目标及其分解目标。

4.造价咨询团队要加强对项目的可行性研究、概预算和经济对比分析，为设计咨询和项目管理提供决策支撑。

因此，建设单位在进行全过程工程咨询服务委托时，建议包括下列服务内容：项目管理（含投资决策综合性咨询）、招标代理、设计咨询（或工程设计）、工程监理、造价咨询、BIM应用咨询等，以强化全过程工程咨询服务企业对承包单位的制衡作用，并优先在可行性研究阶段委托全过程工程咨询服务。

（五）在招标文件中明确联合体各成员单位的职责、权限的建议

全过程工程咨询单位应在工程总承包招标文件及合同条件中，对于联合体投标的潜在投标人，预先制定联合体牵头单位、成员单位的职责、权限和管理流程，明确资金的划拨、使用规则，从制度上保障，真正让联合体有牵头单位、牵头单位愿意牵头、牵头单位能够牵好头。

四、结束语

总之，全过程工程咨询服务市场需求十分巨大、发展前景十分广阔。咨询服务企业应持续开展咨询服务能力建设，根据项目目标和建设需要来协助建设单位确定拟建工程建设组织模式；应以满足“项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务”需求为目标，才能最终实现咨询服务的高质量发展。