乡村教师制度的系统构建优化策略研究——基于贵州省《乡村教师支持计划》的实施考察

李 纯， 郭路仙

(贵州师范大学 教育学院， 贵州 贵阳 550025)

2015年国务院颁布的《乡村教师支持计划(2015—2020年)》(以下简称《计划》)不仅整合考量了三大制度目标，即从“拓宽乡村教师补充渠道”(“下得去”)、“增强乡村教师职业吸引力”(“留得住”)、“提升乡村教师能力素质”(“教得好”)等三个方面突出制度措施的协同，也强调教育部与财政、人力资源和社会保障等部门的协同，这意味着系统构建乡村教师制度以发挥其协同效应已成为一种趋势[1]。随后各省陆续出台实施办法，贵州省教育厅也于同年出台《贵州省乡村教师支持计划实施办法(2015—2020)》。目前，《计划》的五年实施年限已到，有必要对其实施过程进行调查取证，客观分析其成效和问题，反思制度建设的系统性及其实效性，这对高质量乡村教师队伍建设，形成我国乡村教育新发展格局具有重要意义。

一、《计划》的实施成效

(一)特岗计划和多元补充渠道有效缓解了师资短缺和结构不合理问题

始于2006的“特岗计划”是一项创新中西部农村学校教师的补充机制，旨在解决农村师资总量不足和结构不合理问题。贵州省从“特岗计划”中获益良多。2015—2020年，贵州省共招聘50 577名特岗教师，全覆盖省内80多个县(市、区)。2019年的贵州省教育年鉴显示，当年师生比为小学1∶18.27、初中1∶13.98，基本达到小学1∶19、初中1∶13.5的标准师生比，这直接反映出乡村教师总体数量的满足程度，以及办学质量提高的可能性。此外，其他补充渠道如“三区计划”和“轮岗交流”为乡村学校引入了大量有丰富教学经验、有科研能力的优秀骨干教师。上述举措有效缓解了师资结构不合理问题，突出表现在：年龄结构上以中青年教师为主，35岁及以下教师占69.8%，学历结构上本科学历占比74.5%。

(二)实施多元培训，推动培训的常态化和实效性

贵州省积极探索和落实多元化培训模式，推动培训的常态化和实效性。一是以“国培”“省培”计划为依托，通过每年开展不少于8天的跟岗研修、3～4次送教下乡等多种培训项目，实现了培训对象从幼儿园、小学、中学甚至扩展至特殊学校等基础教育全学段，在提升教师队伍整体素质上下功夫。二是构建省内外优质教师培训基地—区域性乡村教师发展中心—乡村校本研修示范学校—乡村名师工作室为一体的贵州乡村教师专业发展服务支持体系，以支撑关照地方特色、线上线下、省内外相结合的多元培训方式，在培训内容上有意识聚焦课堂教学实践。

(三)切实开展乡村名师工作室建设，引领教师发展

名师工作室是集教育研究与教学实践改进为一体的“实践者+实践者”的教师发展模式，也是我国致力于优化教师队伍结构而创生的本土化实践[2]。鉴于名师强有力的辐射与带头作用，乡村名师工作室建设作为目标任务之一被贵州省明确写入其《乡村教师计划实施办法》中。五年间，贵州省已公示了五批、共评选出1 449名省级乡村名师。同时，贵州省投入资金分学段、分学科为省级乡村名师组建“名师工作室”。名师工作室为乡村教师提供专题讲座、送教下乡、网络研修、观课议课磨课、同课异构等众多教育教学研讨活动，帮助并引领乡村教师走向专业化和高质量发展。

(四)兼顾待遇与荣誉的双重激励，提升教师政策获得感

“留得住”制度体系的主要关注点是工资福利、职称评聘和荣誉激励等，显示出一种待遇留人(“标”)和信念支持(“本”)的协同取向，也被称为“标本兼治”设计，显著提升了乡村教师的政策获得感。其一，工资福利持续提高。乡村教师与公务员的平均工资差距在不断缩小，还有额外的乡村生活补助。此外，政府投入大量资金改善生活环境，并继续实施农村教师周转房、公租房建设，保障乡村教师安居乐业。其二，职称评聘向乡村倾斜。如不作外语成绩(外语教师除外)、发表论文的刚性要求，将在乡村学校从教15年、连续从教25年以上的教学经历作为申报中级、高级职称条件之一，村小、教学点教师职称实行即评即聘等，进一步提高了教师留任意愿和工作热情。其三，建立专项荣誉奖励。如对教龄累计满30年或在乡村连续从教25年的教师颁发教龄荣誉证书，设置“最美乡村教师”“优秀特岗教师”等一系列荣誉称号，以此作为考核加分、评先评优的重要依据。

二、《计划》实施中存在的主要问题

(一)薪酬激励标准平均化，对乡村性关照不够

首先，本是“奖励优先”的绩效工资仍然走上“平均化”老路。一是冠以绩效之名实则仍沿用基于“职称”和“头衔(职位)”的等级工资制。二是绩效投入主体主要是政府尤其是县级政府承担，因县区财政差异大导致绩效扭曲或平均化：一些地方采用截留绩效工资总量的30%作为奖励性绩效，而不能额外发放绩效奖励性工资，导致绩效改革有名无实；一些地方则是平均发放，并未真正发挥“奖励优先”作用。

其次，生活补助未能凸显乡村特性。贵州省乡村教师主要有“连片特困地区乡村教师生活补助”200～300元。一方面，标准过低且未严格按照《计划》要求“依据学校艰苦边远程度实行差别化补助”。而全国性实施经验表明，当把补助标准提高到1 000元左右时，就能够让教师安心乐教，也能吸引教师到乡村学校任教，教师才有明显的获得感[3]。另一方面，补助类别未能体现乡村教师任教特殊性。如在各种名目的津贴补贴中，明确聚焦乡村性的只有“连片特困地区生活补贴”。事实上，乡村教师任教的特殊性还应包括许多因乡村特质带来的其他津贴补贴，如无住房带来的交通补贴、因无食堂带来的误餐补贴、因管理教学任务过重带来的班主任补贴等。

(二)教师职称评聘仍然面临晋升难和公平性问题

一是职称晋升条件难，难在“做课题”。国家在中小学教师职称评聘上提出了教研要求，主要途径在于“做课题”，这符合“教师即研究者”、通过教研促进专业成长的现实逻辑，然而这成为乡村教师的“新痛点”。问卷显示六成以上的乡村教师认为当前职称晋升条件很难，普遍反映不知道怎么做课题。二是职称评聘的公平性问题仍突出。调查显示：高级职称比例总体过低，一方面乡村学校的高级职称评定名额太少，另一方面现行教师高级职称仅占比1%；乡村学校的评聘过程不够透明，如近60%教师不清楚学校现行职称晋升的关键要素有哪些，44.27%的教师则直接表示职称评聘过程未公开。这严重影响乡村教师扎根乡土的从教意愿和职业认同。

(三)财政投入保障缺乏稳定性与延续性

教师发展离不开经费支持，尤其需要稳定且持续的财政投入。问卷结果却不容乐观，超70%教师认同“乡村学校没有足够经费支持教师发展”，56.25%的教师无法报销专业学术活动、社团活动或外出进修学习的费用，高达76%的教师无法报销学习资料的购买费用。此外，贵州省由中央财政转移支付的工资以及省县级财政为承载主体的津贴补助发放时有波动，主要表现为因地方财政困难引发的拖欠甚至截留教师工资、随意性发放补助等现象。如财政宽裕时随意增加发放额度，财政紧张时又延缓、降低甚至取消补助。还有因各地经济发展水平、政府重视程度不同而产生了即使同一省份其乡村教师薪酬差异也较大的情形。

(四)“精准培训”不精准，培训的针对性与实效性仍不强

《计划》明确规定“按照乡村教师实际需求改进培训方式”，强调要创新培训举措和支持体系建设。贵州省也在持续积极的探索和实践中，较新举措就是于2020年4月颁布的《关于实施“国培计划(2020)”贫困地区“一对一”精准帮扶培训项目的通知》，强化“精准帮扶”的项目推进和立足地方的培训定位。但从研究者亲身参与并了解到的情况来看，这种“精准帮扶培训项目”虽做到了培训地点的下移，但是培训课程设计在满足受训校及其教师需求上、在关注受训校的实际问题上、在对乡村教师的课堂诊断上、在调动教师的学习热情上都还有很大的精准空间。不切合实际的培训已成为教师们普遍抱怨的问题。

三、乡村教师发展制度的系统构建优化策略

《计划》凸显了综合制度多方要素的系统思考，国家制度设计已经体现出协同促进理念，关键是地方政府要因地制宜地延续和细化制度的系统规划。制度系统构建的目的是减少制度建设的相互矛盾、不一致性和支离性，增强制度体系对乡村教师发展问题的综合考量和对乡村教师发展的协同促进作用。因此，本研究的制度系统构建优化策略主要从两方面入手：一是基于制度现实境遇，从学理上形成一个有助于地方政府发挥协同效应的制度系统构建分析框架。二是明确当地乡村教师发展的现实问题和当务之急，基于分析框架对相应制度进行系统思考并提出制度优化建议。

(一)“一段三维九类”系统构建框架，指向问题解决的制度协同优化

制度系统构建借鉴了管理学中的政策协同思想。政策协同就是“政策的制定和实施主体利用不同政策措施相互协调，以实现不同的政策目标”[4]的动态过程，突出政策一致性和整体优越性，符合制度系统构建目的。其中，政策主体、政策措施和政策目标是三大协同要素，由此得出系统构建中要考虑的“三维”，即“主体”(即制度的执行主体)、“内容”(对应的是具体制度类型)和“目标”(作用和实现目标)。此外，教师发展的阶段性是制度建设不可忽视的特征。因此，本研究提出“一段三维九类”的制度系统构建思路，总体上是指向乡村教师发展问题解决的制度分类与协同：一是以教师发展的三大阶段——入职、成长和成熟——为基本过程系统梳理问题，关注阶段特征及其差异性制度体系的细化和递进；二是基于制度现实包括现有制度种类和制度目标，将制度体系统整为“三目标九类型”，关注问题解决的措施协同；三是明确制度设计和实施的责任主体维度，强化自上而下的部门协同和自下而上的“在地化”设计(见图1)。

“一段”是以教师专业发展三大阶段即入职、成长和成熟阶段为切入点，对发展问题及相应制度作出具有层次性和针对性的系统梳理和划分，突出发展的阶段特征并针对性地进行制度体系的细化和递进设计。因为，发展问题在每个阶段有所侧重和不同，既要突出不同阶段的制度差异，又要注意同一制度在不同发展阶段的侧重点。如专业素质提升问题，入职阶段的专业素质提升重在教学技能提高，成长阶段的专业素质提升重在风格形成，成熟阶段的专业素质提升重在立德立言等，其中的个性化专业指导服务制度更是要依据乡村教师不同发展阶段的能力检测和内在需求进行分层次、有针对性的需求导向型制度设计。

图1 “一段三维九类”乡村教师制度的系统构建框架

“三维”是指内容维度、目标维度和主体维度。内容维度是基于发展问题的解决和制度目标的归类，将制度体系定位为“三目标九类别”。目标维度划分为“下得去”“教得好”和“留得住”，分别发挥乡村教师队伍建设的补充、素质提升和稳定性作用的制度目标。这是对内容维度中系列制度的作用和目标概括，有助于明确各类制度的功用和问题指向。主体维度表明问题解决的发展制度出自哪级(包括省、市、县)、具体由地方政府的哪个部门负责，目的是提升自上而下的部门协同，从而减少制度的偏差和失真，增强制度的一致性。同时，制度执行主体的强调，也是提醒地方政府需要对制度进行自下而上的在地化细节设计和落实，提高制度的针对性和实效性。

“九类”即前述内容维度所指的九种具体制度类型，这里主要依据发展问题和制度目标来进一步分类，强调制度举措协同。首先是吸引教师前往乡村即“下得去”目标的补充系列制度，主要包括引进、支教以及满足前两者的编制保障，体现的是“两基一优”的协同配合。其次是“教得好”目标的素质提升系列，主要包括培训提高制度、团队建设制度、个性化专业指导服务制度，注重普适化、集体化和个性化的素质提升的协同配合。最后是激励教师扎根乡村即“留得住”目标的稳定系列，主要有薪酬激励制度、职业晋升发展制度和投入保障制度，重在物质和精神、外促和内生的激励协同，细化和落实“标本兼治“的稳定性制度设计。当然，补充制度、素质提升制度和稳定制度之间总体上且事实上也存在着彼此配合的协同效应。

(二)打造“两基一优”的补充协同，吸引教师前往乡村

吸引教师前往乡村的补充制度是治理我国乡村教师队伍数量结构性不足、质量不高、稳定性差等问题的基础性制度，也是乡村教师“进入”教育场景后的发展起步阶段的核心制度。基于现实问题和已有制度的双重考证后发现，补充制度主要是在教师数量和质量上下功夫，“特岗计划”和公开招聘是当前也是今后乡村教师数量补充的主渠道，交流支教则是达成乡村教师优质资源引进和义务教育优质均衡的主要方式，而编制则是保障，最后回归到教师队伍结构优化(见图2)。这里强调回归或实现队伍结构优化，是因为教师队伍结构(如年龄、学历、职称、学科、知识等)合理与否是衡量教师队伍质量的重要标志，是形成高质量教师队伍整体素质的重要条件[5]。

图 2 “两基一优”补充体系

“两基”意味着“质与量”的补充同步，也就是以公开招聘、倾斜招聘和定向培养为主偏重数量的补充、与以派遣优秀城镇教师或退休教师支援乡村教育为主的高质量支教相结合。其一，公开招聘权力可下放至各县(区)，让各县(区)根据本区域实际需要招聘紧缺学科教师。倾斜招聘特别是“特岗计划”应加大“在地化”师资来源，同时加强定向培养与分配。其中，值得关注的是小学全科教师是解决结构性缺编的一个重要路径，因此要关注小学全科教师本土化定向培养与招聘的对接，真正实现“培聘合一”。其二，偏重质量提升的支教制度体系设计的攻关点，总体上应该从制度设计的细节入手，逐步完善规定和监督评估，着力于质量控制机制建设，避免制度走样和失真。据此提出“高质量支教”影响因素模型，将影响当前支教质量的关键因素分为以下四个方面(如图3所示)：

图3 “高质量支教”影响因素模型

一是调研受援校的需求与条件，将支教制度的行动路径从“政治任务”迈向“满足需求”；二是健全对接机制、完善选派教师标准，可对支教教师实行资格认证制度，建立优秀教师支教资源库，由受援学校根据学校需求选择适合自己学校的支教教师；三是强化送教校、受援校、支教教师三方考核机制，以打破“平均主义”，实行“优质优酬”；四是关注支教的文化力量和团队影响，将支教制度从个体行为上升到注重文化因素、强调团队影响，因为乡村学校师资薄弱和补充困境，其深层次原因主要还在于乡村学校比较薄弱的文化氛围和专业成长环境。

编制方面，建议要严令禁止非专任教师或其他岗位人员挤占专任教师的发展机遇，完善不合格教师“退出”制度，花大力气甄别和解决乡村教师队伍中“在编不在岗”现象，同时打通区域间编制调剂渠道，提高编制流动效率。编制制度吸引和稳定了乡村教师队伍，正向引导和夯实上述“两基”的持续性开展，为逐步优化乡村教师队伍专业结构提供了强有力的后援保障。

(三)强化物质与精神、外促与内生的激励协同，让教师扎根乡村

“激励协同”常与组织的激励机制设计挂钩，被看作是组织激励的最高境界，强调外在激励(又为物质激励，如工资津贴等)和内在激励(又为精神激励，如授权、尊重、自我实现的成就感等)的融合以达成员工和组织目标一致、效益同时最大化，从而实现“1+1>2”的激励协同效应[6]。乡村教师激励制度已显现出兼顾物质与精神双重激励的“标本兼治”制度设计，既要待遇留人，更以事业留人、情感留人为本，从而使作为员工的教师与作为组织的乡村学校达成“留得住”的一致目标。然其落实效果仍不理想，制度设计上存在着薪酬激励平均化、职称评聘难、乡村教师地位不高、职业认同弱等诸多问题，就此提出强化物质与精神并特别指出外促与内生的激励协同，以及针对问题解决的制度优化举措。

所谓外促与内生的激励协同，是指将待遇留人的外部规约与激发乡村教师的内生动力相结合。内生动力是一种决定乡村教师发展最为坚实的精神力量，在此特别指出这一精神激励，是在于当前工资待遇日益提高、乡村教师获得感日益增强之际，激励机制设计的侧重点应转向激发教师内生动力。具体而言，就是激励机制要充分考虑教师深层次内隐特征如价值观、乡土情怀和职业认同等方面，因为个体的情感、观念或态度等深层次特征是诱发内生动力的关键因子，它们既是区分绩效优秀者和绩效平平者的关键因素，也会成为超越工资从而留住优秀教师的重要因素[7]。相应制度细化和改进举措如下：

第一，真正发挥绩效工资“奖励优先”作用，切实打破绩效工资的平均主义，鼓励乡村学校发挥自主性，制定能充分发挥绩效工资校内再分配的相关规定，合理拉开教师之间差距。尤其对乡村中青年教师的绩效可以根据个人业绩和内生动力而有所侧重，将价值观、乡土情怀、职业认同等内生因子纳入优先范围，为教师创造一个“力争上游”的自主成长环境。

第二，完善岗位聘用激励机制，兼顾青年教师职业发展诉求。首先，评聘结合及时兑现岗位待遇，提升乡村教师的职业认同感；其次，加强职称聘后管理机制，降低教师获得高级职称后的懈怠，如约谈不认真履职的教师，低聘或转岗确实无法胜任高级岗位的教师；最后，建立面向乡村青年教师的职称(职务)激励机制，增强乡村学校主力军留任意愿，尤其可推行乡村优秀青年教师职称破格晋升制度。

第三，关注教师精神生活需求，营造专业成长的文化环境。在完成乡村教师周转房基础设施建设后，建议专设制度并保障投入，创设一种有品质、有文化的生活环境，不仅要有丰富的社区生活满足教师的精神需求，还有形式多样的教研活动促进教师专业发展，以达成“待遇留人”和“事业留人”的有机协同，形成一种“留得住且有发展”的激励机制。

第四，稳定且持续的投入保障制度建设。首先，中央财政继续负责乡村教师基本工资的发放与管理，对此需要加强对地方政府不截留、不拖延发放的监管机制。其次，省县两级承担其他各类津贴补助，建立稳定的补助投入保障机制，确保制度延续性。最后，积极调动社会力量，扩大激励投入主体，形成规模化效应，辅助政府对特殊地区、紧缺学科及有强烈内生发展意愿的教师发放激励性绩效补贴。

(四)兼顾普适化、集体化和精细化的发展协同，提高教师素质

提高乡村教师素质主要依靠“教得好”制度体系，其中教师培训制度是主要抓手，在近年来的制度举措中频频“出镜”，“精准培训”则是其中备受瞩目的“宠儿”，然而教师参训积极性不高、培训针对性不强、培训成效不彰等问题依然突出。究其根源，还在于“按照乡村教师实际需求”落实不到位，而落实不到位的主因又在于一刀切式的同质化培训：一是教师群体培训中无视城乡差异的城市化同质倾向；二是无视乡村教师个体差异性的乡村同质化倾向[8]。前者需强化群体培训中的乡村特质加以解决，后者需针对教师个体需求展开精细化的专门指导。此外按照系统论观点，个体优秀不能说明组织系统的整体优化，而且教师队伍整体发展后就会形成一种力争优先的发展氛围，反过来会促进教师个人发展，与之对应的制度设计指向团队建设。由此得出普适化、集体化和精细化的发展协同之路：一是旨在消减城市化倾向、加强乡村特质的普适化教师群体培训制度；二是力图形成积极发展氛围的教师团队建设制度；三是破除乡村同质化、瞄准个体需求的精细化个性专业指导服务制度建设。

首先，建构“乡村性的教师群体培训制度”。关照乡村特质是群体培训的一种普适化特点，体现出一种“在地化”培训设计，就是扎根乡村场域特有的经济、历史、文化之中，提供地方性资源使学习内容不脱离乡村需要和利益，主要包括：(1)总体上培训重心下移，如培训地点的选择下移到县域和学校场域，培训课程的设计要基于乡村教师的课堂诊断，培训者的姿态不是“上施下效”而要学会提供服务——认知聆听、担任引导、平等讨论、激发思考。(2)细节上突出“乡土情怀”这一乡村教师最为典型的专业特质培养，因为具有乡土情怀的教师会热爱乡村儿童和乡村教育，具备丰富的地方性知识，能够开展切合乡村场域的文化适应性教育教学，并具备正确的文化价值观[9]。(3)环节上严格参训教师的遴选制度，定位选择有实际需求的教师，使参训对象与培训内容主题达到高度契合，从而提升培训实效。具体做法上，可以要求学校领导制定和落实教师培训名额的公开选定制度，甚至可以通过教师自评、学校评议、专家审核相结合的选拔方式。

其次，形成积极发展氛围的团队激励机制建设。现实中的乡村教师团队建设形同虚设或建设效果不佳，其主因在于教师的学习意愿和学习能力的欠缺，急需基于学习理念的团队激励机制建设。(1)理念先行：共同愿景构建。共同愿景就是打造一支具备“团队核心学习力”的教师团队，包括通过共同愿景提升自我发展意愿的能力、通过团队学习培养反思性交流能力、通过系统思考发展理解复杂事务的能力[10]。(2)制度跟上：建立民主管理制度和深化交流机制改革。基于共同愿景实施人人“有职、有权、有责”的管理方式，以制度保障“人人有选择机会，人人为学习负责”的组织文化。同时深化多元教育主体的交流机制改革，使得校本教研活动、片区教研活动与各级培训活动兼容、一致成为可能。(3)利益刺激：项目驱动。项目驱动意味着为团队成员创造共同发展的机会并让成员在此机会中外显和内隐双重获益，尤其要注意将各种教研活动或专业发展活动上升提炼为具体项目。(4)团队考核：以评促建。采用自评和他评、纵向(团队内部)与横向(团队之间)相结合，绩效激励为辅的团队绩效考核制度，营造适当增压、人人争先的发展氛围。

最后，精细化的个性专业指导服务制度建设，就是基于教师的个性需求进行多样化设计，并提供丰富的教育资源选择，从而以适切的方式提供专业指导[11]。最大可能实现精准的个性化专业指导理应成为改进教师专业支持的发展趋势。一是工作机制建设，本着系统规划原则，调动和发挥现有教师发展机构的作用和职能，制定县级区域的“个性化专业指导工作意见”，切实加强统筹与指导。二是建立标准化的教师专业能力检测和质量评估制度，这是教师学习与改进并提供个性化专业指导设计的依据，也是实现教师个性化专业发展的工具和手段。三是设计个性化指导课程体系，就是考虑乡村教师发展的阶段性特征和发展侧重，以前述能力诊断和评估为依据，根据乡村教师的年度发展要求，设计递进式研修任选课程精准施导，推动教师持续性和个性化发展。四是探索深度研修模式，提供服务教师个性化成长的多样化路径。如“县级—片区—校本”三级联动协同研修，解决学科发展中遇到的个性化问题的区域学科共同体研修，以及“时时可学、处处皆学、人人能学”的线上线下混合式研修。五是推行“导师制”，即“一对一”个性化专业指导服务。“导师”不仅要有理论素质，更应是熟悉乡村场域、实践经验丰富、能将理念应用于课堂实践的人才。▲