东北地区高等教育一体化机制设计研究

边 恕, 刘译阳

(辽宁大学 公共管理学院, 辽宁 沈阳 110036)

党的十八大以来,协调发展纳入新发展理念,更加注重统筹协调,区域内要素联动与协调发展摆上更为重要位置。高等教育一体化既是区域协调发展战略的内在需求,也是高等教育高质量发展的现实需要[1]。东北地区当前正处于加快推进全面振兴全方位振兴的重要战略期,面临培育壮大新动能、激发创新驱动内生动力等方面的紧迫任务,以推进高等教育一体化为突破口来促进区域内协调发展、实现全面振兴全方位振兴具有重要牵动意义。从区域发展布局看,东北地区在全国经济版图中处于重要地位,文教事业地位更是举足轻重,在全面振兴全方位振兴的背景下,东北地区高等教育区域间合作的重要性也日益凸显。几十年来,东北地区高等教育区域化发展取得了一定成效,但不系统、碎片化还比较明显,同时也面临着进一步推进的困境。为此,在厘清与辨明高等教育一体化内涵的基础上,充分把握东北地区高等教育一体化比较优势、重点难点,探讨东北地区高等教育一体化发展机制选择,对于引领推动东北地区高等教育的创新发展,以及为全面振兴全方位振兴提供强有力教育基础和人才保障具有重要的理论价值和实践意义。

一、 区域高等教育一体化的理论解构

区域高等教育一体化是区域发展一体化的重要组成部分,是近年来学术界关注的重点,但至今理论上关于其内涵却莫衷一是。Knight认为,区域高等教育一体化可以看作从“合作”到“一体化”的连续体:处于“合作”一端代表双方的交流合作是短期的、松散的、开放的关系;处于中间状态是协作和融合,协作是指在不同高校间建立起相互配合的伙伴关系,融合是指建立起共同遵守、相互信任的紧密关系;处于连续体另一端的“一体化”代表区域一级正式签约的,制度化、系统化的全面关系[2]。巫丽君等认为,高等教育区域一体化是通过建立并拓展次区域之间的要素流通和信息共享,逐步实现区域内高校和地方的全面合作,形成区域聚合体、产生竞争优势的过程[3]。吴颖等则认为,区域高等教育一体化是指通过建立并拓展区域或次区域之间的信息沟通、要素流动、优势互补,清除阻碍高等教育资源优化配置、共建共享的体制机制,通过有序分工、错位竞争、全面协作,实现区域内高等教育一体推进,从而提升高等教育综合竞争力[4]。

尽管对于区域高等教育一体化内涵的认知存在分歧,但一个基本共识是区域高等教育一体化是政治、经济、文化等领域的一体化在高等教育领域的延伸,是高等院校之间在师资建设、人才培养、文化传承与社会服务等方面的联动与互动,是更好履行大学社会责任、实现利益相关者权益的过程,更是区域经济社会高质量发展的重要一环。在这一过程中,政府政策设计虽然起到关键作用,但也要尊重高校在一体化实践中的主导权,调动好高校的主动性和原动力,避免高校盲目被“牵着鼻子走”。从欧洲“大区域”大学联盟发展的进程可以发现,区域内高校要能够有效促进区域经济发展,实现跨区域、一体化融合,必须发挥好高校的能动性和创造性[5]。因此,区域高等教育一体化要在大学自治与学术自由的根本遵循下,充分发挥学术力量主动、市场力量推动和社会力量引导的综合作用,具体如图1所示。

图1 区域高等教育一体化及其影响效应模型

二、 东北地区高等教育一体化的驱动因素

东北地区高等教育一体化虽有一定的地缘优势,但它不是天然存在的,而是得益于中央关于推进东北全面振兴全方位振兴的大背景,得益于国家关于高等教育服务区域发展的部署要求,得益于东北高等教育资源丰富的比较优势。

1.党中央重视以教育支撑东北地区振兴发展为推动高等教育一体化发展提供重要契机

进入新时代,以习近平同志为核心的党中央高度重视东北振兴发展,多次到东北开展调研并召开专题座谈会,特别是2018年9月28日在深入推进东北振兴座谈会上,习近平总书记提出“东北振兴是全面振兴全方位振兴”,突出强调,东北振兴是一盘发展大棋,要科学统筹谋划,发挥东北地区资源和优势,深化改革、破解难题,以新担当新作为推动构建协调发展新格局。从2003年开始,党中央陆续出台《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略 加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》《关于支持东北地区深化改革创新推动高质量发展的意见》,国家部委制定了一系列配套文件,印发实施《东北振兴“十三五”规划》《东北全面振兴“十四五”实施方案》,充分彰显了党中央支持东北地区振兴的决心和态度。

实现全面振兴全方位振兴对于全国“一盘棋”发展具有重要意义。东北振兴,教育责无旁贷;产业振兴,教育担当重任。东北高等教育要回答好东北振兴的时代之考、时代之问。2019年11月,教育部等七部门联合下发的《关于推进新时代东北教育发展新突破 增强服务全面振兴战略能力的实施意见》明确提出,要全面贯彻党的教育方针,落实立德树人根本任务,以加快推进教育现代化为主线,以提升服务全面振兴能力为目标,坚持外部推动和内生动力相结合,提升东北地区教育发展活力,教育发展整体水平进入全国前列,走出一条具有东北特色的新时代东北教育服务区域发展之路。同时,教育部发展规划司在东北多次召开关于东北教育振兴的专题研讨会,提出应该将东北教育的发展置身于国家战略发展和东北全面振兴的大背景中,进一步发挥高等教育对东北振兴的支撑和引领作用,增加教育为经济社会发展的贡献率,以教育现代化为东北振兴发展赋能。一系列的政策供给,为东北地区高等教育一体化发展提供了重要契机。

2.高等教育一体化发展是当前高等教育发展的重要方向

2018年8月,教育部等三部委联合印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》, 提出形成高水平育才格局,构建一体化课程、科研、管理、服务、组织等育人体系。 要将“双一流”建设纳入区域发展战略,强化科研育人,结合国家重点、重大计划任务, 建立科教融合、相互促进的协作培养机制。 2019年2月,党中央、国务院出台《中国教育现代化2035》,明确高等教育“融合发展、共建共享”的理念, 把区域教育发展新格局的战略重点放在推进教育现代化区域创新试验上。 这表明完善区域教育发展协作,构建高校一体化育人体系, 推动区域高等教育一体化发展,是加快“双一流”建设, 实现教育现代化的重要途径, 同时也是实现区域内高校错位发展、协同发展, 提升区域高等教育服务地区经济社会发展能力的有效途径。

3.长三角等地区在推动高等教育一体化发展方面的有益实践

对于区域高等教育一体化,长三角、京津冀、成渝地区都开展了有益实践,以长三角地区为例,长三角一体化发展的优势是地缘临近、资源互补、基础设施发达、经济总体实力较强[6],区域经济一体化成为其高等教育一体化发展的核心驱动力[7]。从1982年“上海(长江三角洲)经济区”建立,长三角开始进行区域一体化实践到现在,高等教育一体化已经经历了初始萌芽、全面推进、快速发展、更高质量一体化发展四个阶段,长三角地区三省一市围绕教育合作签署了《关于加强沪苏浙教育合作的意见》《建立长三角教育协作发展会商机制协议》《长江三角洲人才开发一体化宣言》《长三角教育科学研究合作协议》以及“十三五”深化长三角地区教育战略合作等一系列协议和文件,高等院校、研究机构、社会团体、第三方机构积极参与其中,在高等教育领域推动高校合作联盟、交换生计划、互认学分等项目顺利开展,初步实现交流、共享、互访、联动的局面[4,6]。

4.东北地区推动高等教育一体化发展具有诸多有利基础

第一,东北三省地缘临近,为高等教育一体化发展提供了良好的交流和互动的条件。东北地区主要由黑龙江、吉林、辽宁三省构成,主要城市为沈阳、大连、长春、哈尔滨等,地理位置上分布均匀,由西南至东北横线贯通,将整个东北地区紧密结合在一起。主要城市群城市间基础设施完善,交通便利,辐射带动效应明显。比如沈阳现代化都市圈以沈阳为中心,辐射区域内鞍山、辽阳、抚顺、本溪、铁岭等其他城市,交通距离均不超过1个小时。再比如“长吉图”地区城市间高铁相连,有利于拉长长春的辐射链。

第二,经济发展态势良好,为高等教育一体化发展提供了坚实基础。2019年辽宁、吉林、黑龙江地区生产总值分别为24 909.5亿元、11 726.8亿元、13 612.7亿元,三省总和占全国的6.8%。在新一轮东北振兴的政策带动下,改造升级“老字号”、深度开发“原字号”、培育壮大“新字号”的步伐逐步加快,多点支撑、多业并举、多元发展的产业发展格局正在加快形成。同时,城镇常住居民人均可支配收入也呈现逐年增长的良好态势,2019年辽宁、吉林、黑龙江城镇常住居民人均可支配收入分别为39 777元、32 299元、30 945元,较上一年分别提高6.5%、7.1%、6.0%。

第三,高等教育资源丰富,具有明显的比较优势。东北地区高校数量较多、质量较好。三省普通高校数量分别为114所、62所、81所,合计257所;拥有世界一流建设高校4所,其中辽宁2所、吉林1所、黑龙江1所,世界一流学科建设高校11所,其中辽宁4所、吉林3所、黑龙江4所。东北地区世界一流大学建设高校占全国总数的9.5%,世界一流学科建设高校占全国总数的6.76%,“双一流”建设学科数占全国总数的6.0%。从其他区域情况看,长三角地区世界一流大学建设高校、世界一流学科建设高校、“双一流”建设学科数分别占全国总数的19.0%、28.4%、29.2%;成渝地区世界一流大学建设高校、世界一流学科建设高校、“双一流”建设学科数占全国总数的7.1%、6.3%、3.7%[8]。通过对比发现,东北地区高等教育资源和质量虽然总体上与长三角地区有一定差距,但长三角三省一市人口约2.2亿,东北地区三省人口1.0亿,人均高等教育资源相当,而且对比成渝地区等其他区域具有比较明显的优势。

第四,学科门类齐全,基本实现对重点产业的全覆盖。工科类院校有大连理工大学、东北大学、沈阳工业大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学等;师范类院校有辽宁师范大学、沈阳师范大学、东北师范大学、吉林师范大学、哈尔滨师范大学等;医药类院校有中国医科大学、哈尔滨医科大学、大连医科大学、辽宁中医药大学、长春中医药大学等;农业类院校有沈阳农业大学、东北林业大学、东北农业大学、吉林农业大学等;综合类院校有吉林大学、辽宁大学、黑龙江大学等。同时,学科与产业匹配度也存在较大优势,比如辽宁石化产业与大连理工大学、沈阳化工大学、辽宁石油化工大学等多所高校实现互动发展,吉林汽车制造业创新发展离不开吉林大学、长春工业大学的技术支撑,黑龙江的机械制造产业主要依靠哈尔滨工程大学、哈尔滨理工大学、齐齐哈尔大学提供人才和技术支持等。

三、 东北地区高等教育一体化的约束条件

尽管东北地区高等教育一体化发展具有诸多利好因素,但从国家层面来看还缺少一体化发展的政策支持,从东北三省来看还缺少系统完善的协作机制,从大学发展来看还存在顶尖学科少、科研平台少、创新创造活力不足等问题。我们必须坚持以问题为导向,充分认识、科学分析、深入研究这些问题,弄清制约东北地区高等教育一体化发展的瓶颈。

1.缺乏系统的顶层设计和一体化管理体系

东北地区高等教育系统性整体性不强,制约了一体化发展。一是政策支持碎片化,从国家到地方,缺少统一明确的总体规划和政策支持,体制机制、协调机构、法律法规等方面均有待建立和完善。二是高校资源条块化,东北地区高校属于三个不同省级行政区,由于缺少统一的、跨地区的领导机构,东北地区高等教育方面的政策很少涉及跨区域协同发展、一体化发展的内容,有些政策表现出很强的地域特色,并具有一定的排他性。三是管理权限多元化,高等教育一体化受限于行政壁垒的问题比较严重,区域内高校或隶属于国家部委,或隶属于三省教育管理部门,在人事配备、薪酬管理、科技计划项目申报、财政经费拨付等方面难以形成有效统筹。比如2019年《辽宁省高等学校一流大学和一流学科建设支持方案》仅提到支持高校开展省内合作共建,对跨地区协同发展基本没有表述。四是评价机制差异化。各省高校实绩考核体系不同,指标设置各有侧重,难以形成统一标准,协调难度比较大。这些政策传递出的导向,促使高校更多以自我为中心发展,难以步调一致、实现一体化发展。

2.创新活力、内生动力不强

政府、高校以及社会不同层面对推动高等教育一体化发展认识不足、动力不足。首先,东北三省每个省的高校都基本独立成体系,科技人力资源基本满足本省需求,政府以及其教育主管部门由于地域局限性,对高等教育一体化发展的认识明显不足,重视程度不高,影响了教育资源的整合和协同发展。其次,高校竞争力和科技活力不强,通过与长三角、京津冀地区对比发现,东北地区高校从业人员数量较其他两地区少,R&D课题数为京津冀地区的1/2、长三角地区的1/3,课题投入人员数量也显著低于长三角、京津冀地区(见表1)。最后,东北地区全社会创新意识不强,科技投入不足的现象依然突出,东北地区R&D经费内部支出明显偏少,R&D人员全时当量还不足西部地区的三分之一,与长三角地区差距更大。

表1 2019年我国三地区高等学校情况

3.高校定位趋同、特色发展不足

东北地区高校大多是新中国成立初期适应国家在东北布局重工业而建立的,本科和研究生专业设置和学科发展都是与当时的产业布局相匹配的,相似度高,同质化现象比较严重。区域内高校学科设置偏重于装备制造、石化、冶金等传统产业,数字经济、信息技术等战略性新兴产业学科相对偏弱。高校资源区域内分布不均衡,大多数高校特别是“双一流”建设高校都集中在沈阳、大连、长春、哈尔滨等主要城市,城市与城市之间高校发展水平差异较大,不利于一体化发展。各高校没有形成对“抱团发展”的高度共识,只注重自身发展,忽视错位发展。

4.高校科技成果转化率偏低

东北地区产学研协同创新的体制机制没有完全建立起来,高校创新优势没有充分释放,创新链与产业链处于脱节状态,产学研联盟没有实质性进展。高校对当地经济发展方向把握不够,对应用性研究重视不够,科研成果与市场需求脱节,许多成果和政策处在“养在深闺人未识”的状态。同时,与长三角地区、粤港澳大湾区等地相比,东北地区高校与企业间的关系相对松散,合作不够密切,高校与企业没有形成利益共同体。

四、 东北地区高等教育一体化发展的机制创新

东北地区高等教育一体化发展是不同行政区域、不同隶属关系高等教育资源整合优化的过程,是对接东北地区产业结构调整、经济发展方式转变的人才培养新模式,有利于促进教育与经济社会有机融合、一体发展。借鉴国内外区域高等教育一体化机制设计,东北地区高等教育一体化要依托地缘优势,以需求为导向、以市场机制为主导,激发学术力量、市场力量与社会力量,促进一体化机制实质性推进。

1.强化治理机制,注重加强一体化发展的顶层设计

东北地区高等教育一体化发展是一个统筹资源配置的过程,要加强各地院校间的合作,实现优势资源共享。东北地区要抓住“十四五”发展的黄金期、窗口期,坚持教育共享、共通的理念,打破固有思维模式,把推进高等教育一体化摆在突出位置。党委政府要联合成立高等教育一体化发展领导小组,建立领导有力的组织协调机制、领导体制,打破省际地域界限、行政壁垒,从政府方面高位推动。要深化体制机制改革,通过制度一体化设计,打破学科、师资、育人等方面固有屏障,保障教育要素的合理流动、互利共享,用制度来推进高校间紧密合作,一体发展。要加强宏观指导和统筹协调,建立健全重大事项报告制度、重要信息通报制度和督促检查制度,定期召开政府和高校间的联席会议,进一步加强区域内各地教育管理部门及高校之间的沟通协作,形成政府指导、机制促动、宏观协调、一体化推动的发展格局。

2.健全联动机制,推动搭建一体化发展的平台载体

高等教育一体化发展的核心是将区域内高等教育资源的优势和效能发挥到最大,从地区实际情况出发,加强教育协同共建的顶层设计,明确教育发展的规划及实施路径,建设一体化教学资源共享平台,激发高校的集群和协同效应,提升区域高等教育竞争力。可借鉴国内外先进地区推进高等教育一体化发展的做法,联合签订东北三省高等教育一体化发展框架协议,从制度层面把这项机制固定下来。

第一,把建立高校联盟或大学共同体作为实现区域教育资源互补共享、“抱团发展”的有效途径。东北地区高等教育一体化应当通过创建高校之间的联盟,开展合作办学,将学科优势、科研优势、应用优势发挥到最大,通过契约关系让企业当“盟主”,使企业与高校、科研院所形成利益共同体,让科技成果转化为现实生产力。同时,运用大数据技术共享教育资源,统筹建设一体化教学资源、智能化管理与服务平台,做到优势资源共享。比如为加强适应新时代教育改革要求的教师队伍建设,可以以东北师范大学为“盟主”,将辽宁师范大学、沈阳师范大学、哈尔滨师范大学等师范类院校的资源进行整合,“组团式”发展;为培养地区产业所需的人才,解决产业发展“卡脖子”问题,可以以企业需求为导向,依托专业优势强的高校共建数字经济学院、旅游学院等一批现代产业学院。在高校联盟建立的基础上,通过政策的引导,对三省之间以及高校之间的教育任务进行合理分工,促进教育资源合理流动配置,形成功能定位明确、教育教学分工合理、相互配套、相互衔接的育人体系。

第二,借助“双一流”建设的契机,发展优势学科、办好特色专业。大力促进“双一流”建设深度融入东北振兴战略,面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,打造一批优势特色学科集群。比如面向建设先进制造业、重大技术装备、重要技术研发创新基地的战略定位,加快发展石化电力、农业工程、汽车工程等产业相关学科,助力装备制造等传统产业提档升级;面向新产业新业态发展需求,在人工智能、大数据、互联网、新能源、光电信息等领域,加快战略性新兴产业布局,促进学科交叉融合。

第三,争建重大创新平台,实现优质创新资源的合理配置。积极争取国家在东北地区布局重大创新平台,在辽宁建设高重复频率极紫外相干光源装置,在吉林建设综合极端条件实验室装置,在黑龙江建设空间环境地面模拟装置,通过这些重大科技创新平台,促进国家和地方优质教育资源、人才资源合理流动配置。

3.深化整合机制,有效促进高等教育要素的优化配置

第一,注重树立服务地方经济和社会发展的功能观,合理设置和发展优势学科。学科是大学的基本元素,学科专业水平是大学核心竞争力的集中体现,大学要走出校门,举区域旗、打地方牌,围绕振兴发展需要,明确办学定位,培养和发展特色学科。构建东北产业振兴急需的优势特色学科集群,以提升学科竞争力为根本,通过联合办学打造优质学科,共同培养优质生源,把大学办出特色、办出优势、办出水平,以高水平的人才和科技创新成果推动区域振兴发展。

第二,促进人才优先发展,调优配强师资力量。适应高质量教育体系建设需要,落实《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》,通过跨区域或跨学校任教、进修、培训等措施,提升高校教师工作能力和水平,促进高校教师队伍规模、结构、素质、能力满足教育一体化发展需要。

第三,强化“统筹”“共享”理念,推动实现教育教学一体化。重组专业课程模块,创新课程教学形式,共享区域内高校优质教学资源,提升区域性特色教育资源的合理流动。推动相同学科类别高校进行统一安排,以一校或一省为标准进行教学体系改革、培养方案制定,打破边界区域划分的界限,真正实现同类学科的一体化。

第四,抓住构建国内国外“双循环”机遇,打造对外交流合作平台。面向东北亚加强广泛而深层次的合作,反向支持东北教育一体化,共建科技转化平台,开展国际间的交流合作[9]。依托哈尔滨的中国-俄罗斯博览会、沈阳的中国国际装备制造业博览会、长春的中国-东北亚博览会等平台,打开东北地区高等教育一体化开放的道路。加强与临近国际高校的合作交流,培养国际化的高层次人才,形成“东北-东北亚”一体化,促进具有区位优势的国内高校与国际高校双向联动。