税收分成激励能促进区域技术创新吗?

邱国庆, 杨志安, 李静雯

(辽宁大学 经济学院, 辽宁 沈阳 110036)

区域技术创新是关系中国经济发展全局的重大命题,是中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段背景下,培育壮大经济发展新动能的重要着力点。根据全球创新指数(the global innovation index),2017年中国创新指数排名第22位, 2018年排名第17位,2019年位列第14位。 虽然中国创新指数连续保持上升势头,但依然与发达国家存在一定差距。 目前,面对复杂多变的国内外经济环境,区域技术创新驱动发展仍然处于压力叠加、负重前行的关键时期,多领域、多阶段和多类型创新问题不断累积叠加, 说明技术创新水平亟需进一步提升。 那么,如何推动区域技术创新驱动发展?这离不开“大学-产业-政府”的“三股螺旋”的旋进式推动[1]。 可见, 区域技术创新不仅仅是市场选择的结果, 也是地方政府推动的结果。 值得注意的是, 财政支出是地方政府有效参与区域技术创新系统建设的重要手段。 在其中, 税收分成作为刻画地方政府财政能力水平的重要指标之一, 是激励地方政府参与区域技术创新活动的重要体制安排, 应发挥其积极作用。 一方面, 国家关于税收分成激励体制安排能够通过调动地方政府的积极性来对区域技术创新系统建设产生重要影响, 主要采取一些财政研发补贴、财政科技支出和税收研发优惠等政策工具, 对区域技术创新建设发挥着“区位定向诱导”作用, 以引导区域技术创新资源要素配置、流动和扩散。 另一方面, 地方政府作为区域技术创新系统建设的主导者, 发挥“有形之手”也会产生一定负面效应。 过多或不当的地方政府干预会导致区域技术创新主体地位丧失、区域技术创新资源空间布局同构化、区域技术创新恶性竞争愈发严重以及区域技术创新水平差距日益扩大, 这意味着税收分成激励对区域技术创新的影响可能存在区域差异效应。 鉴于此, 本文从区域层面探究税收分成激励对区域技术创新的影响, 进一步揭示税收分成激励对区域技术创新影响的异质性, 为各地区实施差异化的税收分成体制改革提供一定经验支撑。

一、 文献综述

目前,学术界关于税收分成激励与区域技术创新之间的关系尚未形成一致性结论。可见,实践中税收分成激励的作用机理和效果可能更为复杂。一般认为,地方税收是影响区域技术创新绩效的重要因素之一。地方政府通过税收手段对企业技术研发产生一定影响,企业技术创新研发投入规模与税种设置、税率制定息息相关。Pecorino(1993)最早研究发现,税收分成占比偏高会抑制经济增长,认为税收分成占比的提高会攫取过多的经济资源,从而降低了辖区的经济福利,并进一步说明了税收分成占比偏高会引发企业宏观税负和发展成本的提高,迫使企业降低对远期创新性投资的投入强度[2]。随后一些学者证实了上述观点。如Faber等(2004)运用14个欧盟国家数据进行实证分析,发现企业所得税分成占比偏高,企业宏观负担越重,则相应的创新专利产出水平越低[3]。然而Herbig等(1994)研究发现,企业宏观税负的降低未能有效促进区域技术创新水平的提升,认为随着地方政府财政支出压力的增加,宏观税负水平必然会提高,显然会阻碍区域技术创新发展,但宏观税负水平必须维持在一个相对合理的范围内,既能够确保提供较高水准的公共和社会管理服务,又不至于对技术创新产生负面激励[4]。以中国实践为基础的研究中,大量的经验研究发现,税收分成激励会实现地方预期税收收入,地方政府能够更好地利用税收支持区域技术创新活动,进而对区域技术创新水平的提升产生正向激励作用[5-7]。然而,也有不少研究对于税收分成激励与区域技术创新的正向关系持怀疑态度,特别是中国地方政府间存在的策略性支出竞争,为地方政府“权力自利”的税收行为提供一定空间[8],从而加剧了地区资源被攫取的现象,这也进一步强化了税收不利于技术创新的认知判断。还有研究认为税收分成占比越高,地方政府征税的边际效益越大,地方政府会增强税收征管力度,造成企业实际税率的提高[9],进而会损害技术创新相关活动[10],从而对区域技术创新水平的提升产生一定抑制作用。

现有文献为本文的研究提供了重要的理论依据,但仍有一定不足, 如现有文献只是停留在简单计量的实证层面,抑或聚焦于定性研究,普遍缺乏理论层面的深入分析,相关研究亟待丰富和深入。与已有文献相比,本文的可能贡献在于:归纳梳理税收分成激励对区域技术创新影响的理论机理,运用2000—2018年30个省级行政区的面板数据,从全国和区域层面分别考察税收分成激励对区域技术创新的影响,并进一步分析税收分成激励影响区域技术创新的地区异质性,初步弥补了已有文献中普遍缺乏理论机理和定量分析的不足。

二、 理论分析与研究假设

税收分享制度作为中央政府和地方政府分享税收收入的一种典型特征,是分税制处理中央和地方间财政关系的关键内容[11],意味着地方政府拥有一定税收自主支配权,主要包括税种设置与税率制定[12]。基于政企互动关系的视角,财税关系是政府和企业之间双边关系的核心。地方政府为了争夺更多财政资源而展开横向的税收竞争[13],造成地方本级税收分成占比偏高,地方政府也会实施企业差别化征税策略[14]。地方税收一直都是地方财政收入的主要来源。由于地方税收征管具有相对自主的弹性空间,地方政府会根据预期财政收入变化而实施相应的税收征管策略,同时企业面对税收环境也会采取一定措施。由于我国政府在政企关系中一直占据主导地位,随时掌握财政收入趋势,以改变原有的财税关系。这种行为直接影响企业正常生产经营环境,改变企业管理层对未来的技术研发投资决策。若长期处于财政困境,地方政府可能激励或者要求辖区企业增加投资规模,通过加强对企业税收的征管实现预期财政收入的同时,也导致企业实际税收负担的增加。此外,地方政府掌控一些行政审批、土地转让、税收优惠等经济行政权力,拥有一定资源配置权和经济控制力,所以为了实现最大化利益,企业可能选择短期化的投资行为,不会考虑回报周期长且风险大的创新性投资。

鉴于此,本文提出研究假设H1:税收分成程度的偏高可能会因地方政府过度征税行为而降低辖区技术创新能力,弱化了税收分成激励对辖区技术创新活动的引领作用,进而不利于区域技术创新水平的提高。

税收作为影响区域技术创新活动的重要因素之一。若想提高区域技术创新绩效,需要尽可能降低地区税收负担,甚至要将税收权力“关进制度的笼子里”,同时也要严格限制地方税收竞争行为,这样才能更好地改善区域技术创新基础环境。现实中,税收分成激励对区域技术创新的作用机理及其效应可能更为复杂。税收分成程度的增加也会激励地方政府尽可能去保护税基,涵养税源,地方政府也会更加依赖相对稳定的税基,从而实现地方本级预期财政收入。税收分成程度也反映了财政能力水平,只有在相对充足税收分成安排下,地方政府才能有足够的财政资源去营造一个有利于提高区域技术创新水平的基础设施环境,才能有效保证创新领域公共物品供给,完善适配技术创新领域的相关配套措施,确保多元创新主体产生协同效应,经济个体才能有效规避技术创新相关活动的外部性。这意味着税收分成程度较高的地区往往技术创新基础设施投入规模也会增加,拥有相对较高税收分成占比的地方政府也能够更好地利用财政支持技术创新相关活动。实际上,税收分成激励对区域技术创新的影响在一定程度上取决于地方财政压力。如果地方财政压力存在明显约束边界,税收分成激励会导致地方政府提高实际税率,这样地方政府参与技术创新活动的作用相对较小,甚至对区域技术创新产生一定抑制作用。反之,税收分成激励则会促进区域技术创新水平的提高。

据此,本文提出研究假设H2:税收分成激励实现了地方本级财政预期收入,地方政府具有相对充足的财力,能够保障和鼓励技术创新活动,进而促进区域技术创新水平的改善。

三、 研究设计

1.模型设定

为了检验前文的理论预期以及验证相应的研究假设,本文建立计量模型,见式(1)。

innoi,t=α+βinnoi,t-1+γtaxshare+

δ∑Xi,t+εi,t

(1)

其中:inno为区域技术创新;innoi,t-1为滞后一期区域技术创新;taxshare为税收分成激励;X为系列控制变量;i为省(市、自治区);t为年份;α为常数项;β、γ、δ为各变量的回归估计系数,用γ来捕捉税收分成激励对区域技术创新的影响;ε为随机误差扰动项。

2.变量选取

被解释变量:区域技术创新(inno)。选择万人发明专利授权量来衡量区域技术创新水平。其主要原因在于:①技术专利数据较容易获取,不同地区技术专利申请、审批及授权制度基本一致,专利授权量可以较好反映区域技术创新水平。②技术专利商品转化和新技术、新工艺所得到最终产品在市场上的销售价值更多是由市场供需决定的,而不是政府干预。③地方政府参与区域技术创新系统建设,为辖区技术创新活动提供公共服务,激励企业加强技术研发创新以及完善技术创新基础设施的最直接结果是技术专利授权量的增加。

核心变量:税收分成激励(taxshare)。从中国政治实际运行上看,税收分成体制安排成为影响各级政府关系的核心问题[15],增值税和企业所得税是规模最大的两个主体税种,且属于中央和地方共享税种[16]。因此,本文选择增值税分成(vat)和企业所得税分成(cit)作为税收分成激励的指标参数,即分别用地方本级增值税和企业所得税收入占全国税务部门组织增值税和企业所得税收入比重衡量地区税收分成激励程度。

借鉴以往研究,从技术创新活动的外部环境以及政策条件角度出发,控制了影响区域技术创新的其他变量,主要包括:①财政科技支出(gov),采用科学技术支出占一般公共预算支出比重衡量地方政府参与区域技术创新建设的财政保障水平;②产业结构(ind),选择第三产业增加值与第二产业增加值比重作为地区产业结构升级的指标参数;③经济发展(pgdp),采用人均GDP衡量地区经济发展水平;④金融发展(fin),选择年末存贷款额占GDP比重衡量地区金融发展水平;⑤人力资本(hum),运用普通高等学校在校生人数占年末总人口数比重衡量地区人力资本积累水平。

3.数据说明与描述性统计

限于样本数据的可得性和完备性,剔除数据缺失严重的年份以及数据波动性偏大的西藏自治区,最终选取2000—2018年30个省(市、自治区)作为样本区间,样本量共570个。本文原始数据主要来自历年《中国统计年鉴》《中国税务年鉴》和各省历年统计年鉴与统计公报等。需要特别说明的是,2007年我国政府收支科目统计口径发生一定变化,2000—2006年财政科技支出与《2007年政府收支分类科目》中的解释近似地加以衔接。主要变量的描述性统计结果如表1所示。

表1 主要变量的描述性统计

由表1可知,万人发明专利授权量高低值之差为57.203 4,这说明区域技术创新水平存在明显的差异性。增值税分成占比分别位于0.002 1～0.760 0之间,企业所得税分成占比位于0.082 4～0.914 6之间,这说明区域税收分成激励水平高低有较大差距。另外,本文选择其他系列经济和社会特征变量也能说明各省份之间存在一些明显差异,同时进一步说明了本文所选取的样本数据可能存在非平稳性问题。为了保证实证结果的稳定性,将采用系统GMM方法提升模型整体估计效率和稳定性。

四、 实证结果分析

1.基准估计结果分析

本文所选取样本数据可能会出现非平稳现象,运用动态面板系统GMM估计方法可能比差分GMM估计方法更加适合。税收分成激励与区域技术创新的回归估计结果见表2。表2的模型(1)～(4)显示Sargan值大于0.1,AR(1)值小于0.05,AR(2)值大于0.05,表明模型所选取工具变量是有效的,不存在过度识别问题。结果表明,滞后一期区域技术创新对当期区域技术创新的回归估计系数在1%的置信水平上显著为正,说明滞后一期区域技术创新对当期区域技术创新具有显著促进作用。无论是增值税分成还是企业所得税分成,都与区域技术创新在1%的置信水平上存在显著负向相关关系,说明税收分成激励会显著抑制区域技术创新水平的提升,验证了前文相应的研究假设H1,意味着理论层面和数据实证都支持两者之间存在显著负向相关关系的结论,也验证了上述理论分析的合理性以及客观存在性。其原因可能在于:在税收分成激励体制下,地方政府参与区域技术创新活动很容易受到税收竞争行为影响,以及在“唯GDP论”政绩考核压力和官员晋升激励的双重约束下,地方政府更加关注短期见效快的基础设施建设,加剧了地方政府财政竞争行为,实现了地方本级预期财政收入,进而抑制了区域技术创新水平的提高。具体而言,税收分成激励会对区域技术创新投入产生一定挤出效应,成为引发地方税收竞争行为的重要原因。这一竞争行为会明显提高辖区宏观税负水平,增加了区域技术创新成本,扭曲了区域技术创新的投资行为,抑制了区域技术创新偏好,导致区域技术创新资源错配,进而造成区域技术创新的规模效率损失。

表2 整体估计结果

各控制变量符号也基本符合预期。 ①财政科技支出与区域技术创新呈现显著正相关。 财政科技支出是地方政府为了支持辖区技术创新活动而进行经费和资源的社会配置, 是开展技术创新活动的重要物质基础, 无疑有利于区域技术创新水平的提高。 ②金融发展水平对区域技术创新亦具有显著促进作用, 说明随着我国金融市场以及投融资环境的改善, 有利于区域技术创新水平的提高。 ③人力资本对区域技术创新的回归估计系数在1%的置信水平上显著为正, 说明人力资本水平的提升改善了区域技术创新水平, 主要是由于人才是技术创新活动的关键要素, 人力资本积累为提高区域技术创新水平提供了人才基础。 ④产业结构升级对区域技术创新的回归估计系数显著为正, 说明产业结构升级能够显著促进区域技术创新水平的提升。 ⑤经济发展水平对区域技术创新在1%的置信水平上显著为正。 随着地方经济发展水平不断提高, 相应地亦具有较强技术创新投入能力, 有利于实现区域技术创新水平的提升。

2.稳健性检验

(1) 替换核心变量

一方面,本文借鉴唐飞鹏(2017)[17]和吴延兵(2019)[18]的做法,用专利授权量占地区生产总值比重作为区域技术创新的测算指标,表示每单位GDP所含的专利数量,可称为区域专利强度(pat)。表3的模型(1)～(4)显示了滞后一期技术专利强度显著促进了当期区域技术创新水平的提高。基于增值税和企业所得税分成的视角,税收分成激励与区域技术创新的回归估计系数在1%的置信水平上显著为负,说明税收分成激励会显著抑制区域技术专利强度。由于技术创新具有高度不确定性、效益周期较长的特征,在政治集权和经济分权的税收分成激励机制下,兼具“政治人”和“经济人”多重角色的地方官员往往会因税收竞争而片面追求经济规模扩张,导致整体税收负担水平提高,在一定程度上对区域技术创新投入产生了挤出效应,进而不利于改善区域技术创新整体环境。

另一方面,本文运用全国税务部门组织地方本级收入占全国税务部门组织收入分地区比重作为地方政府税收总分成激励程度的指标参数。表3 的模型(5)和(6)显示滞后一期区域技术创新在1%的置信水平上显著为正。税收总分成激励与区域技术创新的回归估计系数在1%的置信水平上亦显著为负,说明随着地方政府税收总分成程度的不断提高,其自身激励机制难以有效促进区域技术创新水平的提升,意味着税收总分成能够显著影响地方政府的投资行为选择,进而影响辖区的区域绩效和结构特征。进一步说明更换核心变量测度方式并没有对估计结果造成本质性的影响,实证估计结果是稳健的。

表3 稳健性检验

(2) 改变样本范围

考虑到税收分成激励对分时间段区域技术创新的影响可能存在异质性现象,检验税收分成激励对区域技术创新是否会因时间段设定的差异而产生不同的影响效应。目前,我国创新专利产出量呈现连续增加的趋势,万人发明专利授权量由2000年的0.751 4项/万人提高到2018年的16.606 9项/万人。鉴于此,本文以2006年全国科学技术大会颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》作为政府实施创新政策的年份[19],将样本区间2000—2018年划分为2000—2006年和2007—2018年子样本进行估计。表4的模型(1)～(4)显示无论是增值税还是企业所得税分成激励与区域技术创新的回归估计系数均在1%的置信水平上显著为负,说明2000—2006年和2007—2018年间税收分成激励都显著抑制了区域技术创新水平的提高,表明了本文的研究结论是可靠的。随着税收分成激励程度的不断提高,地方政府会加强税收征管力度,造成企业实际税率偏高,总体税费负担增加,但地方政府凭借税收手段充盈自身的财政力量后,可能并未将财政资源投入到高端技术创新活动中,发挥这种税收作用机制对于提升实质性区域技术创新裨益十分有限[20]。

表4 时间异质性估计结果

五、 进一步研究:异质性分析

从全国层面看,地方政府税收分成激励程度的不断提高会显著抑制区域技术创新水平的提升。由于地方政府间税收分成激励程度存在地区差异性,区域技术创新水平也有所不同,可能导致税收分成激励对区域技术创新的影响效果也有所差异。基于此,本文进一步选择东、中、西部地区实证考察税收分成激励影响区域技术创新的地区异质性。表5的模型(1)～(6)显示豪斯曼检验结果p值为0.000 0,说明在1%的置信水平上拒绝随机面板模型的假设条件,所以选择固定面板模型进行估计。所有估计结果如表5所示。

表5 分地区估计结果

依据模型(1)和(2),在东部地区,增值税和企业所得税分成激励对区域技术创新的回归估计系数在1%和5%的置信水平上都显著为正,即税收分成激励提高了东部地区技术创新水平。其主要原因可能在于:在东部地区,技术创新已经成为经济高质量发展的重要动力,地方政府参与区域技术创新活动具有充分的积极性,税收分成激励能够保证地方政府在技术创新活动中作用的发挥,使得地方政府掌握更多的财政资源,能够强化地方政府技术创新责任意识,提高税收努力程度和财政支出效率,进一步激发地方官员的企业家精神。此外,税收分成激励促使地方政府积极建设培育区域技术创新动能的基础设施,从而有效克服辖区技术创新活动所带来的外部性,进而提高区域技术创新水平。

依据模型(3)和(4),在中部地区,增值税和企业所得税分成激励对区域技术创新的回归估计系数在1%的置信水平上显著为负,即税收分成激励显著抑制了区域技术创新水平的提升。其主要原因或许在于:在中部地区,各省份经济发展呈现高速增长趋势,各地方官员政绩考核压力相对较大,促使地方政府间形成“为增长而竞争”的格局。税收分成激励是地方政府发挥作用的重要机制,刺激地方政府因更多关注本辖区的经济发展,而采取扩大辖区招商引资规模的方式来实现短期内经济迅速增长。虽然税收分成激励赋予了地方政府更多的财政资源,但在GDP锦标赛的晋升激励机制下,地方政府普遍具有短视化投资偏好,会产生一些异化行为,也会扭曲区域技术创新的市场机制资源配置的功能。可见,税收分成激励对区域技术创新具有挤出效应有其内在的必然逻辑,忽视甚至抑制对区域技术创新的支持。此外,税收分成激励也未能强化地方政府科技创新责任意识,进而不利于区域技术创新水平的提高。

依据模型(5)和(6),在西部地区,增值税和企业所得税分成激励对区域技术创新的回归估计系数为负,但未能通过显著性检验。基于这一结果,本文认为在西部地区,税收分成激励对区域技术创新的影响不明显。产生这一结果的主要原因可能在于:从样本数据上看,西部地区创新水平的万人发明专利授权量平均值为2.078 9,低于全国平均水平的5.198 9,大约为东部地区的三分之一。西部地区增值税和企业所得税分成程度平均值分别为0.473 6、0.269 0,大约占东部地区的二分之一。可见,经济发展水平相对落后的西部地区,税收分成激励程度也相对较低,其他收入来源也相对较少,对中央转移支付依赖程度不断增加,地方政府参与区域技术创新活动的引领与保障能力尚未完全培育起来,区域技术创新管理模式仍需进一步探索,无法有效改善区域技术创新整体环境,所以税收分成激励对区域技术创新的影响不显著。

六、 研究结论与建议

区域技术创新是培育经济发展新动能和加快推进新旧动能转换的重要驱动力,也是解决区域发展“不平衡、不充分”问题的关键所在。地方政府在区域技术创新体系中扮演着重要角色:制定创新战略和引领创新发展,塑造创新环境和提供创新服务,积极为创新主体开展创新活动提供政策支持和财税保障。国家关于税收分成体制安排能够通过调动地方政府的积极性来对区域技术创新产生重要影响。为此,本文通过对2000—2018年省级专利授权数据进行分析,得出以下结论:税收分成激励会显著抑制区域技术创新水平的提升,但会因地区差异而表现出不同效果。具体而言,东部地区税收分成激励能够提升区域技术创新水平,中部地区税收分成激励对区域技术创新产生抑制作用,西部地区税收分成激励对区域技术创新的影响不明显。

为此,本文提出以下对策建议。第一,培育地方主体性税种。地方本级税制结构调整以及主体税种的培育要适应国家创新驱动发展的要求,集聚创新要素协同发力,激发创新主体活力[20]。其关键在于:培育省、市两级政府的主体性税种和辅助性税种,中央向地方适度下放税收管理权限,按照税制结构和税种特征,加快推进划分中央和地方税收收入的进程,尽可能扩大地方本级税源范围,充实地方主体性税种,以提高地方本级财政收入的稳定性。第二,落实税收分成法定原则。通过立法落实税收法定原则,确保税率、征税对象和计税依据等基本税收要素的法定,保障地方本级税基相对稳定,涵养税源,进而有效约束地方“攫取之手”。同时,中央政府要全面清理地方的一些不合理和不规范的税收优惠政策、减免税政策或过度引税行为,要求做到应收尽收,杜绝“任务治税、计划治税”现象,严防“过头税”。第三,实施差异化税收分成管理模式。通过税收分成体制激励区域技术创新要注重因地施策。由于东、中、西部地区在税收能力、税基稳定性等方面存在一定差异,所以应该防范税收分成偏高造成地方政府过度征税行为,进而引发辖区实际税率的提高,在一定程度上损坏了辖区技术创新相关活动。未来国家关于税收体制制订应更趋细腻化,呈现更加细致化趋势,尤其是地区间发展不平衡,资源禀赋不同的地区采取差异化的税收分成管理模式应逐步成为一种趋势[21]。第四,优化地方政府绩效考核机制。从中央到地方都要凝聚创新驱动发展共识,出台或颁布地方官员相关的考核办法、意见或规定,尤其是基层官员出现不适应、不适合甚至违背创新驱动发展理念的认识应立即调整、行为应坚决纠正、错误做法应彻底摒弃。同时,也要对基层干部树立正确的创新观给予支持和褒奖,让进一步发扬和践行新的创新观成为地方官员的思想自觉和行动自觉,为推动技术创新驱动发展战略引领方向和提供保障。