公务消费预算信息公开能否有效助力支出增长控制?——基于地方政府公开数据的经验研究

李 学

(厦门大学 公共管理系, 福建 厦门 361005)

一、 问题的提出

20世纪90年代以来,以政府信息公开为基础的政府透明度建设在全球范围内蓬勃发展,阿克曼等视其为自“民主的第三波”以来最值得学术探讨的全球性政治发展现象,越来越多的民族国家将“政府信息公开制度作为解决(政府)责任赤字最为关键的举措”[1]。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)的颁布与实施,标志着我国正式加入透明政府建设的全球化浪潮,政府信息公开制度成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要政策工具,日益融入到各项公共事务的管理制度之中。这其中,尤以财政领域为最。财政管理部门在修订相关预算法律的基础上,将财政领域的信息公开置于建立现代国家财政制度基石的地位,更将备受公众关注的“三公经费”预算信息作为财政信息公开的重要内容,强令各级政府向社会公众优先发布。公务消费预算信息公开,已经成为规范和控制公务消费支出的重要政策工具。无论从政治规范的角度,还是从直觉判断出发,提升政府透明度,均易引发可以有效提升治理效能的理论想象。然而,这种带有主观色彩的治理效能判定,逐渐开始被学术界质疑和批驳。以埃齐奥尼[2]为首的西方学者认为政府透明度自身的治理功能非常有限,更有学者指出透明度可能导致负面治理效果[3],政府透明度建设的制度功能遭遇到前所未有的理论危机。尽管有学者主张采用差异化的方式评估政府透明度的治理效能[4],但这种折中式的妥协,回避了学术分歧的核心问题。本文认为以政府信息公开为基础的透明度建设,本质是一种社会建构的产物,其治理效能很大程度上取决于制度建设的质量。既有理论研究忽视了抽象的学术概念与制度建构质量之间的本质差异,这是引发学术分歧的关键原因。尽管部分既有研究采用国际组织的测量标准,以经验数据验证相关理论假说,但多半忽视了所收集数据的真实性和各个国家财政制度差异性引发的测度问题。本质而论,用于科学研究的所谓客观数据,实则是国家政治建构的产物,其数据质量存在较大的差异,直接用于比较分析,易于作出看似科学的谬判。本文尝试以地方政府公务消费预算信息公开为例,将透明机制的治理功能置于真实的制度环境之中,检验包括数据质量在内的诸多支持性因素对透明度治理效能的影响,以提醒理论研究者高度关注政府透明度的建构性本质。本文的核心研究问题为地方政府公务消费预算信息公开能否有效助力支出增长控制。

二、 理论回顾与研究假设

1.公务消费预算信息公开与公务消费支出控制绩效

公务消费预算信息公开属于财政透明度的范畴。根据研究核心问题的差异,可将财政透明度的研究划分为财政透明度的测度问题和治理效能评估两大类别。“如何测度财政透明度”一直备受理论界和实务界的关注。国际货币基金组织、经济合作与发展组织,以及国际预算透明组织,均提出了自己的测评方案;然而,无论如何设计和完善测评方案,数据质量均是必须直面的严肃问题。讨论透明度的治理效能,必须追溯至数据质量层面,这才能消除透明度学术概念模糊导致的误判。“数据的一个重要意义在于它是不同行为主体之间的一种交流方式,其间交流的信息深嵌着他们的价值和预设观念。”[5]因而,数据质量标准的选择,必然深受嵌入之中的特定的权力结构与制度环境的影响。财政透明度概念兴起之后,国内学者即开始关注其间蕴含的数据质量问题及其对财政透明度的影响,但未能采用经验数据,以数据质量为基础,检验财政透明度的具体治理绩效。刘笑霞等[6]借鉴国际货币基金组织财政透明度评估框架,分析得出政府公开财政信息中存在数据质量问题,因而无法有效地满足社会公众的知情权,但是相关研究经验数据的缺乏削弱了其学术价值。张琦等[7]则进一步运用经验数据,评估地方政府公开财政信息的数据质量,增强了理论研究的现实性和针对性。然而,上述两类研究重点关注财政透明度的影响因素及其社会功能问题,并未深入研究数据质量问题。相比之下,李学[8]以公务消费预算信息公开的数据质量为核心议题,采取质性研究方法,具体探析数据质量缺陷对公众知情权的影响,但未能以此为基础,全面评估公务消费预算信息公开的实际治理效能。

关于财政透明度治理效能评估的研究,根据其关注治理效能目标的差异,可以划分为两大类别:一类为财政透明度的支出规范功能。刘佳[9]的研究证实财政透明度的行政开支压缩功能,但李学[10]的研究从公务员实际感知的角度出发,纳入其他治理机制的影响,质疑了公务消费预算信息公开的支出约束功能。另一类为财政透明度的非支出规范功能,研究财政透明度对公民政治参与、公共服务满意度等公共制度的影响。伊斯兰姆[11]、布瑞帝格曼[12]借助回归分析技术,指出财政透明度推动公民参与效果非常有限;埃尔特[13]的数据分析揭示了财政透明度与政府规模扩张之间的内在联系;王秋实等[14]的研究指出预算信息公开能够提升社会公众对政府的信任,但会降低其对政府预算管理的满意度;李敬涛等[15]的数据分析显示,财政透明度的作用比较复杂,虽然有助于提升经济型公共服务的满意度,但会降低社会型公共服务满意度。

研究发现的诸多差异,反映了政府透明度治理效能问题的复杂性。然而,深究分析视野和研究方法的影响,不难发现上述相关研究结论的差异源于多重因素的影响。一是分析对象的差异,影响了研究结论的可比性,伊斯兰姆和布瑞帝格曼基于国家层面的视角,埃尔特与国内学者研究分析的是地方政府层面的数据。二是治理效能研究维度的差异,不同学者关注的社会领域不同,且不同社会领域的治理效能是多重治理机制的影响,均将透明度作为重要的内生变量,可能错置了比较基础。三是财政透明度的衡量标准存在较大的差异,多样化的测量方法影响了研究发现直接比较的可信性。另外,不同国家和不同层级政府之间具体的制度差异较大,研究者采用的分析数据,未必能客观反映透明度的真实水平。既有研究对数据质量的忽视,导致看似客观的评估行为带有很大的内生缺陷,只有从数据质量的基础出发,才能开展比较科学的效能评估和建设性的学科对话。本研究认为具有较高数据质量的财政透明度,可以有效地监督政府机构的预算资金支出行为,而建构在低劣数据质量上的财政透明度,则可能悬置财政透明度的监督和约束作用,甚至使其沦落为政府机构彰显政绩的符号型手段。因此,提出核心假设H1:如果一个地方政府预算信息公开的数据质量较高,则其公务消费预算控制绩效较高;反之,则公务消费预算控制的绩效较差。

2.公众知情权意识的促进功能与公务消费支出控制绩效

从规范政治的角度出发,提升政府透明度可以有效地促进公民深入理解公共机构的行为、鼓励公民参与公共事务、监管政府行为和绩效。然而,瑞达对罗马尼亚政府透明度的“质性”研究显示,该国的政府信息公开制度并未有效地促进公民参与[16],从而与卡斯尼罗等[17]、格瑞姆库基森[18]量化研究的正向作用结论形成了鲜明的对比。两类研究结论存在较大差异的根本原因,不是源于研究方法的差异,而是由分析对象所在国家政治生态系统所致。瑞达的分析对象来自罗马尼亚,该国具有长期威权政治的传统,国家建立政府信息公开制度的动力,源于参与欧盟集团而获得区域一体化政治收益的国际压力,公众基础严重不足。而卡斯尼罗等的研究对象,则来自具有长期民主传统的国家,政府信息公开制度源于国内政治博弈,公众基础比较坚实。事实上,越来越多的研究发现,探讨透明度的治理功能不能割裂民族国家政治体制的影响。透明度建设具有强烈的政治建构的色彩,它不仅可以用来约束政府的行为,也可能为政府所俘获或操纵,其治理效能的关键在于一个国家的政治体系是否建立了以“权利”制约“权力”的现代政治文明[19-21]。从历史制度主义的视角出发,政府透明度本身就是公民政治的产物。从政府透明度发挥功能的形式来看,也需公众积极利用公开的信息,发扬参与式民主的治理优势,如此才能释放政府透明度的治理功能。卡斯尼罗等西方学者发现,凡是政府透明度功能无法充分发挥效力的国家,均是未能培育公民利用政府公开信息参与政治问责的国家[22]。

《信息公开条例》在其序言中,开宗明义地将保障公众获取政府信息,提高政府工作透明度作为重要目的;在法律条例正文中设置了依申请条款,以及行政复议和行政诉讼等权利保障机制,将公众参与置于非常重要的地位。然而,囿于传统文化观念的束缚和区域行政发展差异的影响,我国公众利用政府公开信息监督政府行为的政治意识,在不同的行政辖区之间存在较大的差异。如果一个地方的公众缺乏现代公共意识和公共权利观念,懦于参与公共事务,怯于利用国家的政治参与制度监督和约束公权力机构,则地方政府有效控制公务消费支出的意愿势必较低;反之,如果地方公众监督意志坚决,则地方政府必将在公务支出领域谨慎行事,从而提升公务消费支出的控制绩效。因而,地方公众参与透明度建设的知情权意识,可以增加地方政府公务消费信息公开的制度压力,这不仅能够有效提升地方政府公务消费预算信息公开的数据质量,而且有助于增强公务消费预算信息公开制度的控制绩效。因此,提出假设H2:地方公众依申请政府信息公开的意愿越强,地方政府受到公众监督的力量越强,公务消费预算信息公开的数据质量越高。假设H3:地方公众依申请政府信息公开的意愿越强,地方政府受到公众监督的力量越强,地方政府控制公务消费支出增长的绩效越高。

3.行政首长晋升激励机制的推动作用与公务消费支出控制绩效

以政府信息公开为基础的政府透明度建设,作为一种制度建构的产物[23],其治理效能取决于公众利用公开信息触发责任机制的能力[24]。相比西方国家分散性、互相制衡的权力安排和制度激励而言,我国的行政首长负责制在国家治理过程中发挥着关键性的主导作用。“行政首长负责制要求行政首长对本级政府的具体工作负有处置的全权并承担责任”[25],行政首长面临的直接激励结构,决定了各项具体政策的执行力度。而地方行政首长面临的最大激励,乃是基于各项绩效考核之上的政治晋升压力[26]。“在政治晋升博弈中,给定只有有限数目的人可以获得提升, 一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会,一人所得构成另一人所失, 因此参与人面临的是一个零和博弈。”[27]凡是进入政绩考核的行政事务,行政首长均会积极调动各类资源,谋求良好的绩效表现,以获取优先晋升的比较优势地位。在政治晋升博弈的激励结构下,公务消费支出的增长控制,日渐进入地方行政首长的绩效函数之中。自2011年中央部委开始公开公务消费支出以来,国务院召开多次廉政会议,均要求政府压缩行政开支,尽可能将财政资金用于经济建设和民生服务之中。国务院专门发文《关于深化政务公开 加强政务服务的意见》,强调将政务公开和政务服务工作纳入地方政府党风廉政建设责任制考核,强化对公务消费支出的监管。在中央政府强烈要求控制公务消费支出的行政生态环境下,越具有政治晋升动机的地方行政首长,其严格控制公务消费支出增长,认真履行公务消费预算信息公开规则的激励越强,则其主政辖区公务消费支出增长控制与信息公开的政绩越显著。本项研究借鉴王贤彬等的研究设计,采用年龄来判断地方行政首长的政治晋升激励程度[28],年龄越小的行政首长,潜在的升迁机会越多,谋求升迁的激励越强烈。因此,提出假设H4:行政首长晋升激励越强,其控制公务消费支出的政治激励越强,地方政府控制公务消费支出增长的绩效越明显。假设H5:行政首长晋升激励越强,其遵从公务消费预算信息公开的激励越强,其主政辖区公务消费预算信息公开的数据质量越高。

综上所述,本项研究构建如图1所示的假设模型。

图1 研究假设模型

三、 研究设计

1.研究程序与样本数据收集

为科学地验证上述假设模型,本研究采用系统抽样方式,以2018年度地方城市政府财政收入作为排序依据,采取等距抽样的方法,每隔两个城市选取一个样本,初始样本量为1 878个;确立初始样本后,通过互联网查找各个城市政府的公务消费信息数据,根据制定的数据评估框架体系(见表1),测量其数据质量,录入数据库中;由于部分地区地方政府网站建设问题,致使一些数据无法获取,排除此类地方城市政府后,共获得1 478个地方政府的数据。在构建好地方政府公务消费预算信息公开数据质量的数据库后,又通过互联网获取了地方公众依申请信息公开和地方行政首长年龄的相关数据,并进行数据关联;由于一些地区信息公开制度建设的缺失,导致部分数据无法获取,再度将部分地方政府排除在分析范围之外,最后构建完整的数据库,共包括1 221个样本。尽管基于上述原因,研究样本的数量有所减少,但本研究在研究样本数量上仍具有较大的比较优势。研究数据收集的时间为2019年6月至2019年10月。数据的录入、清洗以及分析工作,均采用R语言分析软件完成。

表1 数据质量测量指标体系与赋值方法

2.关键变量的数据收集说明

(1) 公务消费信息公开支出控制绩效

公务消费预算信息公开支出控制绩效属于公共部门绩效考评的范畴。 国家设立公务消费预算信息公开的初衷, 在于规范和控制公务消费支出行为。 尽管公务消费预算信息公开行为中存在的问题备受关注, 但是尚未有理论研究科学评估其实际的控制绩效。 因此,如何选取科学的评价指标客观测量其实际治理绩效, 不仅有利于弥补既有研究的理论缺失, 而且有助于科学判断其实际治理绩效。 诚然,作为政府提供公共服务的必要成本, 科学衡量公务消费支出的控制绩效必然面临公共部门绩效的复杂性和多元性难题。 然而,本研究认为设立公务消费预算信息公开制度的初衷, 在于规范公务消费支出,控制公务消费支出的非理性增长。 因而,在一个预算年度内, 公务消费年初的预算资金数额与年底的实际支出之间的差异, 可以作为有效测量公务消费支出控制绩效的有效指标。 差异越大,表明公务消费支出的控制绩效越高; 反之,则表明实际的控制绩效较差。

(2) 数据质量

由于财政领域的数字化程度较高,因而其相关数据的收集整理与分析相对比较便捷,这是财政透明度获得较为深入研究的一个重要原因。然而,对研究者而言,如何客观测量财政透明度,一直是一个较大的挑战。因为透明度概念本身的模糊性[29]和财政透明度测量维度的多元性[30]均使其带有强烈的建构色彩,无法排除其间潜藏的主观成分。尽管如此,本研究认为数据质量才是测量财政透明度的最大挑战。如果数据质量堪忧,则貌似客观化的数字外衣,可能隐藏着许多人为的扭曲信息行为。为深化对财政透明度的研究,必须高度重视从数据质量层面检验财政透明度。由于公务消费预算信息公开制度旨在通过保障公众的知情权,从而起到规范和控制公务消费支出的目标,因而,在测量公务消费数据质量时,引入顾客导向理念。在借鉴国际货币基金组织和经济合作与发展组织数据质量标准的基础上,结合国内的制度规则,选择相关性、准时性、可获取性、可解释性共四个一级指标,12个二级指标,具体的测量体系和赋值方法参见表1中的说明。必须强调的是,作为数据质量重要基础的“真实性”指标,并未纳入测量体系,这制约了研究信度的提升,其根源在于无法对这一指标进行核实,因为“预算信息的准确性无法开展独立验证”[31]。事实上,即使是从事具体审计工作的政府专门机构,也缺乏常规状态下的数据真实性核算方法。以表1中的指标体系与赋值方法,对地方政府在官网上的相关公开信息进行分析测算,从而获得公务消费预算信息公开的数据质量。由于二级指标“效率高低”的标准差过大,为了消除该项指标极端值对数据质量的影响,对汇总的数据进行了平均数处理。

(3) 知情权意识

地方政府知情权意识以地方公众依申请政府信息公开的次数作为测量指标。公众的依申请公开行为,不仅需要其熟悉政府信息公开的具体规定,而且需要投入精力和时间,满足政府相关规定,因而,能够较好地代表地方公众的知情权意识水平。《信息公开条例》规定地方政府必须编制年度公开报告,并予以公开,其中包括一项重要的内容即是公众的依申请公开情况,因而,可以通过查询地方政府信息公开报告的方法,获取特定行政辖区内地方公众依申请政府信息公开的数量。

(4) 行政首长年龄

行政首长的年龄主要通过在地方政府网站领导人公开栏目中查询领导人的出生年份,并进行简单计算获取。如果地方政府网站不能获取相关数据,则通过中国经济网的地方党政领导人物库查询。如果采用两种数据来源仍然查不到一些地方领导人的年龄,则折射出政府信息公开制度建设仍然存在较大的提升空间。

(5) 控制变量

控制变量为地方财政收入与政府规模。选择地方财政收入作为控制变量的主要原因在于公务消费支出作为财政支出的一部分,非常受制于一个地方的财政收入规模。在国家未严格实施控制公务消费支出增长之前,财政收入较高的地区,公务消费支出的环境较为宽松,既定的基准比较高,因而,在国家控制公务消费支出增长的政策压力下,其降低预算支出的空间较大,更易于实现压缩公务消费支出的目标。地方财政收入的数据比较易于获取,主要通过查询地方统计年鉴获取,以亿元为单位。

选择政府规模作为控制变量,主要源于公务消费支出与政府规模之间的内在联系。政府规模越大,政府机构工作人员越多,政府行为在社会经济活动中的范围越广,公务消费支出的规模越大。考虑到预算资金分配的结构刚性,在国家实施控制公务消费支出增长的政策压力下,其削减公务消费支出的压力较大。衡量政府规模通常采用两种方式:一是官员人数与行政辖区内总人口的比例[32],其特点是比较直观,一般用于研究公众的财政负担和国家的廉洁程度;二是财政支出占GDP的比重,由佩尔森等[33]创建,其优势在于能够较好地测算地方政府行为对经济活动的影响。鉴于本项研究主要虑及政府行为对经济活动的影响,特选择后者作为测量指标。各个研究样本的具体数据,则通过查阅地方统计年鉴,收集财政支出和地方GDP的初始数据后,经过简单计算获取。

四、 研究发现

1.描述性统计与相关性分析

表2的相关数据显示,公务消费信息公开数据质量与控制绩效之间存在正相关关系(r=0.07,p<0.05),初步支持了核心假设H1,但是相关度并不高,表明数据质量对公务消费支出控制的影响有限。知情权意识也与控制绩效之间,存在显著的正相关关系(r=0.65,p<0.001)且相关度较高,支持了假设H3,表明地方政府受到公众监督越严格,其控制公务消费的绩效越高。晋升激励与控制绩效之间同样显示出明显的正相关关系(r=0.20,p<0.001),表明地方政府行政首长的晋升激励强度,对公务消费支出增长控制具有明显的正面影响,从而支持了假设H4。知情权意识与数据质量质量之间存在显著的正相关关系(r=0.08,p<0.05),假设H2获得了初步支持。晋升激励与数据质量之间尽管存在正向关系,但未能通过假设性检验,假设H5未能获得数据支持,表明信息公开的数据质量并未曾获得地方行政首长的有效关注。

在控制变量层面,地方政府的财政收入与控制绩效之间存在较高的正相关关系(r=0.67,p<0.001),表明财政收入充沛的地方政府更容易将公务消费支出控制在年初的预算范围之内。政府规模与控制绩效之间存在显著的负相关关系(r=-0.13,p<0.001),比较符合理论预期,因为政府规模越大,其控制公务消费的困难越大。知情权意识与财政收入之间存在正相关关系(r=0.90,p<0.001),表明财政收入高的地方,公众的知情权意识较强,但这不是本研究关注的主要问题。此外,知情权意识与晋升激励之间同样呈现正相关关系(r=0.19,p<0.001),其中蕴含的理论意义,有待未来运用质性研究方法,开展探索性研究予以解释。整体而论,除假设H5外,其他4个主要假设均获得相关性数据分析的支持,但其结果的可信性,尚需多元回归模型的进一步检验。

表2 主要变量描述性统计与相关性分析

2.公务消费支出控制绩效的层次回归分析

数据可视化工具可为深入理解变量间的关系提供重要启示。为了更为科学地利用多元回归层次分析模型,检验各主要变量对公务消费支出控制绩效的影响,本研究首先利用R语言分析软件的数据可视化工具,运用散点图和平滑曲线图叠加的方式,对数据间关系进行探索性分析,绘制主要变量间的关系图。图2揭示了控制绩效与数据质量、财政收入、知情权意识、政府规模之间的线性关系。其中只有晋升激励与控制绩效之间的关系比较特殊,二者不是简单的线性关系,而是曲线关系,自变量和因变量之间具有三阶函数关系,必须采取幂转换分析技术才能更为紧密地拟合数据;根据曲线特征,在回归分析中,对该变量采取了三次幂分析转换,构建了三次幂多项式以提升模型拟合度。

图2 主要变量间的散点图与平滑曲线图

基于上述数据可视化的分析结果,为科学检验本项研究模型中设定的各项研究假设,本文构建了以公务消费支出控制绩效为因变量的层次回归模型。表3中的数据显示,构建的5个数据模型均通过了假设性检验,表明本项研究的基础假设比较符合社会现实。其中模型1为基础模型,未考虑自变量间的交互作用和多阶函数关系;表3 中的相关数据显示,数据质量未能通过显著性检验,而作为控制变量的财政收入与财政规模的回归系数明显且通过显著性检验,其中财政收入的回归系数为正,表明政府的财政收入越高,公务消费预算越充足,公务消费支出越易于控制在预算约束的范围内;而政府规模的回归系数为负,表明政府规模越大,公务消费支出越难以控制。控制变量的这一特征在后续其他模型中,均呈现出比较稳定的特征。以模型1为基础,模型 2引入了知情权意识与数据质量的交互作用,模型的拟合度获得有限提升,数据质量的控制效果亦通过显著性检验且系数也有所提高。模型3引入了晋升激励与数据质量的交互作用,相对于基础模型1,数据的拟合度没有任何提升且F值降低,表明相对于基础模型,模型3的拟合度降低了。模型4则同时引入了上述两类交互作用,模型的拟合度提升明显,但自变量和晋升激励机制均未通过假设性检验,且数据质量的系数为负,不符合理论认知,所以该模型亦不被采用。综合模型3和模型4的分析结果,结合相关性分析的结果,拒绝假设H5,地方行政首长并未把公务消费预算信息公开的数据质量作为重要的施政目标,相关的激励制度需要强化。

表3 公务消费支出控制绩效的层次回归分析模型数据检验结果

由图2可知,公务消费支出控制绩效与晋升激励之间存在三阶曲线回归关系,结合模型2、模型3和模型4的分析结果,本研究构建了模型5。与基础模型1相比,模型5引入了知情权与数据质量之间的交互作用,以及控制绩效与晋升激励的二阶函数关系和三阶函数关系。数据分析结果显示,模型5的各项参数为最优模型。R2为0.54,相对于基础模型1,ΔR2为0.07,F值为175.6(p<0.001),通过了显著性检验。该模型的主要控制变量与模型1的分析结果类似,均通过了建设性检验且符合理论预期。数据质量的回归系数为2.27,且p<0.05,通过了显著性检验,本项研究的核心假设H1获得数据支持,证明提升数据质量确实有利于提升公务消费支出的控制效果。在未来的公共管理实践中,应以现有制度为基础,逐步提升各项政府信息公开的数据质量,以提升政府信息公开制度的治理效能。晋升激励的回归系数为29.24,且p<0.01,表明晋升激励的作用在控制公务消费支出增长目标中功能最为显著,假设H4获得证实。

在模型5中,知情权意识的回归系数为1.96,且p<0.001,假设H3获得证实,表明地方公众的知情权意识越强,地方政府控制公务消费支出的效果越显著。一个可能的解释是地方公众对政府信息公开制度的积极参与,增强了政府机构及其公务人员对社会监督的感知度,有效地激励了其规范和控制公务消费支出的履职行为,提升了公务消费信息公开制度的治理效能。另外,在本文所构建的5个模型中,知情权意识均通过了显著性检验,更为可信地证实了地方公众参与行为的积极作用。最后,值得强调指出的是知情权意识与数据质量的交互作用的回归系数为-1.96,且p<0.001,表明二者之间具有显著的相互作用,假设H2获得数据支持,但相关系数为负,则与潜在的理论预期显著不一致。如何揭示这一数据分析结果,尚需未来采用质性研究方法,对其中潜藏的社会机制进行深入探析。一个可能性的推论如下:如果地方公开的数据质量较高,则公众的知情权获得了较大程度的满足,公众申请信息的激励降低;如果地方公开的数据质量较低,则增强了公众申请信息的潜在激励,催生了公众维护知情权的行为。

五、 结 语

以信息公开为基础的政府透明度建设,肩负着诸多治理功能预期,对全球范围内的公共管理实践产生了深远的影响。然而,伴随着透明政府制度建设的发展,其治理功能屡受质疑。究其本质,以信息公开为基础的透明度建设具有建构主义的特征,其治理功能的发挥,既依赖于透明度自身建设的质量,又取决于透明机制与国家其他治理机制之间的契合程度。本研究以1 221个地方政府的经验数据为基础,全面而客观地检验了政府透明度的治理绩效。数据分析结果显示建立在数据质量基础上的政府透明度建设,确实能够提升公务消费支出控制绩效;同时,公务消费支出控制效能同样受地方行政首长晋升激励和公众知情权意识的影响,而且地方公众的知情权意识能够推动政府透明度的提升,从而助力公务消费支出控制绩效的提升。研究表明在国家治理体系和治理能力建设现代化进程中,政府透明度建设具有显著的提升治理效能的社会功能,非常有必要将其纳入到全面建设社会主义现代化强国的政治发展战略之中。在注重提升其制度建设质量的同时,高度重视该项制度与国家治理其他机制之间的有效契合问题。

本研究的理论价值主要体现在以下三个方面:一是从理论规范层面分析了学术界对透明度治理效能褒贬不一的具体原因。本质而论,透明度概念的模糊性及其测量方法的缺失,造成许多学术对话缺乏实际的客观基础,扭曲和误导了部分学术判断。二是凸显了政府透明度的建构主义色彩,将其置于国家整体治理体系和治理机制中予以考察。三是本研究引入数据质量的概念,初次运用经验数据,评估备受公众关注的公务消费预算信息公开的支出控制效能问题,有助于推动国内关于政府透明度的研究向精深方向发展。本项研究的不足之处,主要包括以下方面:一是由于技术和能力的限制,数据质量的测量未能纳入真实性这一重要维度。二是尽管研究采用分层抽样的方法提升了研究样本的代表性,但依据单一年度数据分析获得的结论,有待构建面板数据分析模型予以验证。最后,由于获取数据的困难,本研究未能将国家监察体系的作用纳入分析模型。