治理形式与形式主义的生成逻辑*——基于“文件政治”的实证考察

王鸿铭

在党的十八大之后，形式主义作为“四风问题”的一部分，开始受到特别重视。 2017 年习近平总书记就一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示，“‘四风’问题具有顽固性反复性”。①中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，北京：中央文献出版社2020 年版，第28 页。2018 年中央纪委办公厅印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，将形式主义确定为基层干部违纪违规的典型问题。 2019 年中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019 年定为“基层减负年”，明确强调要解决困扰基层的形式主义问题。 2020 年4 月中央办公厅又印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，明确要求持续为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实。

然而形式主义的问题在实践中仍然大量存在，各级政府在抱怨被各式各样形式主义拖累的同时，又热衷成为各式各样形式主义的制造者和参与者，特别是虽然中央发文反复强调，形式主义却屡禁不止。形式主义在实践层面的反复出现就给我们提出了一个更深层次的理论问题：形式主义是否存在着一个共通性的生成逻辑？这一生成逻辑背后是否隐藏着一个中国政治的治理矛盾？这就需要我们从理论层面回答形式主义是如何生成的，进而为实践层面破解形式主义提供属于政治学者们的智识贡献。

一、问题的提出：形式主义是如何生成的？

关于形式主义的生成，既有的研究成果大致可以分成两类。第一类是基于宏观党建视角，形式主义被理解为一种党建引领不够、党员观念不纯所导致的形而上学的思想作风。有学者梳理了中国共产党历史上对于形式主义的批评脉络，从强化党建引领、加强制度建设、提高思想认识等方面提出了整治形式主义的具体方式。①罗平汉：《中国共产党整治形式主义、官僚主义的历程与经验》，《中国党政干部论坛》2019 年第8 期。有学者认为形式主义从根本上来源于唯心主义。②蒋来用：《中国共产党反对形式主义的历史性考察与分析》，《河南社会科学》2019 年第12 期。还有不少学者从产生形式主义的价值立场③金民卿：《当代形式主义的本质特征与新的演化》，《人民论坛• 学术前沿》2018 年第5 期。、滋生形式主义的思想根源入手，④张健：《形式主义新表现的深刻思想根源》，《人民论坛• 学术前沿》2018 年第5 期。展开了对于形式主义的历史思辨，共同认为强化党性观念、净化政治生态、加强权力监督、完善制约机制等是根除形式主义的关键。⑤姜迎春：《形式主义是党性薄弱的集中表现》，《人民论坛• 学术前沿》2018 年第5 期。

第二类则是基于微观治理视角，形式主义被理解为科层式治理异化下的实践产物。有学者认为职责同构下的职责划分不尽合理，是造成基层政府表态多调门高、行动少落实差的原因。⑥周振超、张金城：《职责同构下的层层加码——形式主义长期存在的一个解释框架》，《理论探讨》2018 年第4 期。有学者强调委托—代理过程中的技术治理限度和交易费用瓶颈，是造成基层政府“只唯上、不唯实”的动力。⑦季乃礼、王岩泽：《基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架》，《吉首大学学报（社会科学版）》2020 年第4 期。不同学者在关于“形式主义”的专题讨论中也延续了这一视角，针对科层式治理由折叠型向压力型转变⑧彭勃、赵吉：《折叠型治理及其展开：基层形式主义的生成逻辑》，《探索与争鸣》2019 年第11 期。、府际关系信息不对称所引发的“上下博弈”⑨文宏、李慧龙：《府际关系视角下基层形式主义的本质与逻辑重思》，《探索与争鸣》2019 年第11 期。、国家治理以“痕迹”作为“政绩”的简单化逻辑，10颜昌武、杨华杰：《以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义》，《探索与争鸣》2019 年第11 期。探讨了形式主义的现象表征和遏制形式主义的可行路径。

上述两种研究视角对于理解形式主义都十分具有启示意义，但仍然无法完整解释形式主义是如何生成的。首先，宏观党建视角将形式主义的生成归因于党建引领不够。这就说不通党的十八大以来从严治党向有利形势好转，但形式主义反而愈发频仍的悖论现象。其次，微观治理视角将形式主义的生成归因于科层治理异化。这也说不通为何依靠压力型体制、行政发包制等所谓“异化”的科层治理，改革年代中央政府反而激励了基层政府为横向竞争而有效治理的悖论现象。最后也是最为关键的是，上述两种研究视角都没有从形式主义的生成逻辑展开讨论。在表面上过分关注思想作风和科层异化如何导致形式主义，都忽视了形式主义深层本质的生成逻辑，以至于既有文献在列举形式主义现象时，较少区分形式与形式主义，较少指出形式与形式主义的区别与联系，较少分析形式主义存在的内在组织原因或内在机制原因，因而经常出现以偏概全、把组织必要的形式也归结为形式主义的错误看法。11王炳权、彭冲：《形式主义的组织学考察》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第1 期。

二、分析框架：治理形式与形式主义的生成

（一）治理形式与治理内容的辩证关系

所谓生成逻辑，一般被认为是某些重复现象的再现动因，在不同情形和次序排列组合中相互作用而导致相去甚远但又有迹可循的结果。12Charles Tilly, “To Explain Political Processes”,American Journal of Sociology, Vol. 100, No. 6, 1995, p.1601.这一描述对于理解形式主义的生成十分贴切。事实上，任何治理事务都由表面形式和实际内容两个方面构成，其中实际内容决定表面形式，表面形式决定于实际内容，表面形式随着实际内容的变化而能动地变化，实际内容随着表面形式的呈现而能动地呈现，同时表面形式又能够反作用于实际内容，影响实际内容的发展。

现代国家作为一个特殊的政治组织，借助层级官僚组织进行国家治理是现代国家的主要治理内容，与此同时，国家治理面临的一个重要挑战就是现代国家的治理规模以及由此产生的治理负荷。因此，面对国家治理的治理内容，层级官僚组织建立一定的治理形式，也就成为层级官僚组织解决现代国家面临的治理规模难题和治理负荷难题的应有之义。从这个角度出发，为了完成现代国家的治理内容，层级官僚组织建立一定的治理形式毫无疑问就是十分必要的，即所谓有层级官僚组织就有治理形式，没有治理形式作为层级官僚组织的治理载体，层级官僚组织的治理行动就难以落实，层级官僚组织的治理结果就难以考核，层级官僚组织的治理目标也就难以实现，①王炳权、彭冲：《形式主义的组织学考察》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第1 期。这既是马克斯•韦伯理想化层级官僚组织的组织理性使然，②马克斯• 韦伯：《经济与社会》（第一卷），阎克文译，上海：上海人民出版社2019 年版，第177 页。也是现代国家对于层级官僚组织的组织行动要求。③周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，北京：生活• 读书• 新知三联书店2017 年版，第17 页。

既然围绕国家治理的治理内容建立相应的治理形式，是层级官僚组织进行国家治理而必须采取的组织理性和组织行动，可以这样认为，治理形式在任何层级官僚组织中就是不可或缺的，任何层级官僚组织都需要围绕一定的治理内容，建立相应的治理形式，并依托相应的治理形式，完成一定的治理内容。那么，对于任何层级官僚组织而言，层级官僚组织的治理形式与治理内容之间就存在着三对基本的辩证关系： （1）治理形式偏离治理内容。这种情况普遍表现在层级官僚组织的表面治理形式数倍于实际治理内容，在这样的情况下，层级官僚组织往往就要花费许多不必要的时间和精力处理不切实际的表面治理形式，继而就有可能出现用表面形式取代实际内容的治理形式主义。 （2）治理内容偏离治理形式。这种情况普遍表现在层级官僚组织实际治理内容数倍于表面治理形式，在这样的情况下，层级官僚组织往往就会各行其是的扩大解读实际治理内容，继而就有可能出现用实际内容混淆表面形式的治理去组织化。 （3）治理形式与治理内容的相互匹配。这种情况普遍表现在表面治理形式大致对应于实际治理内容，在这样的情况下，层级官僚组织理性的循规蹈矩、按部就班与组织行动的高效运转、有序协同就能够得到有机统一，继而层级官僚组织就可以实现最终治理目标。

（二）中国国家治理的治理形式与形式主义的生成

对于中国国家治理而言，帝制中国作为一个早熟的政治共同体，在周秦之际就建立了不断强化而又具高渗透性的层级官僚组织。④弗朗西斯•福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社2015 年版，第370 页。伴随着层级官僚组织的建立，一系列建立于层级官僚组织的治理形式也被相继建立起来。比如，文件的治理形式，用来解决帝制时代信息不畅、交通不便的规模治理问题；会议的治理形式，用来解决帝制时代个人意志、有限决策的规范治理问题；调研的治理形式，用来解决帝制时代意见表达、有序互动的科学治理问题。与此同时，在帝制时代，层级官僚组织主要采取了集权式的简约治理，⑤黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008 年第2 期。与简约式的治理内容相对应的则是文件、会议、调研等治理形式主要运行于“超稳定结构”社会上层以皇权为中心的官僚机构。⑥金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，北京：法律出版社2011 年版，第219 页。这种简约治理虽然造成了国家规模与实际治理之间缺乏“数目字管理”的能力沟壑，⑦黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政税收》，北京：生活• 读书• 新知三联书店 2001 年版，第418 页。但也基本维持了帝制中国的大致稳定，这一点从周秦之际帝制时代建立直至清朝末年帝制时代瓦解，层级官僚组织基本保证了中央政令统一和社会有效治理的有机平衡，文件、会议、调研等治理形式自始至终嵌入帝制王朝的层级官僚组织，并不断沿袭和发展完善就能佐证。

从帝制中国到现代国家，伴随着现代国家政权体系的不断强化和现代国家治理内容的大幅增加，这就对以民主集中制作为组织原则的“政党—国家”提出了更多更新的治理挑战，相应的治理形式也被赋予了更多更新的治理任务。一方面，这些治理形式仍然建立于层级官僚组织，尤其是伴随着层级官僚组织的治理内容不断现代化，这些治理形式的日常运作也更趋于制度化。比如，文件的传递级别、圈阅形式、保密程度，会议的开会会期、会议流程、与会形式，调研的调研步骤、注意事项、事后反馈等制度化形式都被相继建立起来，并被赋予了更多的权力流动和权威仪式色彩，以至于这样的治理形式被逐渐总结并上升为所谓的“文件政治”“会议政治”“调研政治”①Wu Guoguang, “Documentary Politics: Hypotheses, Process and Case Studies”, Edited by Carol Lee Hamrin and Zhao Suisheng,Decision-Making in Deng’s China, New York: M.E Sharpe, 1995; 景跃进：《中国的“文件政治”》，http://www.cssn.cn/zzx/wztj_zzx/201402/t20140220_968470.shtml；周光辉、隋丹宁：《从文书行政到文件政治：破解我国规模治理难题的内生机制》，《江海学刊》2021 年第4 期；周光辉、赵学兵：《政党会期制度化：推进国家治理体系现代化的有效路径》，《政治学研究》2019 年第2 期。。另一方面，趋于制度化的治理形式也开始被大量应用于解决层级官僚组织的自身矛盾。在现代国家政权体系内部，层级官僚的组织链条复杂漫长和组织负荷不断加重，就会使得层级官僚的组织理性和组织行动不可避免地将遭受到组织僵化的反噬，因而相对灵活的治理形式又可以作为一种层级官僚组织内部的非正式制度，用来应对乃至弥合层级官僚组织内部的自身矛盾。

中华人民共和国成立不久，当时最高领导人就意识到层级官僚组织的僵化问题，为此借助意识形态教育成为了反对官僚主义、解决组织僵化的治理方案。 1950 年中共中央发出的《关于在全党全军开展整风运动的指示》就提出，“进行一次大规模的整风运动，用阅读若干指定文件等办法，克服官僚主义和命令主义，改善党和人民的关系”。②中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集》（第三册），北京：人民出版社2013 年版，第144 页。此后针对层级官僚组织的官僚主义、宗派主义、山头主义，相应的批评指责反复见诸最高领导人文稿，并主要采取各类意识形态教育。与意识形态教育相对应的则是，借助意识形态教育所塑造的意识形态权威，号召普通群众投身意识形态运动。于是，以意识形态为主的群众运动在中国历史上第一次进入了国家治理逻辑，群众运动被用来重塑层级官僚组织的常规秩序、解决层级官僚组织的僵化问题。在这样的情境下，层级官僚组织受制于意识形态运动，层级官僚的组织理性就逐渐让位于意识形态的工具理性，层级官僚的组织行动就会趋于用极端化的意识形态解读实际治理内容，结果就导致了治理内容偏离治理形式、实际治理内容数倍于表面治理形式，层级官僚在“矫枉过正”“过度纠偏”“过度盲动”的过程中就会变得治理去组织化。

意识形态权威难以持续提供国家治理合法性，用层级官僚组织作为新的权力支点，以此来提供新的国家治理合法性就成为了改革年代的应有之义。正是在这个大背景下，层级官僚组织从规模到权力几乎无节制地开始扩充膨胀。一方面，层级官僚组织在改革年代扮演了政治权力主体和经济发展实体的双重角色，层级官僚组织可以利用强大的政治垄断权力来“经营”辖区内部的经济发展。③Jean C. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporation in China”,World Politics, Vol. 45, No. 1, 1992,pp.99-126.另一方面，层级官僚组织的权力约束机制也在逐渐弱化，层级官僚组织第一次拥有了中华人民共和国成立初期不曾享有的意识形态权力乃至一定的暴力垄断权力。④Joseph Fewsmith,China Since Tiananmen:From Deng Xiaoping to Hu Jintao, New York: Cambridge University Press, 2008; Carl Minzner,End of an Era:How China’s Authoritarian Revival is Undermining Its Rise, New York: Oxford University Press, 2018.这样又出现了一个危险倾向，即国家治理的权力和资源开始向层级官僚组织不断积聚，层级官僚组织内部所形成的官僚利益集团开始大量蚕食现代国家权力，进而引发了各式各样因垄断利益而破坏社会公正的治理现象，并诱发了有关国家治理的合法性危机。

新时代国家治理的核心议题就是重新引入并不断强化党组织力量，借助党组织权威清理威胁人民主体地位的利益集团，同时以党组织全面领导，更化此前层级官僚组织的治理角色。在这个过程中，党组织不仅要重塑党中央组织对于层级官僚组织的集中统一领导，对于国家治理的重大事项做出决定，还要以各级党组织与层级官僚组织的高度合一，对于国家治理的各项事务进行监督执行。那么，重新引入具有权威性的党组织力量和既有的具有治理性的层级官僚组织力量一起，就引发了一个新的治理逻辑，即现代国家的双重组织力量同时作用于单一治理内容，就会导致伴随着双重组织力量出现的表面治理形式时常数倍于实际治理内容。在这样的条件下，治理形式就可能偏离治理内容。特别是，党组织和层级官僚组织都是沿着由上至下的层级制，从最高层级指挥下一层级直至最低层级。因此，基层政府作为党组织和层级官僚组织的力量末梢，它们就要面临层级最多的组织力量指挥，相应地就要面对数量最多的“文山会海”“调研大军”“检查大军”，这些表面治理形式同时作用于单一治理内容，就造成了基层政府在层级组织内部需要处理的是最为偏离的治理形式与治理内容的辩证关系。这就是为何形式主义往往最容易在基层滋生，形式主义现象在基层最为严重，基层形式主义长期存在而又屡禁不止的最根本原因。

图1 中国国家治理的治理形式与形式主义的生成

三、“文件政治”治理形式与形式主义的生成

既然在中国国家治理之中，必要的治理形式生成形式主义，是与多重组织力量同时作用于单一治理内容，从而导致伴随着多重组织力量出现的表面治理形式明显偏离实际治理内容密切相关。因此，本文就选取“文件政治”这一具体治理形式作为实证考察对象，通过描绘“文件政治”的治理形式及其对应的治理内容，观察必要的“文件政治”治理形式如何生成形式主义，从而为在理论层面归纳治理形式与形式主义的生成逻辑，提供进一步的实证经验帮助。

（一） “文件政治”的发文数量与形式主义的生成

在“文件政治”的治理形式中，多重组织力量同时作用于单一治理内容，带来的首要变化必然就是针对单一治理内容的文件发文数量增加，而文件发文数量又透过层级组织从中央到地方的压力型体制，构成了对于基层治理行为的实际影响。

精准扶贫是在党的十八大之后，由中央政府全面领导的一项重要工作。中央政府的多重组织力量密集下发数量较多的有关精准扶贫工作的相关文件，主要是希冀借助中央政府的集中统一领导，推动各级地方政府“主动作为”精准扶贫工作。但在压力型体制下，面对数量较多的中央发文以及随之而来的治理压力，各级地方政府普遍采取了文件材料层层转发并层层加码的治理行为，对于上级来文“下发下压”和“加温加压”，以此来化解来自上级政府多重组织力量的精准扶贫工作压力。因此，这就出现了一个新的治理现象，层级组织每降低一层，下级政府接收到的上级文件数量就愈加增多、文件材料所提出的精准扶贫工作目标就愈加细化。这样到了层级组织末梢的基层政府，一份中央文件就被层层转发、层层拆分为多份上级来文，一份中央文件所提出的宏观指示精神就被层层加码、层层细化为多项治理目标。多份上级来文和多项治理目标就以“高温高压”的发文数量超载和治理目标过载的最终形态落实到基层政府，从而造成了基层政府面对精准扶贫工作的实际治理内容，需要疲于应付文件数量超载和治理目标过载的表面治理形式，治理形式与治理内容的偏离就滋生了基层政府在精准扶贫工作中的形式主义。特别是，不同地方政府对于中央文件的层层转发和层层加码并不符合客观实际条件。习近平总书记就指出，“有十二个省份提出提前实现脱贫目标，多的提前三年，少的提前一年，省里时间提前了，市里、县里就紧跟着加码提前，甚至西部某深度贫困县贫困率高达30%以上，却提出要提前四年摘帽”。①中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，第55—56 页。

这样我们就能发现，原本中央政府是希望通过多重组织力量针对精准扶贫工作的单一治理内容，下发数量较多的文件材料，以统一推动各级政府的精准扶贫工作“主动作为”，但到了基层政府却没有达到“主动作为”的预期效果。这是因为，面对中央政府多重组织力量下发的数量较多的精准扶贫工作相关文件，在层级组织从中央到地方的压力型体制下，为了化解来自上级政府多重组织力量的治理压力，各级政府普遍采取了层层转发和层层加码的治理行为。但这样逐级冗余的层层累加和鞭打快牛的层层加压，就造成了基层政府面对的文件数量超载和治理目标过载的表面治理形式要明显数倍于实际治理内容，治理形式与治理内容的偏离就使得基层政府不得不采取内容形式化的异化治理行为。因此，我们时常看到，精准扶贫工作中基层政府面对发文数量超载和治理目标过载的文件材料，就催生了基层政府在难以完成上级政府多重组织力量的治理目标而又面临上级政府多重组织力量的刚性压力时，往往用“慰问式扶贫”“亮点式扶贫”的异化治理行为来“被动应付”精准扶贫工作，但却引发了“被脱贫”“假脱贫”等更多形式主义的问题。

（二） “文件政治”的发文部门与形式主义的生成

在“文件政治”治理形式中，多重组织力量同时作用于单一治理内容，带来的次要变化必然就是针对单一治理内容的文件发文部门增加，而文件发文部门又透过层级组织从中央到地方的政治问责制，构成了对于基层治理行为的实际影响。

环保督察是在党的十八大之后，由中央政府全面领导落实“五位一体”总体布局的一项重要工作。中央政府多个部门下发有关环保督察工作的文件，主要是希冀借助中央政府多重组织力量的共同参与，推动各级地方政府“积极担责”解决环境治理难题。但在政治问责制下，面对政出多门的中央发文以及随之而来的治理责任，各级地方政府普遍采取了文件材料层层卸责并层层问责的治理行为，通过对于上级来文的“下卸治理责任”和“上收问责标准”，以此来承担来自上级政府多重组织力量的环保督察工作责任。因此，这也出现了一个新的治理现象，层级组织每降低一层，下级政府承担的上级治理责任就愈加繁重、文件材料所提出的环保督察问责标准就愈加严苛。这样到了层级组织末梢的基层政府，一份中央文件就被层层卸责、层层避责为多项治理责任，一份中央文件所提出的问责标准就被层层问责、层层追责为多项问责标准。多项治理责任和多项问责标准就以“治理问责泛化”的有权没有责、有责没有权的最终形态落实到基层政府，从而造成了基层政府面对环保督察工作的实际治理内容，需要疲于应付文件政出多门和治理责任过载的表面治理形式，治理形式与治理内容的偏离就滋生了基层政府在环保督察工作中的形式主义。特别是，不同地方政府对于中央文件的治理责任和问责标准并不符合客观实际条件，不同地方政府经常用问责代替负责的责任转嫁，让下级政府背负了比以往更多更重的问责泛化分担。习近平总书记就指出，这种问责泛化突出表现在日常工作动不动就签“责任状”、搞“一票否决”、滥用“终身追责”，甚至把问责当作推卸责任的“挡箭牌”。②中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，第45 页。

这样我们也能发现，原本中央政府是希望通过多重组织力量针对环保督察工作的单一治理内容，由多个部门参与发文，以共同推动各级政府“积极担责”完成环保督察工作，但到了基层政府却没有达到“积极担责”的预期效果。这是因为，面对中央政府多重组织力量下发的政出多门的环保督察工作相关文件，在层级组织从中央到地方的政治问责制下，为了承担来自上级政府多重组织力量的治理责任，各级政府普遍采取了层层卸责和层层问责的治理行为。但这样逐级下放的层层避责和逐级上收的层层追责，就造成了基层政府面对的发文部门超载和治理问责过载的表面治理形式要明显数倍于实际治理内容，治理形式与治理内容的偏离就使得基层政府不得不采取内容形式化的异化治理行为。因此，我们时常看到，环保督察工作中基层政府面对发文部门超载和治理问责过载的文件材料，就催生了基层政府在缺乏一定治理权力而又承担上级刚性责任时，往往会用“粗放式督察”“一刀切督察”的异化治理行为来“消极避责”环保督察工作，但却引发了“简单化”“单一化”等更多形式主义的问题。

（三） “文件政治”的发文内容与形式主义的生成

在“文件政治”治理形式中，多重组织力量同时作用于单一治理内容，带来的再次变化就是针对单一治理内容的文件发文内容增加，而文件发文内容又透过层级组织从中央到地方的行政发包制，构成了对于基层治理行为的实际影响。

评比表彰一直是中央部门主导、地方政府参与的一项重要工作。一般而言，针对某一项评比表彰内容，中央政府会围绕评比表彰工作的任务要求、评审细则等“分包”给地方政府完成，同时中央政府又采取一定的考核激励机制，调动地方政府为完成“承包”任务而“上游争先”积极努力。但在行政发包制下，多重组织力量的多重发文内容同时作用于单一治理内容，带来的必然是上级发文内容的不断重复和上级治理任务的大致雷同，这就使得面对内容重复的中央发文以及随之而来的治理任务，各级地方政府普遍采取了文件材料层层发包并层层动员的治理行为，通过对于上级来文的“向上代理”和“向下委托”，用“二传手”的角色来承接上级政府多重组织力量的评比表彰工作任务。因此，这也就出现了一个新的治理现象，层级组织每降低一层，下级政府接收到的上级文件内容就愈加重复、文件材料所提出的治理任务就愈加“折叠打包”条缕不清。这样到了层级组织末梢的基层政府，一份中央文件就被层层发包、层层委托为多项重复内容，一份中央文件被层层动员、层层代理为多份治理任务。多项重复内容和多份治理任务就以“上级千条线对应下级一根针”的文件内容超载和治理任务过载的最终形态落实到基层政府，从而造成了基层政府面对评比表彰工作的实际治理内容，需要疲于应付文件内容超载和治理任务过载的治理形式，治理形式与治理内容的偏离就滋生了基层政府在评比表彰工作中的形式主义。特别是，各级政府的层层发包和层层动员并不符合客观实际条件，不仅上级不同发包部门的委托内容存在“任务不一”乃至“任务相对”的问题，下级不同承包部门的代理内容也存在技术、信息、人才等诸多限制，这就更加使得下级组织面对上级组织的发包动员而显得捉襟见肘。

我们同样发现，原本中央政府是希望通过多重组织力量针对评比表彰工作的单一治理内容，下发内容重复的文件材料，以不断调动各级政府“上游争先”参与评比表彰工作，但到了基层政府却没有达到“上游争先”的预期效果。这是因为，面对中央政府多重组织力量下发的内容重复的评比表彰工作相关文件，在层级组织从中央到地方的行政发包制下，为了承接来自上级政府多重组织力量的治理任务，各级政府普遍采取了层层发包和层层动员的治理行为。但这样逐级下放的层层委托和逐级向上的层层代理，就造成了基层政府面对的文件内容超载和治理任务过载的表面治理形式要明显数倍于实际治理内容，治理形式与治理内容的偏离就使得基层政府不得不采取内容形式化的异化治理行为。因此，我们时常看到，评比表彰工作中基层政府面对发文内容超载和治理任务过载的文件材料，就催生基层政府在面临行政发包任务而又缺乏积极参与热情时，往往用“逆向化淘汰”“为官不作为”的异化治理行为而采取“中游策略”应对上级组织的评比表彰工作，但却引发了“不当第一也不当最后”“做一天和尚撞一天钟”等更多形式主义的问题。

通过对于“文件政治”的实证考察，可以看到，“文件政治”的治理形式建立于层级官僚组织，是层级官僚组织为了完成一定的治理内容，而建立的必要治理形式，同时“文件政治”这一必要的治理形式也由党及政、由上及下，深刻影响着层级官僚组织的实际治理行为。但在这样的过程中，当多重组织力量同时作用于单一治理内容，就会导致伴随着多重组织力量出现的文件发文数量不断增加、文件发文部门政出多门、文件发文内容不断重复，从而使得层级官僚组织需要应付的“文件政治”表面治理形式明显数倍于需要处理的“文件政治”实际治理内容，治理形式与治理内容的不断偏离就会逐渐异化层级组织的实际治理行为，最终在治理形式偏离于治理内容的过程中滋生了层级组织形形色色的形式主义。其中，又由于基层政府处于层级组织的最底层，基层政府需要面对的是最为偏离的“文件政治”治理形式与“文件政治”治理内容的辩证关系，因此基层政府的异化治理行为在层级组织内部就表现得最为突出，相应基层形式主义的治理表现特征就最为明显。

表1 “文件政治”治理形式与形式主义的表现特征

四、形式主义的生成逻辑

前文是根据“文件政治”治理形式与形式主义的实证考察，描绘出形式主义治理的表现特征，但与其说是描绘了“文件政治”形式主义的表现特征，倒不如说是发现了更多的悖论性现象： （1） “文件政治”的发文数量增加，原本是为了推动层级组织的治理行为更加精准，但层级组织的层层转发与层层加码，却诱发了层级组织从“主动作为”到“被动应付”的形式主义。 （2） “文件政治”的发文政出多门，原本是为了推动层级组织的治理行为更加尽责，但层级组织的层层卸责与层层问责，却诱发了层级组织从“积极担责”到“消极避责”的形式主义。 （3） “文件政治”的发文内容重复，原本是为了推动层级组织的治理行为更加积极，但层级组织的层层发包与层层动员，却诱发了层级组织从“上游争先”到“中游策略”的形式主义。以上发现的悖论性现象也引发了我们的进一步思考：为何必要的治理形式在实际运作的某些时刻不仅没有带来层级组织实际治理能力的有效提升，反而诱发了层级组织的形式主义？这些形式主义表现的背后是否存在着一个具有共通性的生成逻辑？这个共通性的生成逻辑又到底是什么？这就需要我们回到中国国家治理的政治形态和制度结构进行深入思考。

前文已经阐明，多重组织力量同时作用于单一治理内容，带来的首要变化就是伴随着多重组织力量而不断增多的治理形式数量会明显数倍于实际治理内容。这就使得面对数量不断增多的治理形式以及随之而来的治理压力，层级组织普遍采取了更为工具化、更为机械化的层层转发和更为目标化、更为压力化的层层细化的治理行为。这样看似在短时间内是化解了来自上级组织的治理压力，但实则是把治理压力在长时段内层层拆分和层层加码乃至超额下压给下一层级组织。因此，层级组织每降低一层，下级组织面临的治理压力就愈发加大、相应治理压力所提出的治理目标就愈加细化。最终落实到层级组织末梢的基层政府，就导致了一个新的治理现象，不断增多的治理形式落实到基层政府，却变成了治理数量超载以及治理压力过载，从而使得基层政府面对实际治理内容，需要疲于应付数量超载和压力过载的表面治理形式。治理形式与治理内容的偏离就滋生了基层政府面临层级组织由上至下的治理压力，在实际治理过程因动力不足而“不想为”的形式主义。

与此同时，多重组织力量同时作用于单一治理内容，带来的次要变化就是伴随着多重组织力量而不断增多的治理部门会明显数倍于实际治理内容。这就使得面对部门不断增多的治理形式以及随之而来的治理责任，层级组织普遍采取了更为简单化、更为逃避化的层层卸责和更为单一化、更为严苛化的层层问责的治理行为。这样看似在短时间内是消解了来自上级组织的治理责任，但实则是把治理责任在长时段内层层避责和层层追责乃至问责泛化给下一层级组织。因此，层级组织每降低一层，下级组织面临的治理责任就愈发繁重、相应治理责任所提出的问责标准就愈发严苛。最终落实到层级组织末梢的基层政府，也导致了一个新的治理现象，不断增多的治理形式落实到基层政府，却变成了治理政出多门以及治理问责过载，从而使得基层政府面对实际治理内容，需要疲于应付政出多门和责任过载的表面治理形式。治理形式与治理内容的偏离也滋生了基层政府面临层级组织由上至下的治理责任，在实际治理过程因担当不足而“不敢为”的治理形式主义。

最后，多重组织力量同时作用于单一治理内容，带来的再次变化就是伴随着多重组织力量而不断重复的治理任务会明显数倍于实际治理内容。这就使得面对任务不断重复的治理形式，层级组织普遍采取了更为项目化、更为支配化的层层发包和更为命令化、更为运动化的层层动员的治理行为。这样看似在短时间内是承接了来自上级组织的治理任务，但实则是把治理任务在长时段内层层委托和层层代理乃至反复动员给下一层级组织。因此，层级组织每降低一层，下级组织面临的治理任务就愈发加剧、相应治理任务所要求的动员能力就愈发提高。最终落实到层级组织末梢的基层政府，就导致了一个新的治理现象，不断重复的治理形式落实到基层政府，却变成了治理任务重复以及治理动员过载，从而使得基层政府面对实际治理内容，需要疲于应付高度重复和任务过载的表面治理形式。治理形式与治理内容的偏离也滋生了基层政府面临层级组织由上至下的治理任务，在实际治理过程中因能力不足而“不能为”的治理形式主义。

这样根据形式主义的治理表现特征，所引发的种种悖论性现象或者说提出的种种悖论性问题，在结合中国国家治理的政治形态和制度结构进行深入思考之后可以发现，这些治理形式主义都存在着一个共同性的生成特征：必要的治理形式建立于层级组织，因此必要的治理形式就会因为多重层级组织同时作用于单一治理内容，而在实际治理过程中发生治理形式的具体变化，在这个过程中，如果表面治理形式明显数倍于实际治理内容，就将使得治理形式与治理内容逐渐偏离，在治理形式偏离治理内容的条件下，必要的治理形式也就成为了危害层级组织的形式主义。那么，正是因为有着如此共同性的生成特征，我们就可以更进一步总结并归纳出治理形式与形式主义的生成逻辑：必要的治理形式建立于多重层级组织，但多重层级组织同时作用于单一治理内容，就会造成伴随着多重层级组织出现的表面治理形式会明显数倍于实际治理内容，进而导致治理形式与治理内容的渐趋偏离，在治理形式偏离于治理内容的条件下，治理形式就会逐渐异化层级组织的实际治理行为，从而滋生层级组织的治理形式主义。因此，必要的治理形式在这个过程中也就生成了形形色色的形式主义。

五、结语与讨论：形式主义生成逻辑背后的治理矛盾

在理论层面归纳提出治理形式与形式主义的生成逻辑之后，也可以进一步发现，形式主义的生成并不能被完全看作是现代国家的“治理顽疾”或“治理要害”，也不能被看作是“文件政治”“会议政治”“调研政治”等治理形式所直接导致的“治理弊病”。形式主义在实践中之所以长期存在和屡禁不止，根本原因就在于，多重层级组织同时作用于单一治理内容，就引发伴随着多重层级组织而出现的表面治理形式，往往会明显数倍于实际治理内容，在表面治理形式数倍于实际治理内容的条件下，治理形式也就会与治理内容渐趋偏离，进而在治理形式偏离于治理内容的过程中，治理形式就开始逐渐异化层级组织的实际治理行为，最终滋生了层级组织的形式主义。在“认识”了形式主义的生成逻辑之后，这又能启发我们通过“实践”进一步“认识”形式主义生成逻辑背后所隐藏的治理矛盾。

对于中国国家治理而言，国家权力与层级官僚组织权力之间的共生与互动，从帝制时代到现代国家一直贯穿于中国政治变迁的历史进程始终，国家权力与层级官僚组织权力之间的实践矛盾事实上就是中国国家治理的基本矛盾之一。在帝制时代，皇权与层级官僚组织权力就一直存在两种权力共生的治理特点，具体治理过程又表现为以皇权为中心、层级官僚组织作为内在运作机制的既主从有序而又内在紧张的家产制支配形式。①马克斯• 韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，桂林：广西师范大学出版社2010 年版，第159—164 页。在现代国家，一个依靠组织和意识形态领导革命胜利、建立现代政权的政党组织出现，就使得革命胜利经验下政党组织往往会更加依赖政治组织和意识形态这两根统治支柱，用来解决国家治理的基本矛盾。②Franz Schurmann,Ideology and Organization in Communist China, Berkeley, CA: University of California Press, 1968, Prologue.中国国家治理也先后借助了意识形态权威和权威组织力量，来解决国家权力与层级官僚组织权力之间的紧张关系。但实践中，意识形态权威和权威组织力量反而诱发了治理去组织化、治理形式主义等更多现实问题，与此同时，如果仅仅单纯强调层级官僚组织的权力和规模，又会导致层级官僚组织权力与国家权力之间陷入更深层次的治理合法性危机。

从上述意义而言，要从根本上解决国家权力与层级官僚组织权力之间的实践矛盾，就必须回归到现代国家组织与层级官僚组织的本质属性。对于现代国家而言，政治属性毫无疑问是其本质属性，现代国家的出现意味着一个以唯一合法垄断暴力的政治组织必须高居于所有社会组织之上。而对于层级官僚组织而言，治理属性则是其本质属性，层级官僚组织的出现意味着一个以权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业行政人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的层级政策指令。这样从现代国家和层级官僚组织的本质属性出发，我们就必然看到现代国家更适合于处理国家治理的政治事务，而层级官僚组织则更适合于处理国家治理的治理事务。那么，从这个角度出发，之所以在中国国家治理的政治实践中会出现治理去组织化和治理形式主义的非预期治理现象，就是因为作为现代国家本质属性的意识形态权威和权威组织力量，被不加甄别地高度应用于国家治理的治理事务，从而导致层级官僚组织的治理属性让位于现代国家的政治属性，进而诱发了国家治理危机。与之相反，之所以会出现层级官僚组织权力开始逐步蚕食现代国家权力的非预期治理现象，又是因为作为层级官僚组织本质属性的委托—代理、科层式治理，被不加甄别地高度延伸至国家治理的政治事务，从而导致现代国家的政治属性让位于层级官僚组织的治理属性，进而也诱发了国家治理危机。

那么，要彻底解决国家权力与层级官僚组织权力之间的实践矛盾，也就是解决国家治理的治理矛盾，就应该回归到现代国家的政治属性和层级官僚组织的治理属性这一对本质属性，针对国家治理过程中性质不同的政治事务和治理事务，通过有效配置现代国家的政治属性所衍生的政治权力和层级官僚组织的治理属性所衍生的治理权力来解决。具体而言，用现代国家的政治权力处理国家治理的政治事务、用层级官僚组织的治理权力处理国家治理的治理事务，应该是破解形式主义的最优实践方案。