涉农项目的基层实践、绩效损耗与战略优化

陈兴彦

一、项目制的基层实践与分析框架

项目制是分税制改革以来最重要的财政转移支付手段，也是常见于各级政府部门，用于任务部署和行动协调的公共治理手段。已有研究表明，项目制的形成是多种结构性因素、历史条件复合作用的结果。从财政转移的视角来看，项目制产生于强中央财政自上而下进行资金管理和分配的需要，是一种中央财政反哺基层社会的制度设计。①周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012 年第1 期。从国家治理的视角来看，项目制是由行政科层化发展而来的治理手段，具备“事本主义”的制度特征。②渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012 年第5 期。从政府间关系的视角看，项目制也是一种利益补偿机制，用于补偿行政分权改革中地方政府替代中央政府职能而产生的利益损失。③折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011 年第4期；周雪光、程宇：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》2012 年第1 期。

近些年来，项目制由于其实践的普遍性和有效性逐渐成为一项研究热门。这些研究延续了两种基本取向。一种是将项目制放在中央-地方或上级-下级的治理结构中进行考察。重点在于考察项目制能够在多大程度上控制资源分配的“条线”渠道，并沿着这条研究理路，形成了项目制“控制权”或“分级治理”的分析框架。④周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015 年第2 期；谢炜、李悦：《对口支援“项目制”：控制权的限度》，《社会科学》2021 年第12 期。由项目制串联起来的各层级部门，包括项目的委托方（发包）、承包方（打包）、代理方（抓包）分配组合，可以反映不同的项目类型和控制强度。在这些不同的控制类型中，上级部门可以通过项目制度限定下级部门的权责范围，进而控制地方政府完成基层治理；与此同时，下级部门也可以凭借责任约束选择积极或消极执行，实现自下而上的“反控制”。①陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，《社会》2015 年第5 期。第二种取向则侧重项目制的基层实践。项目制在资金整合和任务管理方面极大地支持了财政支农政策的顺利实施，但各类项目在落地的过程中也会出现一些意外后果。对于这类后果，侧重基层实践的研究理路补充了“控制权”或“分级治理”视角下基层经验质感的缺失，致力于解释项目制在“最后一公里”中的绩效问题。本文也延续这一研究思路展开讨论。

这一部分研究首先强调地方分利结构对项目实践可能产生的影响。如黄宗智、龚为纲等采用平晚县（化名）双季稻推广项目的案例，揭示了基层政府组织、龙头企业和专业大户是如何通过三方联合吸纳财政资金，造成资源分配的不均等的。②黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，《开放时代》2014 年第5 期。类似的结构还可见于基层干部、经济能人、村庄混混③李祖佩：《混混、乡村组织与基层治理内卷化——乡村混混的力量表达及后果》，《青年研究》2011 年第3 期。等不同利益主体的复杂组合，他们可能经由对项目的共同包装、协同管理、合作应对等方式集中截留项目资源。④陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化：资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015 年第3 期；谭诗赞：《“项目下乡”中的共谋行为与分利秩序》，《探索》2017 年第3 期。新近的研究很多都细化了这一现象的某些方面，如支农资金或公共品的“精英俘获”，⑤邢成举、李小云：《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》，《中国行政管理》2013 年第9 期。涉农项目的“企业化”和“私人化”运作，⑥孙新华：《惠农项目的企业化运作：机制、问题与对策》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2014 年第1 期；孙新华：《“项目进村”的私人化运作与村庄建设困境——基于湘中英村的经验》，《现代城市研究》2016 年第10 期。揭示了地方权力结构对于资源分配过程的影响。

除了地方分利结构，另一个影响项目绩效但较少被提及的是基层组织的项目执行能力、资源和债务问题，这一点将伴随着近年来扶持村集体经济发展和推进村庄治理现代化而显化。在项目运作中，导致村庄负债的主要原因是基层组织无法承担项目自筹或配套资金，而涉农项目先建后补、以奖代补的财政支付方式，也可能加剧地方配套压力。代表性研究如周雪光对本世纪初“村村通”工程实现过程的叙事，他诠释了两位不同资源基础和行事风格的村支书是如何筹措项目经费而导致村庄负债的。⑦周雪光、程宇：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》2012 年第1 期。其他研究亦表明，无论是工程承包方、企业主还是普通村民都可能是村庄借贷或项目成本转移的对象。⑧朱战辉、褚明浩、孙敏：《“新村级债务”：形成机制与社会后果》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2017 年第6 期；孔卫拿：《乡村建设过程中的项目内卷化负债——基于安徽 G 县的调研与思考》，《甘肃行政学院学报》2014 年第4 期。这类负债通常都因项目而起，带有私人性、隐蔽性和累积性的特点，因此也被称作“新负债”或“项目内卷化负债”，与税费改革以前的“旧负债”相区别。⑨梁晓飞、刘良恒：《越是“明星村”，负债越严重？》，《半月谈》2019 年第9 期；尹利民、全文婷：《项目进村、集体债务与新时期的农民负担——基于赣北D 村的个案分析》，《东华理工大学学报（社会科学版）》2014 年第1 期。税费改革以前，村级债务问题主要由于开办集体企业、缴纳税费、发展生产等原因产生。但在税费改革，特别是农业税取消以后，村集体收入来源萎缩和基层组织经营能力弱化，成为了妨碍涉农项目有效实施的主因。

第三是涉农项目的社会联结。涉农项目是联结国家与农民关系的纽带，其设立初衷是实现以工促农、以城带乡。但在项目集中的过程中，惠农资金既有可能被横亘于国家和农民之间的企业资本所垄断，也可能经由社会资本实现资源共用、利益共享。对于前一种情况，焦长权、周飞舟等研究指出，由于企业资本往往与农民利益连带十分微弱，农业项目向公司和企业大规模集中很容易导致国家政策“扶资不扶农”。10焦长权、周飞舟：《“资本下乡”与村庄的再造》，《中国社会科学》2016 年第1 期。还有很多获得国家扶持的“农民合作社”在本质上是私人经营的农业企业，与村庄主体不存在利润分红，这导致项目运作过程脱嵌于基层社会，引起农民的质疑和不满。11张颖、任大鹏：《论农民专业合作社的规范化——从合作社的真伪之辩谈起》，《农业经济问题》2010 年第4 期；严海蓉、陈航英：《农村合作社运动与第三条道路：争论与反思》，《开放时代》2015 年第2 期。相比于一些涉农项目的社会脱嵌，另外一些创新性的案例，如广东白岭村的“村企合作”、 湖北福星村的“以厂带村”、 江苏永联村的“公司型村庄”等模式则相对成功地解决了村民社会福利、村干部待遇、村庄债务等问题。①胡新艳、罗必良：《村企合作模式的产生与组织效率：来自广东省百岭村的调查》，《农业经济问题》2010 年第2 期；胡必亮：《“以厂带村”与农村发展》，《中国农村观察》2004 年第5 期；郑风田、阮荣平、程郁：《村企关系的演变：从“村庄型公司”到“公司型村庄”》，《社会学研究》2012 年第1 期。这些案例的共同点在于企业资本的营利性活动具备相应的社会基础和社会联结。

图1 涉农项目的绩效分析框架

据此，我们构建了针对涉农项目实践的绩效分析框架（如图1）。在涉农项目的基层实践中，地方分利结构、基层组织②为论述方便，本文用“基层组织”指代乡镇一级政府和村委会组织。经营能力和项目的社会嵌入性构成了项目绩效损耗的三个主要方面，各自在项目运作中的微观机制决定了项目实践的最终效果。在大部分实践中，项目效果都在“高效”和“内卷”之间过渡。在此之前，为理解一些村庄项目效果堪忧的问题，已经形成了一些直接相关的研究，如贺雪峰较早提出了“乡村治理内卷化”的概念，③贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K 镇调查为例》，《开放时代》2011 年第2 期。重点关注地方各种分散力量的崛起，但没有与项目制运作联系起来。这一研究很大程度上借鉴了杜赞奇的“政权建设内卷化”分析范式。此后，李祖佩又通过纵向的历史分析指出，当下的乡村治理问题主要体现为项目治理的内卷化。④李祖佩：《乡村治理领域中的“内卷化”问题省思》，《中国农村观察》2017 年第6 期。只不过，这里的“内卷化”也基本等同于地方精英群体的分利行为。在项目实践中，导致村庄项目效果不佳的原因往往是多维度的。

因此，本文在上述涉农项目研究的基础上，主要有两个方面的知识增量。首先，本文在已有研究基础上，提供了一个理解项目绩效损耗的综合性分析框架。这是考虑到在项目实践中，各地农村在资源基础、基层组织能力和资本类型等方面存在差异，项目治理内卷的程度也有所不同。对单一主体或单一后果的分析容易忽略不同因素之间的相互关系。例如我们可以假设，如果一个村庄存在私人化、企业化的项目运作，以致精英俘获与资源垄断，但该村同时存在一个强大的集体经济组织，或村庄通过企业资本延续了与过去乡镇企业的社会联结，那么也可能在一定程度上克服项目内卷化。另一种可能则是，如果一个村庄本来具备稳定的集体性收入，但却由于涉农项目的强制推进或快速集聚导致负债，不得不借助外来资本投资进行资金拆借。在这种情况下，新的分利结构和沉重的利息负担最终导致资源依赖，反而会表现出严重的绩效损耗。面对复杂的地方实践，支农项目要实现高效运作，需要进行多维的预测和评估。其次，随着我国“三农”工作重心由脱贫攻坚转向乡村振兴，项目支农的目标和范围也逐步升级。本文的案例中涉及的多个项目，如实施农村“三变改革”、发展“三产融合”、壮大村集体经济、鼓励社会资本与村集体经济组织合作等，这些项目目标都已经超越公共品供给和基础扶贫，涉及多元主体参与、高额资金投入和高经营风险。现有研究中对于这些多元主体之间的微观互动，极少采取具有经验质感的分析。

二、案例分析：基于涉农项目的绩效分析框架

（一）农业项目的成就与难处

2017 年6 月、2019 年7 月和2021 年3—5 月，笔者先后到中部地区某乡镇进行了三次田野调查和驻村调研。在2021 年进入目标村庄之前，乡镇干部就当地农业项目表达了个人看法：

农业项目总是“喜忧参半”的。“喜”在于农业项目是真正的富民项目。如今随着工业园区建设起来，地方财政已经不需要依靠农业项目，如果一个农业项目不能够（给农民）增加收入，我们都没有动力去发展。所以乡政府有一个不成文的规定，就是一个项目不能够给农民高于900 元的地租，我们就不会去支持。但“忧”在于农业项目难做。

首先是高地租的问题。大量支农项目和农业补贴拉高了地租水平，而项目资金停止以后，地租水平不能同步地降下来，增加了农业现代化的成本。其次是市场波动，高附加值的农产品市场风险大，很多项目头几年还可以，然后就不行了。最后是不能通过正规渠道抵押贷款，资金链断裂以后，很多农业项目的债务转到了政府这边。……可以说，投入和回报不对等，是我们不敢推进农业项目的原因。 （访谈资料： csf 20210305，xdf 20210305）

在访谈中，乡镇干部既肯定了农业项目在“富民”方面取得的成就，同时也坦言农业项目“难做”。“难做”是因为随着项目数量和范围的推进，常常会出现不可持续的问题，进而造成“投入与回报不对等”的结果。例如他们提到该镇某供港蔬菜项目，在其经营的近十年中一直是当地农业产业化的标杆，同时为改善村庄生产生活条件做出了重要贡献。但后来由于产能快速扩张和市场价格变动导致负债，最终不得不还地于民（访谈资料，csf20210309）。在这种情况下，支农项目对于农业经营主体而言像是悬在头上的达摩克利斯之剑：一方面借助资金支持能够很快扩大规模，打响项目知名度；但另一方面，实质性收益的降低形成了消耗资金的无底洞，在市场风险中或脱离外部支持时难以为继。这种资源积累和绩效损耗的共同作用，反映的正是项目实践的“内卷化”。

与此同时，乡镇干部还从地租、市场、借贷三个角度分析了农业项目的问题所在，这三个角度所反映的收益分配方式、项目经营风险以及债务问题也在很大程度上契合了本文的案例观察。调研点M 村是该镇 “扶持村集体经济”试点村，因此作为当下的重点项目被推荐调研。M 村经由开展“三变改革”（资源变资产，资金变股金，农民变股民），在短期内争取了大量支农项目和资本投资。在项目支持下，M 村的地租水平和基础设施建设都好于周边其他村庄。但是，聚集了数千万财政支持的M 村也没有带来集体经济的实质性壮大。新的村治难题，如地租矛盾、市场风险、村级负债等问题逐渐显现。这成为了该镇农业项目“难做”的一个缩影。

（二）M村项目概况

M 村位于我国中部省份的一个重要的平原粮食产区，村庄区域面积3.02 平方公里（4530 亩），人均耕地面积1.03 亩。在成为各类项目试点之前，该村农业生产以小麦和玉米轮作为主（面积占比75%）。 2010 年前后，地方去工业化进程加快，导致非农就业减少，越来越多的青壮年尝试外出打工，M 村也出现人口“老龄化”“女性化”以及村庄“空心化”的趋势。此时，村集体经济愈发薄弱，村委任职也缺少物质激励，几位村干部都辞职到外省务工。作为村庄里为数不多的外向型精英，林胜利①遵照学术惯例，本文所涉及人名、地名均为化名。很快被推选为村党支部书记。他一方面在村外经营电器生意，积累了深厚的社会资本，同时又与县土地局局长有亲缘关系，因此林书记的当选为村庄发展带来了转变。 2016 年，在县、乡两级政府的共同规划下，M 村被树立为“扶持村集体经济”省级试点。②2012 年，国务院农村综合改革工作小组选择部分省份开展农村综合改革示范试点，其中一项重要内容是扶持村级集体经济发展。2016 年，中央财政在原试点省份的基础上，新增11 个省份。要求各试点县（市）加强对试点村提供产业、市场、人才和土地流转方面的指导和服务。其中M 村所在省份通过竞争立项，确立了10 个试点县和100 个试点村。如果项目顺利实施，M 村将获得省、市、县各级政府扶持资金总计160 万元，资金主要用于土地流转、土地整治和农业产业化发展。在省政府组织下，村支书随各级干部被派往江苏、浙江、山东等相对发达的省份考察“三变改革”发展经验。外部资源的变化和集聚使得村支书意识到“过去放任农民个体经营的方式是‘短视’的”，而扶持村集体经济正是M 村的发展机遇。要想改变村庄集体经济薄弱的困境，“应该由村集体成立农民合作社，把土地集中起来”（访谈资料，lsl20170610）。考察结束后，村支书制定了一个发展计划：一方面要通过土地反租倒包，整理部分田间道路，扩大机动地面积，以期增加村集体收入。另一方面，将土地集中起来种植高附加值的经济作物，如花卉、油菜等，发展农产品深加工。在随后的一年里，M 村70%以上的土地被集中流转，土地利用逐渐形成了党支部（农民合作社）+农业公司的二分格局。两家农业公司的投资，也为M 村吸纳了价值上千万的财政支农项目，其中既包括普惠性的非货币性项目，也包括试点型的货币性项目（见表1）。

表1 M 村在2016—2021 年获得的重点项目①表格中项目名称按时间顺序排列，项目资金和建设内容等数据来自对县农业农村局的访谈资料。

下文将进一步具体分析项目过程中多元主体的微观互动，并以此解释农业项目的绩效问题。分析路径将沿着市场主体、村级组织和村庄社会三个维度依次展开。这三个维度将分别解释项目运作过程中反映的三个子问题，即市场主体与项目主体的分利关系；项目激励如何导致村级债务；社会脱嵌何以导致成本转嫁。

（三）分利结构：市场主体与项目主体何以“分利”

扶持村集体经济项目是M 村新书记带头组织的第一个农业产业化项目，而村集体经济的普遍弱化导致其本身难以获得独立发展也是M 村面临的首要难题。村支书通过考察发现：“很多集体经济发展较好的村庄，都需要和企业合作，主要是通过收地租壮大村集体。” （访谈资料，lsl20170610）因此，为了有效争取并实现扶持村集体经济的项目目标，M 村村支书也向乡镇提出了邀请社会资本下乡投资的建议。邀请社会资本下乡，主要是为了解决以下问题：第一，土地集中流转之后由谁经营合作社的问题。土地流转以后，作为集体组织的村民合作社既没有资金，也没有充分的管理经验去经营大规模的农业生产。因此在村支书看来，最稳妥的做法还是依靠企业。只有“借鸡生蛋”，也就是借用企业主的资金、机械和市场资源，才能完成农业规模化和产业化的项目目标。第二，自筹资金从哪里来的问题。无论是“壮大村集体经济”这样的货币性项目，或是省“一事一议工程”等非货币性项目，大体都需要7%—10%的自筹资金。如果再考虑到县、乡两级财政紧张的状况，一部分配套资金压力被转嫁到村级，村委干部就不得不以个人名义向银行贷款，或者向企业主暂时性地借用资金。第三是项目奖补问题。为了获得相关项目“先建后补”“以奖代补”的凭证，也必须先由企业主出资建设一些生产和基础设施。最后一个考量，是希望通过土地反租倒包整理扩大耕地面积，借此发展地租经济，增加村集体收入。

从村支书的规划来看，村集体和企业之间是一种“借力”关系，借助外来资本，发挥企业的资金、技术、市场优势，可以吸纳更多的项目支持，扭转村集体经济薄弱的困境。于是，为了说服常年在外经营农机商店的企业主老韩回村投资，村支书仔细计算了种植油菜的成本收益，并且制作了项目计划书。在乡镇干部的协调下，答应由村委为企业主每亩补贴400 元。这样，即便按照每亩支付村民1100 元地租折算，每亩用地成本也仅为700 元。从利润来看，村合作社预期种植油菜的利润略高于小麦，因而辅以地租补贴几乎是稳赚不赔的买卖。与此同时，县、乡两级还承诺为下乡企业申请可节省大量人工成本的200 亩喷灌设施（高效节水灌溉工程项目）。多方担保下，企业主老韩认为有利可图，便同意按照村委的规划，到M 村建立了“中锐农民合作社”（下文简称为中锐农场）从事油菜种植并发展油料深加工。不过，老韩也颇有商谈经验，不同意按照土地集中整理之后的面积计算倒包地租，而是要以农户的实际承包面积为准，村集体因而没能获得额外的地租收益。

企业主老韩出生于本地，但自小离乡打拼使他颇具商人气质。近二十年来他都在县城做农机生意，并在周边村庄承包了上百亩的农场。不过，对于种植经济作物，村企双方都没有经验。 2017 年，突如其来的风险使得中锐农场横遭亏损，只因没能准确预料气候变化和油菜籽的成熟期，致使农业机械失效。老韩只好额外花费数十万元雇人工收获。油菜收割以后，老韩希望村委能够兑现引资下乡时“包赚不赔”的承诺，与企业分担部分成本。而村委为了平息村民抗议，也只好由干部贷款承担了数十万的地租支出，加重了村级负债。在此事件中，企业本身并没有主观动力替村集体承担风险或共享利润。后续发展也证明，由于在项目申请、建设、评估过程中都借助了企业主的资源优势，村委会也势必在多个方面要服从企业的决定。

一个明显的纷争发生在紧随其后的产业强镇项目上。产业强镇项目在M 村所在乡镇投入总计1300 万元，其中M 村获得300 万元的发展资金。在支持对象上，该项目支持主体是由村集体主导的合作社，但合作社很大程度上依靠企业经营而存续。在支付方式上，由于先建后补的资金发放要求，村集体利用了老韩早已投资建设的榨油厂和仓房。这导致以农场主为代表的市场主体和以村委会为代表的项目主体产生了利益争议。村支书的逻辑是，“资本下乡的目的是服务于村集体经济”，因此资金的利用方式应该是： “村委用300 万元的项目资金收购农场的产能和土地，这样，农场老板的团队以每年6 万元的价格反租工厂和设备，帮助村集体从事农业生产，收益以分红形式分发给村庄社员。” （访谈资料，lsl20210401）老韩的逻辑则是： “村集体没有捐给农场一分钱，农场也不必支持村集体经济。” （访谈资料，lh20210401）老韩甚至直接反驳村支书，认为自己承担了项目的主要成本和风险，因此是主要受益人，不能凭借“壮大集体”之名行“谋取私利”之实。

这边双方争议尚未解决，那边对于风险的负担方式，企业和村委之间也做出了不同的反应。农场主老韩收回了生产经营的自决权，决定改种风险性更小的玉米和小麦。而村委需要通过新的项目填补负债，因此更倾向于推动产业化的发展项目。综合来看，市场主体承担了大部分的建设成本和风险，并且将部分风险转嫁给了村委会。但问题在于，村委本身并没有能力承担任何风险，只可能导致进一步的债务转嫁。可见，如果项目落地时，不规范市场和项目主体的权利和责任，很容易产生利益和风险分配的矛盾。即便乡镇干部从中协调，希望得到折中的方案，但结果还是偏向农场主老韩，毕竟农场承担了主要的投资，而村支书则由于经营规划中的失误遭到了批评。

M 村村企分利的结果是，企业主凭借投资建成的晾晒场、榨油厂和农业机械设备，在项目评估中掌握了终极话语权，村支书不得不在利益分配中做出让步。之后，农场通过自己的农机优势不断扩大土地流转规模，将剩余农户、村集体以及另一个企业的土地都逐渐收归己有。实际由村委控制的耕地面积已经逐渐缩小到不足80 亩，村级债务持续扩大，这与村支书建立集体合作社，想依靠旅游产业和收取地租发展集体经济的目标背道而驰。

M 村的集体经济建设集中反映了市场主体在项目过程中的主导作用。由此产生的结果类似于孙新华所描述的农业项目的“企业化”运作。在孙新华的案例中，茶厂老板代替了村干部在项目申报、争取和落实中的角色，以合作社的名义吸纳国家财政资源。①孙新华：《惠农项目的企业化运作：机制、问题与对策》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2014 年第1 期。M 村的项目运作也表明，中锐农场在项目申请中设置了企业和合作社两块牌子，通过提供自筹资金和奖补凭证主导项目建设和评估，并最终在资金分配中代替村集体成为惠农项目的主要受益人。孙的案例虽然也表明了此类现象，但在“代替”的微观机制上缺乏实证分析，特别是在农业企业代替村集体组织这一问题上没有表明不同主体之间是如何互动的。考虑到很多项目本身就是针对市场主体发包的，因此有必要说明哪些项目资金是属于村集体组织的份额，哪些是企业所掌握的份额。 M 村的集体经济建设案例则更清楚地说明原本用于发展村庄集体经济的公共性项目是如何转变为提高农业企业利润的私利性项目，由此造成项目资金的公共性损耗。

（四）基层组织：项目激励何以导致村级债务

在扶持村集体经济项目落实之前，M 村的集体经济已经到了非常脆弱的境地，与周边很多村庄一样，M 村的集体资产总额不足3 万元，这主要是因为乡镇企业关停、倒闭以及地方去工业化导致的。 20 世纪90 年代末，各村收入还可以依靠本地大大小小十几座砖窑提供，后来砖窑逐渐被私人收购，但村庄还可以获得土地租金和本地就业。直到农村税费改革以后，出于环保和城乡建设用地增减挂钩需要，大量砖窑被关停复垦，村集体也失去了核心收入。

村集体资产来自相当比例的集体保留土地。村委将保留地划分成五十多份一亩二分的小田块，出租给村里尚有余力从事农业生产的留守老人、残疾人和低收入家庭，每亩仅收取200—300 元的地租，鼓励他们种植果树或饲养禽畜。除此之外，村里还有一项菌菇产业扶贫项目，通过出租菌菇大棚给农户，每年村委能够获得2 万元左右的稳定收入。但考虑到每年村庄环境整治、排查、迎检的支出，村集体实际上已经处在负债的边缘，而扶持村集体经济项目落实之后，村级资产非但没有实质性增加，反而陷入了严重的资源依赖和债务循环。

在M 村，村级负债的形成来自多个方面。首先是项目配套资金和自筹资金要求。为了完成各类项目的自筹资金要求，村支书不得不动员社会关系四处借贷。除了向项目企业，如从农场老板处借债、向施工方赊账，还包括动用社会关系向村民集资，从其他项目中拆借，甚至以虚报工程量的方式弥补资金缺口。例如在美丽乡村建设项目中，去除乡镇所得，M 村的份额一共为420 万元。那么根据项目要求，村级筹措配套资金要达到30 万—40 万元，主要用于修路、基建、打井、拆房等。村支书和会计也给自己生意上的伙伴、亲友和同学逐一打电话和登门拜访，最终在村内动员了146 户村民，每户集资3000 元。这一部分债务在三年之后也仅仅偿还了一半左右。在另一项以道路硬化和排水沟建设为主要内容的奖补项目中，计划由省、市、县三级配套补贴，但县级配套由于财政困难摊派给了村集体。村支书深感压力重大，就虚报了115 米工程量，后因监督机制启动被公报处分。村支书事后只认为自己替县里“背了黑锅”，直言项目经费“好要不好花”。这些例子都反映了项目激励本身与地方行为条件不相匹配，致使配套资金任务向下摊派转嫁，最终导致村级债务的问题。

第二个导致村级债务的原因是压力型项目的强制推进。对于该镇的地方官员来说，压力型农业项目和普惠型项目有根本不同。普惠型项目如农业综合开发项目、“一事一议”工程等，主要是进行基础设施建设服务，解决包括机井、电力、水泵等种地必需条件的问题，主要由县级职能部门外包给企业，而对乡镇和村集体不设置目标责任。压力型项目则集中反映在项目资金扎堆聚集的“试点村”和“明星村”，体现为由指定的人和村庄承担上级政府指派的发展任务，如各地扶贫办牵头兴建的扶贫车间、扶贫大棚等财政扶贫项目。这是因为试点村的村干部通常在项目过程中和地方政府建立了较为紧密的合作关系，这种合作兼具激励和控制的成分，使得乡镇政府更容易对重点村的村干部下达任务指令。在M 村的产业扶贫项目中，尽管村支书直言自己能力有限，担心造成亏损，但还是不得不在乡镇的压力下应承下来。

扶贫项目在M 村投资251 万元建设了八间果蔬连栋大棚，交由村集体组织种植西瓜、芹菜等高附加值的农产品。项目要求每年从经营利润中抽取25 万元作为县级扶贫资金。但由于村集体缺少种植经验和市场渠道，果蔬连栋大棚难以盈利，光因无法上缴分红而拖欠乡政府的债务每年就高达20万元左右。其结果是，乡镇政府以“村财乡管”政策，将村级债务从其他项目经费中扣除。村支书多次向乡镇抗议，甚至以卸任为代价要求将连栋大棚拍卖给私人经营，但未被允许。直到近期乡镇换届选举，旧的社会关系网络发生变化，新的压力型项目才开始转向其他村庄。

最后还包括项目申请中对农业产业化风险预判不足的问题。前面已经论述了由于项目过程要求，项目资金、地方政府和市场主体之间的亲和性关系，因此项目资金总是聚集于在规模化的农业经营主体，而非较小规模的农业家庭上。在M 村，从壮大村集体经济到产业扶贫等一系列项目都是以增加公共性收益为目的的农业产业化项目，然而大生产往往意味着较小农户更为脆弱的抗风险能力，这种风险不仅来自气候、产品存储和劳动力条件，同时也和技术有关。新技术的应用同样具备风险性。喷灌和防虫设施的安装、维修甚至被偷盗的问题；高压电线事故；不同类型收割机的采用，以及围绕上述问题的经营主体与项目承包方、地方政府讨价还价的精力消耗都延展了技术问题的边界。在上述风险发生时，作为风险潜在承担者，虚置的村集体经济几乎不具备相应的抗风险能力，只能将债务压力转向民众或政府。在短短五年之内，M 村的村委干部已经以个人名义贷款近80 万元用于偿还债务和村民地租。

在各类产业项目中，以量取胜、存量依赖以及由此强化的市场风险愈发常见。①孙德超、曹志立：《产业精准扶贫中的基层实践：策略选择与双重约束——基于A 县的考察》，《社会科学》2018 年第12 期。目前，农业项目资金申请的基本原则还是支持和鼓励既有优势项目，而不是以项目资金本身作为启动资金，这也符合农业项目补贴“以奖代补”或“先建后补”的基本原则。但是在实践中为了集中优势项目时常本末倒置，项目主体为获取资金盲目扩大产能，而新的投资选择仅仅是为了迎合项目要求，而不是提高经营利润的最优解。在M 村，中锐农场虽然改种玉米、小麦等大粮作物扭亏为盈，但还是利用产业项目补贴兴建了榨油厂。榨油厂生产的菜籽油、花生油无处销售，被迫进入了空置状态。

周雪光曾论述了本世纪初的农村基建项目是如何导致地方负债的，其中一段叙事性描述写道：“每个人都在这个博弈中扮演自己的角色，竭力推动项目实施。然而行为不计后果，因此无需关心这些巨额债务的责任。”②周雪光、程宇：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》2012 年第1 期。周所观察的是“村村通”工程如何能够在集资困难的条件下层层推进。相比于本世纪初的“村村通”工程案例，随着财政支农项目数量和范围的扩大，因项目而负债的原因也更加多样化。M 村就至少反映了三个方面：一是已经被反复提及的对项目配套和自筹资金的实现过程，本质上反映了基层“悬浮型”政权为获得项目激励而不得不采用的非正式手段；二是压力型项目的强制推进，反映了项目强压性与地方行动者弱资源之间的矛盾；三是支农项目扎堆规模化农业导致的高经营风险。这些因素及其之间的相互影响共同构成了M 村的债务循环和资源依赖问题。

（五）社会嵌入性：社会脱嵌与基层组织合法性损耗

前文分别讨论了农业项目的两种“内卷化”，即市场主体替代项目主体和村级债务取代经济激励。第三种绩效损耗还体现在基层政权-社会的一致性上。支农资金以项目形式下拨的目标之一本是解决农村税费改革以后国家在农村基层治理中的缺位，但是，项目制的制度原则是由上级部门集中对资金、人事和监督安排的权力，这也导致项目过程与地方社会的脱嵌。在很多农业项目的微观运作中，目标区域的普通居民被隔离在了项目申请、落地、评估的过程之外。

在M 村，村民对于近年来快速增加的项目投资持有三种不同的观点。第一种是认为村庄项目大体上与他们无关。这些家庭基本上以青壮年外出务工作为家庭主要收入来源，老人负责留守，因此对村庄公共事务缺少参与的热情。第二种认为农业项目使村庄受益。这种观点建立在下乡企业同时提供了高地租和本地的工资就业情况之上。持有这种观点的大多数是承担照料责任的留守妇女，她们由于照顾老人、子女或孙辈的压力本就无法外出务工，也没有足够的精力组织农业生产。因此，她们倾向于认为是农业项目补贴提高了地租水平，同时还使她们有机会以临时工的形式受雇于企业主，进而获得双份收入。第三种则表现出对项目过程的猜忌或不满。这一部分人的构成十分复杂：首先，由于村级负债而被拖欠项目集资款、临时工工资、股份分红的债主。其次，在各类项目建设和人事任命中被排斥在利益范围之外的村民，因为很多涉及项目收益的环节，如项目外包方的选择、原材料的提供、各类经营性项目中经理和技术员的任命等都由村集体和乡镇干部所构成的地方权力结构所控制。最后，还包括由于公用地涨价、农资供应垄断等原因受到影响的村庄低收入群体。在对30 户随机选择的村民访谈中，有近一半的农户表达了第一和第三类观点，即要么认为项目过程“事不关己”，要么对项目主体持有一定的猜忌和不满。村民乔喜的观点就代表了一种典型的“猜忌”。他认为中锐农场之所以能够坚持发展经营，是“依靠国家项目资金的支撑”。乔喜今年64岁，是村里的老农业技术员。他依据农场的地租成本和雇工数量，推断农场不可能盈利。为了进一步考证乔喜的观点，笔者也仔细调查了中锐农场近三年的成本和利润情况。实际上，中锐农场的实际经营情况要好于村民的普遍猜测，第一年的确意外亏损，后两年凭借机械和喷灌设施对人工的替代，以及较高的玉米价格都实现了一定程度的盈利。当然，机械购置和喷灌设施也包含大量项目补贴，但农场的盈利情况是可持续的。总的来说，村民“全靠项目补贴”的猜忌不无道理，但项目过程中信息不对称也降低了村民对农业企业的价值判断。

更细微的事实源于生计差异。在项目进村之前，乔喜经营了一家小型农资商店，给当地的小农户出售种子、化肥并提供技术指导，每个月纯收入达到五千多元。同时，自己还从亲戚和乡邻处以600 元/亩的价格流转了约15 亩土地，种植小麦和玉米。他的妻子由于腿疾，优先从村集体得到了1.2 亩的集体保留地用于种植蔬菜、生姜，还饲养兔子提供微薄收入。项目进村之后，农场将土地集中经营，平均每亩支付1100 元地租。在较高的地租竞争下，乔喜不得不退出农业生产。与此同时，农场有专门的农资采购渠道，包括乔喜家在内的三家小农资商店都因此倒闭了。不久以后，村集体为了偿还债务，将集体保留地的地租从300 元提高到了800 元，并要求租户提前预支两年，这再一次影响了乔喜妻子的生计。乔喜的经历使他有充分的理由对这些农业项目产生不满，因为村庄大量的基础设施建设投入并没有真正惠及自身，反而降低了家庭总收入。在访谈中，乔喜最常强调的一点就是项目资金为什么不能支持像他一样耕种几十亩土地的小农户，而要支持那些产业化、大规模的“形象工程”。尽管乔喜的观点只能代表一小部分利益受损的村民，但其经历却反映了农业项目过程造成的意外后果，特别是对于基层社会治理效果的损害。

除了村民与村庄精英之间信息的不对称、猜忌和村民生计需要的差异性，直接影响村治效果的还是在资金周转困难情况下拖欠地租的行为。从村民视角看，村支书和农场获得了大部分的项目补贴，但却经常拖欠地租、集资款、分红和临时工工资。于是在油菜收割之后，许多村民带着锄头、开着三轮车挡住农场的收割机，要求农场老板必须在收割玉米之前交付地租，怕他“收了庄稼就跑路了”。后来，还是村集体通过借贷及时还清，但是在不平衡感的驱使下，村民对村支书的评价大不如前。从村委视角看，通过新的项目投资和借贷，实际上每一次的地租都支付了，而且地租水平很高。只是债务循环没有得到真正的解决，也不断有新的人成为债主。农场老板也发现，越来越多农户跑到农场里偷窃水果和大豆，或者找到他提出增加地租，否则就要收回土地。

三、比较与总结：涉农项目绩效损耗及其现实启示

在M 村的案例中，笔者首先分析了项目主体和市场主体之间的互动关系与利益分化。涉农项目运作中，往往被县、乡政府集中打包给具有经济基础和资本投资的村庄。但由于市场主体在项目申请、建设、评估过程中的主导作用，村庄和企业之间的关系也日益复杂。这种关系既可能表现为“合作”或“借力”的良性互动，也可能表现为一种“合谋”，或如本文所展现的利益“冲突”。这给我们的启示是市场主体概念的差异性。很多企业或合作社尽管吸纳了国家的项目资金，但却没有尽到其社会责任和分红义务，甚至占用了村庄本身的资源份额。在这种情况下，企业对项目资金的利用就缺乏公益性目标，导致项目资金“扶资不扶农”的结果。相反，如果一些市场主体兼具有乡镇企业或返乡创业的性质，其行为逻辑也可能与外来资本不同，因此我们推断资本与村庄的社会联结程度，往往决定了分利结构能否超越市场-社会的二元分化而实现共赢，当然这也需要进一步的比较研究加以证实。

其次是分析了项目建设成本对基层组织债务的影响。税费改革以后乡镇财力下降以及由此导致的地方政权“悬浮化”已是中西部农村地区的普遍现实。基层政府除了向上级部门索要补助或向民间贷款借债，就只能通过“争资跑项”获得更多的财力和发展空间。①周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006 年第3 期。然而，M 村作为“扶持村集体经济”试点，在项目下乡以后却产生更加严重的负债。可见农业项目对基层组织既提供了财政激励，也转嫁了运作成本。项目成本的来源包括项目配套摊派和自筹资金、压力型项目的强制推进和规模化农业的经营风险。单独出于某一种因素的影响并不一定会导致负债，但负债的严重性往往与这些因素及其之间的相互作用密切相关。M 村的债务循环所带来的启示是项目体制重“量”轻“质”的运作逻辑，因为项目资金的集中也意味着经营风险的集中。与其将所有投资项目放在一个篮子里，不如注重项目资金分配的平均性。过多的项目资金集中往往伴随着低效投入，难以切实提高农业资本的收益。

M 村项目绩效损耗的第三个表现是基层组织-社会一致性弱化。项目下乡本来有利于填补税费改革以后国家在基层社会治理中的缺位，但在项目集中的过程中却可能导致基层组织的合法性损耗。原因在于村庄社会与村庄精英的信息不对称以及由此造成的心理不平衡感。项目的竞争和落实过程都有利于那些现有资本投资量大，有产业基础，或村干部社会关系广泛的村庄；不利于那些基础较差，以小规模生产为主，或村干部重心向内的村庄。因此，获取项目经费的过程弱化了项目本身与村庄社会的密切联结。应该明确，项目支农本身应内嵌于村庄原有的生产结构和社会生活中，因此项目推进要充分考虑村民的生计差异和参与程度，对利益受损的村民建立合理的补偿机制。

行文至此，笔者详细分析了项目村M 在发展集体经济过程中，因村企分利、债务转嫁和社会脱嵌所造成的项目绩效损耗。但笔者并不希望给读者造成涉农项目损害了农民利益的错误印象。恰恰相反，涉农项目在改善农村生产和生活条件方面已经取得了巨大的成就，也就是乡镇干部所强调的“富民”作用。要进一步推动涉农项目高效运作，则需要解释当涉农项目效果不佳时，其背后原因的共性和差异性。在此基础上，M 村的案例研究不能够代表涉农项目实践的普遍性，但充分反映了其问题的典型性。除了M 村之外，笔者也对周边其他重点的项目村进行了比较研究的初步尝试。

其中一个是与M 村地处同一乡镇的X 村。X 村通过“一村一品”项目资金，发展了枣树种植和红枣深加工。历史上的X 村一直有种植枣树的传统，并形成了一家一户的小商品经济。但是，X 村缺少固定的销售渠道，只面向本地市场，受到了来自其他乡镇的产品竞争。通过招商引资，X 村于2013 年引进了一个知名的深加工企业为枣农提供加工、包装和市场营销，形成了“公司＋农户”的产业结构，但没有组织大规模土地流转。X 村的村支书指出，实施“一村一品”项目以后，该村的集体经济组织依然存在负债，这主要因为村集体并没有很多保留地，唯一的收入来源就是这一家企业的地租。但是，考虑到订单农业的形成提供了稳定的市场销售渠道，使该村的农业利润达到每亩七千多元，给农民带来了实质性的收入。在访谈中，X 村村民会抱怨企业在收购红枣过程中附加的各种不合理的除杂费用和气候成本，但对于村庄的“一村一品”项目却表现出一种自豪感，这就在于该农业项目延续了村庄原有的生产结构，将以家户为基础的、小规模的、本地的农业资本为主要扶持对象，体现了很好的社会嵌入性。相应地，如何强化村集体组织能力，使分散的农户与加工企业的谈判中得到利益保障，则是X 村面临的首要问题。

Y 村则与M 村类似，也是一个集体经济试点村，但以水稻种植为主。Y 村的村支书借发展农机合作社，逐步集中流转全村土地，建立了育苗工厂，并实现了水稻种植全程机械化。流出土地的农民以家庭为单位受雇于村集体看管水肥。农业公司成立以后，村支书从原来的岗位退下来，主抓农业生产经营，而自己的“副手”则被选举为下一任村支书组建村委领导班子。在村庄Y，一个围绕着村集体组织形成的地方权力结构已然形成。这样一个强势的村集体经济造成了一个结果，那就是任何其他的市场主体都很难进入Y 村竞争土地的经营权，从而形成了一个较低水平的垄断性地租。尽管如此，Y 村由于存在一个强大的集体经济，为村庄老人、残疾人等弱势群体提供了其他村庄所不具备的福利保障。Y 村甚至保留了每五年调整土地分配的权力，使农业经营收益的增加能够更加平均地分配到个人。对于Y 村而言，村集体经济组织具备很强的资源控制能力，也植根于村庄社会，但问题在于缺乏市场竞争导致村庄精英的资源垄断，也不利于生产力的长远发展。

从三个项目村的发展案例可以发现，在支农项目中，涉农企业、基层组织和村庄社会三方都作为社会行动者参与和形塑了项目实践过程。因此，为了更好地理解涉农项目最终呈现效果的复杂性，还需要建立对项目基层实践多维度的分析框架。相比X 和Y 村，M 村在三个维度都表现出问题的典型性，但限于本文篇幅和辅助村庄信息的详尽程度，进一步的拓展案例是十分必要的。

总的来说，伴随项目资金集聚，项目的实施效果会由于地方分利结构、集体资源和能力限制以及项目的社会脱嵌而发生绩效损耗。因此相比于资金量的快速积累，更应该加强对基层权力，村集体组织经营能力，包括产业化经营风险，以及项目的社会嵌入等方面做出综合性的考察，增强项目内容和目标村庄的匹配程度。在基层权力运作方面，需要下乡企业和基层组织将权、责、利的分配关系制度化。这包括规范项目主体指涉范围，划分村集体产业、涉农企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体的经营边界，明确村企合作中对土地流转利润分红、风险承担等问题的共识，防止项目经费套取或重复投资。在基层组织方面，应强调村集体组织行动和提供公共服务方面的作用，弱化其经营性作用。如果是村集体的经营性项目，则应该提前评估村集体的风险承担强度，避免盲目或强制推进任务型项目，特别是壮大集体经济和产业升级项目。最后是创新项目运作过程，积极动员基层民众参与项目建设和项目监督；鼓励在地的、具有强社会联结的项目主体主导农村发展建设。在上述三个方面提高农业农村资金使用绩效，将有助于把支农资金切实用在“刀刃上”和“要紧处”。①农业农村部：《全力做好“十四五”开局之年财政支农工作 助力乡村全面振兴和农业农村现代化》，农业农村部网站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/20/content_5594113.htm, 2021-03-20。