长三角城市高质量发展的评价逻辑与空间特征

杜 宇，李娜娜

长三角地区在国家现代化建设大局和高质量发展格局中具有举足轻重的战略地位，推动长三角一体化发展对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。我国经济已进入高质量发展阶段，长三角的发展应该融合一体化的增长方式和高质量的实践要求(肖金成 等，2020)。2019年12月出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确了长三角高质量发展的目标任务。随着长三角一体化高质量发展顶层设计的逐步完善，城市群和都市圈已成为政策实施的核心载体。推动长三角城市高质量发展，不仅是推动经济高质量发展的重要内容，也是推动以人为核心的新型城镇化建设的现实需要。新时期如何推进长三角城市高质量发展，需要研判高质量发展的空间特征，重点分析中心城市的辐射带动作用和欠发达地区的高质量发展动能，精准识别高质量发展短板。

一、文献综述

高质量发展作为新时期中国社会经济发展的主题和实践要义，探讨高质量在各个领域的理论内涵和实践外延已成为当前研究的重要命题，学术界关于高质量发展的研究聚焦于理论与评价两个方面。

理论研究主要从经济增长数量与经济增长质量的逻辑关系上阐述高质量发展内涵(魏敏 等，2018a；任保平，2013)。增长数量历来是经济学者首要研究的内容，国外研究通常关注经济增长的数量特征。随着环境恶化、人口贫困、金融风险等问题的持续加剧，主要发达经济体的复苏停滞以及新兴和发展中经济体的增长急剧放缓，国外学者开始重点关注环境可持续性和包容性增长等经济增长的质量话题，将社会福利、环境治理、人力资本等方面纳入增长质量的研究框架(Mlachila et al,2017；López et al,2008；Thomas et al,2000)。国内学者倾向将高质量增长等同于发展(任保平，2018；钞小静 等，2011)，部分学者将发展看作是增长的极限(张学良 等，2019)，这为更好地认识数量与质量、增长与发展的关系，诠释高质量发展内涵提供了有益借鉴。当前中国经济正处于转型发展时期，更加依赖经济增长的质量和效率，而非数量和速度(Mei et al，2016)。增长数量到增长质量是从量的积累向质的提升的过程转变，增长质量到发展质量是质量内涵广度和深度的延伸和拓展(杜宇 等，2020a)。高质量发展是增长和发展、数量和质量的有机结合，相互统一，体现更高发展阶段要求(魏敏 等，2018b)，这贯穿于经济社会发展各个领域(姜长云，2019；江小国 等，2019；马茹 等，2019；辛岭 等，2019)。

高质量发展评价研究已成为近年来学术界研究的热点，研究视角丰富、指标特色各异、评价方法不断改进，既有单一指标具体分析又有指标体系综合评价，高质量发展评价体系日益完善。其中，单一指标常用于探讨高质量发展的驱动机制，主要以经济增长的结果质量作为评价的逻辑依据，如劳动生产率、经济效率、产能利用率等(刘志彪 等，2020；韩国高 等，2020)。指标体系综合评价突破了单一指标评价的条件局限，涵盖高质量发展内涵的各个方面。学术界主流的综合评价思路有两类：一是以新发展理念为评价依据，从创新、绿色、协调、开放、共享五个维度刻画，是对高质量发展体现新发展理念的具体诠释(汪侠 等，2020；李金昌 等，2019；李梦欣 等，2019)；二是以规模、结构、绩效、协调、福利等维度为评价依据，重点刻画经济增长的方式质量、过程质量和结果质量(Qi，2016)。部分学者融合上述两种方式，从不同侧重点刻画高质量发展内涵，拓展高质量发展评价外延。

随着高质量发展研究空间尺度的不断延伸，国内学者对城市高质量发展进行广泛研究，构建了城市经济高质量发展评价指标体系，对中心城市(张震 等，2019)、城市群(肖德 等，2021；侯祥鹏，2021)、重要战略区域(涂建军 等，2021；段秀芳 等，2021；马海涛 等，2020)的高质量发展空间特征进行了研判。此外，多个研究机构编制发布了城市高质量发展指数，包括长三角高质量发展指数、长江经济带高质量发展指数等。综上，学术界关于高质量发展内涵的认知逐步深化，但评价体系构建尚未形成统一思路。已有研究多从省域层面开展，涉及城市层面的研究较少；多数研究仍注重对规模数量增长的量化，体现高质量发展内涵的指标较少。随着我国区域协调发展空间尺度趋于细化，高质量发展研究需要聚焦特定战略区域，学术界关于长三角城市高质量发展研究仍处于起步阶段，部分学者进行了有益探索(田鑫，2020；徐丽婷 等，2019)，但研究框架体系亟待拓展和完善。

基于此，本文将从三个方面进行研究拓展：第一，融合高质量发展内涵与长三角一体化的目标任务，厘清长三角城市高质量发展内涵；第二，以增长的方式质量、过程质量和结果质量为评价的逻辑依据，构建涵盖增长动力、经济结构、发展效益的评价体系；第三，采用Dagum基尼系数和空间相关指数刻画长三角城市高质量发展的空间特征，识别中心城市的辐射带动作用和欠发达地区的高质量发展动能，为制定精准有效的政策提供经验证据。

二、长三角城市高质量发展的评价逻辑与研究方法

(一)评价逻辑

经济增长的最优状态是增长数量与增长质量的有机结合(魏敏 等，2018b)，推动高质量发展，要同时发挥增长数量的基石作用和增长质量的赋能作用，以量的增加提高集聚水平，以质的提升激发增长潜能。随着我国区域协调发展空间尺度由传统四大板块向京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝双城经济圈建设、黄河生态经济带建设等区域战略推进(杜宇 等，2020b)，高质量发展的内涵也要因地制宜体现小空间尺度差异。长三角高质量发展要兼顾发展过程的一体化和发展结果的高质量。过程的一体化聚焦区域协调、产业体系、科技创新、基础设施、生态环境、公共服务、对外开放、体制机制等重点领域，这体现了高质量的一体化；发展结果的高质量体现了区域发展的质量变革、效率变革、动力变革，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力是高质量发展的实现路径，这也诠释了新发展理念的增长逻辑。综上，长三角城市高质量发展是以增长的方式质量、过程质量和结果质量为评价的逻辑依据，从增长动力、经济结构、发展效益解构长三角城市高质量发展内涵。

增长动力是高质量发展的核心，也是经济长期稳定增长的源泉，增长动力的变革刻画了增长的方式质量。高质量发展阶段的增长动力呈现内生性、多元化、市场化等特征，推动新旧动能转换是强化增长动力的重要方式，不仅表现为科技创新实力的增强，也表现为发展环境的优化，包括消费能力的升级、服务品质的提升、开放水平的深化、基础设施的完善等。本文选择科技创新、消费能力、现代服务、对外开放、基础设施5个维度的评价指标进行刻画。经济结构是高质量发展的有力支撑，经济结构的优化刻画了增长过程质量的内在特征。经济结构的优化升级体现在三个方面：一是城乡融合拓展了发展空间，二是产业结构和就业结构的高级化赋能经济转型，三是市场结构和投资结构多元化增强发展活力。本文选择产业结构、就业结构、投资结构、市场结构、城乡结构5个维度的评价指标进行刻画。发展效益是高质量发展的坚实保障，也是衡量增长结果优劣的主要标尺，应兼具高效性和包容性。要实现生产、生活、生态的有机融合，推动经济效益、生态效益、民生效益有机协调，这也是满足人民日益增长的美好生活需要的主要体现和重要保障。本文选择经济效益、生态效益、民生效益3个维度的评价指标进行刻画。基于以上分析，参考任保平等(2019)和Qi(2016)的研究成果，根据长三角城市高质量发展的评价逻辑，构建涵盖增长动力、经济结构、发展效益三大维度53个基础指标的评价框架，为精准研判高质量发展的空间特征奠定基础。

表1 长三角城市高质量发展评价指标

(二)研究方法

本文采用熵权TOPSIS法对长三角41个城市2011年、2015年、2019年高质量发展水平进行评价，从省域、都市圈两个空间尺度，结合Dagum基尼系数分解法、空间相关性分析综合刻画长三角城市高质量发展的空间特征，识别区域差异的主要来源。

1.熵权TOPSIS法

熵权TOPSIS法兼具熵权法的指标赋权精准性和TOPSIS法的样本评价有效性的双重优势。首先，采用熵权法对41个城市的53个基础指标进行赋权，通过指标加权计算得到分项指标指数。如果指标数据在41个城市中的离散程度越大，该指标对长三角高质量发展指数空间差异的解释力越强，其权重也越大。其次，根据TOPSIS法对2011年、2015年、2019年41个城市高质量发展进行综合评价。分别构建由41个城市的53个基础指标中的最大值和最小值构成的最优向量和最劣向量，计算每个城市与最优向量和最劣向量的欧式距离，根据与最优向量的接近程度和与最劣向量的远离程度作为城市高质量发展水平的评价结果。TOPSIS法不仅能客观体现决策时某项指标在评价体系内的重要程度，而且突出反映指标权重随时间的变化状况。

2.Dagum基尼系数分解法

学术界关于区域差异的常用分析方法包括泰尔指数、变异系数和基尼系数。与其他方法相比，Dagum基尼系数分解法不仅可以对区域总体差异来源进行分解，同时解决了区域间样本交叉重叠问题，可以准确识别区域间差异对于区域总体差异的贡献程度。根据Dagum基尼系数分解法，城市高质量发展指数的总体差异可分解为区域间差异、区域内差异和超变密度三个部分。本文从省市和都市圈两个尺度对长三角高质量发展指数的总体差异来源进行识别。其中，区域间差异是所处不同省市、都市圈内城市之间高质量发展指数差异的加总，区域内差异是同一省市、都市圈内城市之间高质量发展指数差异的加总，超变密度刻画不同区域间的交叉重叠问题对于总体差异的影响。

3.空间相关性分析

已有研究普遍采用全局自相关指数和局部自相关指数进行空间相关性分析。局部自相关指数解决了全局空间自相关指数掩盖的局部空间聚类显著程度及聚类类型的区域定位问题。在此基础上，本文选择空间邻接矩阵、地理距离矩阵、经济距离矩阵对长三角城市高质量发展的空间特征进行研判。采用局部自相关指数识别长三角城市高质量发展中心，进一步刻画高质量发展的梯度格局和圈层结构特征。为了准确刻画邻接地区的空间相关性特征，本文将舟山与嘉兴、上海、宁波设为地理相邻关系。

(三)数据来源

本文采用的数据来自2012年、2016年、2020年的《中国城市统计年鉴》，长三角41个城市的统计年鉴和统计公报。其中，技术市场交易额数据来自三省一市的科技厅官网，采用技术市场输出交易额衡量。借鉴安礼伟等(2020)和孙金秀(2016)的研究成果，并参考《长江三角洲地区区域规划》(2010)，将先进制造业定义为仪器仪表制造业，通用设备制造业，专用设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，化学原料和化学制品制造业。2011年、2015年的高铁开通数据根据2011年7月版和2015年7月版的《全国铁路旅客列车时刻表》整理，2019年的高铁开通数据根据盛明时刻表进行统计。

本文选择2011年、2015年、2019年对长三角城市高质量发展水平进行评价研究，原因有三点：一是2010年颁布的《长江三角洲地区区域规划》是第一部关于长三角发展的顶层设计，提出了“泛长三角地区”概念，标志着长三角一体化发展上升到国家战略层面；二是随着长三角一体化顶层设计逐步完善，2014年出台的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》将安徽省部分地区纳入长三角规划发展区域；三是受新冠肺炎疫情影响，采用2020年数据分析的结果准确性存在较大问题。因此，选择2011年、2015年、2019年3个时间节点能够比较准确刻画长三角高质量发展的时空演变特征。其中，本文重点分析2019年长三角高质量发展的空间特征，识别区域差异的主要来源。

三、长三角城市高质量发展评价(1) 本文除了采用熵权TOPSIS法外，还同时运用主成分分析法、因子分析法评价长三角城市高质量发展水平，结果变化趋势相同。受篇幅所限，文中仅展示熵权TOPSIS法评价结果。

(一)长三角城市高质量发展的时序演变特征

长三角城市高质量发展总体指数呈现由平缓增长向快速增长转变的态势。其中，2011—2015年，长三角41个城市高质量发展指数年均增长2.46%，明显低于2015—2019年的9.05%。2014年以来，国家关于长三角一体化发展的顶层设计逐步完善，相继出台的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(2014)和《长江三角洲城市群发展规划》(2016)将长三角范围扩容到包括安徽在内的三省一市共26个城市。2019年颁布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》将长三角规划范围进一步拓展到覆盖三省一市全域41个城市，标志着长三角一体化发展进入全面推进的实施阶段。长三角扩容也为城市高质量发展拓展了新空间。

顶层设计的完善也加快了推动增长动力转换和发展效益变革，对长三角城市高质量发展的促进作用显著增强。2011—2015年，经济结构转型是长三角城市高质量发展的重要支撑，经济结构指数高于增长动力指数和发展效益指数。结构性调整使得增速放缓，城镇化快速推进导致城乡二元结构矛盾突出，产业结构合理化水平下降、房地产化倾向加剧、城乡消费差距持续扩大，经济结构转型对城市高质量发展的促进作用逐步减弱。相比而言，增长动力和发展效益对长三角城市高质量发展的促进作用日益增强。2015—2019年，长三角城市增长动力指数由0.170上升到0.243，增长0.073，高于2011—2015年的0.023；发展效益指数由0.192上升到0.286，增长0.094，远高于2011—2015年的0.011。增长动力转换与发展效益变革为长三角城市高质量发展提供了强大动力。

表2 2011年、2015年、2019年长三角城市高质量发展指数

(二)长三角城市高质量发展的空间特征

1.省市尺度的空间特征

(1)长三角城市高质量发展总体指数呈现“东高西低”的空间特征，即上海、浙江、江苏、安徽依次递减的梯度格局。2019年，上海市高质量发展指数为0.726，显著高于浙江(0.301)、江苏(0.299)、安徽(0.179)。东部地区多是沿海城市，与内陆城市相比，沿海城市具有天然的区位优势，产业基础、科技创新、基础设施、国际贸易、市场体系、制度环境等方面的先发优势明显，逐步形成多元化、市场化、高质量的增长动力。2019年，在长三角城市高质量发展指数排名前十的城市中，仅南京、合肥、常州不是沿海城市。作为新时期国内国际双循环衔接融合的战略交汇区域，沿海地区以上海为轴心，逐步形成上海—苏州—无锡、上海—嘉兴—杭州、上海—宁波—舟山、上海—南通为主轴线的高质量区域经济布局，构筑起以上海为中心，苏州、杭州、宁波、南通为战略支点的沿海地区高质量发展区域。

(2)长三角城市高质量发展的驱动路径存在明显的区域差异。上海市高质量发展呈现结构转型驱动型。作为长三角经济发展的龙头地区，增长动力、经济结构、发展效益均领先于其他省份，经济结构的优化升级为动力转换和效益变革拓展提供了更大的空间。江苏、浙江、安徽城市高质量发展呈现动力转换与效益变革协同驱动型。推动生产、生活、生态空间融合为城市高质量发展注入强劲活力，促进科技创新、消费能力、现代服务的扩容提质是高质量发展的主导动力。

表3 2019年长三角41个城市高质量发展指数

2.都市圈尺度的空间特征

长三角都市圈高质量发展指数呈现与省市尺度相同的“东高西低”空间特征。江苏和浙江高质量发展呈现多中心的空间格局，以苏州、宁波为核心的苏锡常都市圈和宁波都市圈邻近上海，受到的辐射带动作用较为明显，高质量发展指数高于各自所在省份的平均水平，两大都市圈在各自省份高质量发展中发挥重要的引领作用。但以南京、杭州两大省会城市为核心的南京都市圈和杭州都市圈高质量发展指数却低于所在省份。究其原因，南京都市圈和杭州都市圈均跨省级行政区域，高质量发展的区域差异更为明显，同时圈内多数城市距离上海较远，受到的辐射带动作用较弱。处于中部地区的安徽省高质量发展呈现单中心的空间格局，围绕践行“强省会”战略做大做强合肥，打造高质量增长极，合肥都市圈在安徽省高质量发展中的中心性特征明显增强，高质量发展指数显著高于全省平均水平。

苏锡常都市圈在江苏省高质量发展中的中心性特征较为明显，发展效益、增长动力、经济结构均高于全省平均水平；南京都市圈与苏锡常都市圈高质量发展的差异较大，圈内除南京以外的其他城市高质量发展指数均未进入长三角城市前十。宁波都市圈在浙江省高质量发展中的中心性特征较为明显，经济结构、发展效益高于全省平均水平；杭州都市圈与宁波都市圈高质量发展差异相对较小，圈内的嘉兴、湖州与杭州形成联动发展，城市高质量发展的马太效应显著低于南京都市圈。合肥都市圈经济结构、发展效益、增长动力均高于全省平均水平，确立了省内高质量发展的中心地位。

表4 2019年长三角五大都市圈高质量发展指数

(三)长三角城市高质量发展的差异来源及空间相关性

1.长三角城市高质量发展的差异来源

从省市和都市圈两个尺度看，高质量发展指数的区域间差异是长三角城市高质量发展总体差异的主要来源，省市尺度的区域间差异高于都市圈尺度。省市尺度的区域间差异对长三角城市高质量发展总体差异的贡献率为59.18%，其中，上海与安徽的城市高质量发展差异最为明显，体现在科技创新、消费能力、对外开放、基础设施、产业结构、就业结构、市场结构、经济效益、生态效益、民生效益等方面等多个方面；上海与江苏的城市高质量发展差异体现在现代服务方面；上海与浙江的城市高质量发展差异体现在城乡结构方面。区域内差异对长三角城市高质量发展总体差异的贡献率为20.84%，江苏省城市高质量发展差异最为明显，体现在消费能力、对外开放、投资结构、市场结构、经济效益、生态效益、民生效益等方面；安徽省城市高质量发展差异体现在科技创新、现代服务、基础设施、产业结构、就业结构等方面。超变密度贡献率仅为19.98%，表明不同区域间的交叉重叠问题对于长三角城市高质量发展总体差异的影响较小。

都市圈尺度的区域间差异对长三角高质量发展区域总体差异的贡献率为39.10%，明显低于省市尺度。其中，苏锡常都市圈与合肥都市圈的城市高质量发展差异最大，南京都市圈与合肥都市圈、杭州都市圈与宁波都市圈的差异相对较小。此外，南京都市圈内的城市发展差异最为明显。都市圈内城市在增长动力、经济结构、发展效益上差异相对较小。因此，推动长三角城市高质量发展需要以都市圈为经济单元，发挥都市圈在省域高质量发展核心载体上的引领和辐射带动作用，同时推动邻近都市圈的融合发展。

2.长三角城市高质量发展的空间相关性

从全局自相关看，基于邻接空间权重、地理距离空间权重和经济距离空间权重的长三角城市高质量发展均呈现显著的空间正相关性，表明长三角高质量发展的空间集聚关联特征显著。从局部自相关看，长三角形成以中心城市为支撑的高质量发展格局，但地区间存在较大差异。沿海地区高质量发展呈现多中心抱团取暖和“与邻为善”的区域格局，内陆地区高质量发展呈现中心城市“一城独大”的单中心圈层格局，周边城市与中心城市高质量发展差异较为明显。总体上，长三角城市高质量发展的空间正相关主要体现在发展效益上。

表5 长三角城市高质量发展指数的Dagum基尼系数及分解结果

表6 长三角41个城市高质量发展的空间相关性分析结果

城市高质量发展的“高高”集聚区域主要分布在上海周边，以上海为核心的高质量发展俱乐部特征显著，增长动力转换、经济结构优化、发展效益提升均高于其他城市，发挥了龙头带动作用。上海周边城市高质量发展呈现“与邻为善”的空间特征，对周边城市发展效益的辐射带动作用更为明显，舟山、苏州、南通、嘉兴等地周边的正相关效应明显，形成以发展效益提升为导向的高质量区域联动格局，也从侧面论证了沿海地区高质量发展的多中心格局。

城市高质量发展的“高低”集聚区域主要分布在江苏、浙江、安徽的省会城市及周边。通过“强省会”战略推动区域性中心城市建设是江苏和安徽经济发展的主要思路，两省在“十四五”规划中都明确提出提高省会城市首位度的战略目标。作为省域和都市圈的双中心城市，南京都市圈和合肥都市圈仍处于做大中心城市的发展阶段，省会城市对省内、圈内城市的资源极化效应相对较强，但资金、劳动力、技术等要素回流效应较弱，南京、合肥与周边城市的空间负相关效应明显，省份内和都市圈差异明显高于沿海地区。同时，两地经济结构相似性较大，竞争加剧了对苏北地区和皖北地区的要素“虹吸”，一定程度限制了中心城市的辐射带动作用。杭州周边城市多数毗邻上海、苏州、宁波等中心城市，受杭州和沿海中心城市的资源“虹吸”效应叠加，导致杭州与周边城市高质量发展的马太效应较为明显。

城市高质量发展的“低低”集聚区域主要分布在皖北以及苏北部分地区。其中，距离省会城市较远的地区高质量发展步伐相对较慢，多数为非都市圈的城市。一方面，受省会城市和沿海地区的要素“虹吸”，同时由于与沿海地区距离较远，产业转移出现“不经济”特征，限制了要素回流；另一方面，此类地区主要是农产品主产区，资源、劳动密集型产业布局较多，资本、技术密集型产业布局较少，承接沿海地区产业转移能力不足，与中心城市建立经济联系与技术合作的基础薄弱，导致陷入增长动能转换不足、经济结构优化滞后、发展效益导向不强的不利境地，这也从侧面论证了内陆地区高质量发展的单中心格局特征。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文在厘清长三角城市高质量发展内涵的基础上，构建涵盖增长动力、经济结构、发展效益三个维度的评价体系，运用熵权TOPSIS法、Dagum基尼系数分析法和空间自相关分析刻画长三角城市高质量发展的空间特征，得到如下结论：

1.长三角城市高质量发展总体指数呈现由平缓增长向快速增长转变的态势。长三角逐步扩容为城市高质量发展拓展了新空间。顶层设计的逐步完善推动了增长动力转换与发展效益变革，对长三角城市高质量发展的促进作用显著增强。

2.长三角城市高质量发展在省市尺度和都市圈尺度均呈现“东高西低”的空间特征，高质量发展路径存在明显区域差异。从省市尺度看，上海为结构转型驱动型，江苏、浙江、安徽均为动力转换与效益变革协同驱动型。沿海地区形成以上海为中心，以苏州、杭州、宁波、南通为战略支点，以发展效益提升为导向的高质量发展区域。从都市圈尺度看，邻近上海的都市圈均呈现多中心格局，在省域高质量发展中的中心性特征更为明显，距离上海较远的都市圈呈现单中心格局，圈内中心城市在都市圈高质量发展中的中心性特征更为明显。

3.高质量发展指数的区域间差异是长三角城市高质量发展指数总体差异的主要来源，都市圈尺度的区域间差异小于省市尺度。从省市尺度看，上海与安徽省内城市的高质量发展指数差异最为明显，江苏省内城市之间的高质量发展指数差异最大。从都市圈尺度看，苏锡常都市圈与合肥都市圈城市之间的高质量发展指数差异最大，南京都市圈内城市之间的高质量发展指数差异最大，合肥都市圈与南京都市圈、杭州都市圈与宁波都市圈城市的差异较小。

4.长三角城市高质量发展呈现以中心城市为核心的空间集聚特征。邻近上海的地区高质量发展呈现多中心抱团取暖的“高高”集聚格局，如苏锡常都市圈和宁波都市圈；南京、合肥两大中心城市与周边城市的高质量发展差异明显，呈现“一城独大”的单中心圈层结构；杭州周边城市多数毗邻上海、苏州、宁波，受杭州与沿海中心城市要素“虹吸”导致高质量发展水平较低，杭州与周边城市高质量发展的马太效应较为明显；城市高质量发展“低低”集聚区域主要分布在皖北地区及苏北部分地区。

(二)政策建议

基于上述结论，重点发挥都市圈在长三角城市高质量发展格局中的引领作用，增强区域高质量发展的协调性仍是推动长三角一体化高质量发展的重点。因此，本文遵循以增强一体化发展动能推动城市高质量发展的思路，从强化都市圈载体功能、构建区域合作平台、增强效益和动力协同导向、制定差异化政策提出建议。

1.发挥都市圈的核心载体作用

成立都市圈城市发展联盟，搭建都市圈内城市合作协同平台，加强中心城市对周边地区的项目推介。提升都市圈内部城市在规划制定、产业发展、技术创新、生态治理、对外开放、公共服务、基础设施、体制机制等领域的合作深度与广度，推动医疗服务、信息服务、文化服务、旅游服务、教育服务等平台资源的共建共享。通过干部交流、挂职锻炼等方式建立常态化、长效化的沟通协调机制，降低都市圈内显性与隐性壁垒。推动都市圈逐步扩容升级，发挥都市圈连接中心城市与周边城市经济社会的纽带功能，设立由省级政府统筹、中心城市主导的都市圈建设专项资金，重点扶持周边城市社会经济建设。以中心城市为核心推动都市圈之间融合发展，推进公共服务信息数据的共享共用，同时加快省际毗邻地区的互动合作和同城化发展，避免中心城市对周边城市住房等公共资源的过分占用。加快中心城市总部型企业在都市圈内城市设立子公司和功能性分支机构，提高中心城市的资源配置能力。

2.构建多层次的新型区域合作平台

建立双向飞地合作平台，推进大城市先进制造业与现代服务业融合发展，提升中小城市产业承接能力。依托长三角省际和区际产业合作园区，搭建区域技术交易、人才交流、产业转移、生态监测、贸易通关等信息服务平台，推动发达地区与欠发达地区在科技创新、产业发展、人才培养、项目招商等方面的合作和信息交流。鼓励和支持重点企业创建技术研发中心等飞地机构，依托上海等发达地区的创新资源开展技术研发。采取“双基地”运营模式，实现产业迁出地负责研发与产业孵化，持续将成熟项目向欠发达地区转移，构建“研发与孵化在迁出地、产业与生产在合作园区”的两地协同创新发展模式。探索跨地区企业化共建、股份合作等合作机制，欠发达地区可通过资产购买、平台共建等方式借助发达地区的优质资源拓展产业招商信息渠道，也可以利用优质高等教育资源建立实训和培训基地。同时，借助行业协会、商业协会等民间组织推动区域产业招商信息对接。此外，在共建成效较好园区开展先行先试，探索建立省际和区际合作园区产值、税收的市场化分成方式与标准，适当帮扶经济欠发达地区。

3.增强动力转换和效益变革协同驱动导向

落实城市紧凑开发模式，推动开发区高质量发展，制定土地容积率和效率激励政策，构建以亩均产出、投资强度、亩均税收、亩均能耗等效益指标为导向的退出机制，建立动态评价考核和综合绩效奖惩机制，释放低效无效资源加快高附加值产业布局，绩效考核结果与财政、融资、土地、能耗等指标的政策支持挂钩，引入第三方机构协调、评估和监督。增强城市高质量发展动能，重点推动商贸流通、金融服务、信息服务等领域的业态创新和融合发展。聚焦商贸流通领域数字化、智能化、互联网化发展新趋势，推进新零售业发展，加快电子商务和实体经济双向融合，打造供应链综合服务平台。发展普惠金融、数字金融、绿色金融、科技金融，提升金融服务的便利性和品质，推动金融与实体经济的融合发展。

4.因地制宜制定差异化的区域发展政策

中心城市和欠发达地区发展阶段不同，政策实施不能一刀切，需要因地制宜制定差异化政策，并分地区实施。皖北地区的农产品主产区和生态功能区等限制性开发区域较多，产业基础和承接能力相对薄弱，在省级层面统筹资源整合，对于在节能减排、环境治理、城市建设等方面有突出贡献的地区，在生态红线和耕地红线约束下制定阶段性柔性政策，通过省级统筹协调用地置换、指标分配等方式适度降低土地用途管制，增加能耗等指标，为欠发达地区高质量动能培育与转换提供一定空间。推动《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》落实任务分解和目标清单，加快皖北地区培育高质量发展动能，推动“四化”同步建设。