我国食品安全抽检监测现状、问题及对策

杨昌林，刘灿灿

(四川省药品检验研究院，成都 611731)

民以食为天，食以安为先，食品安全问题不仅是消费者对食品最为关注的话题，也是国家经济发展与社会稳定的重要基础[1-2]。不同于美国、日本等发达国家企业拥有成熟的产品质量控制体系，我国食品工业结构“多、小、散、低”，企业诚信观念和质量安全意识普遍不强，在质量控制方面存在诸多问题，迫切需要国家加强对其的管理[3-5]，典型的例子就是2015年四川某牛肉酱检出致癌物质罗丹明B，由于涉事企业规模较小、控制体系不健全，企业没有及时发现外购了含有罗丹明B的原料，以致生产的含有罗丹明B的牛肉酱流入市场后才被国家抽检监测发现。据考证[6]，早在20世纪80年代后期我国就已经开始实施全国食品安全抽检监测，此后，各级政府部门都加强了相关工作，推动食品安全抽检监测在守护百姓健康方面发挥出重要作用，但还是有些问题亟待解决，比如抽检监测与日常检查工作“两张皮”，重复抽样时有发生等，需要高度重视[7]。文章将对食品安全抽检监测的定义、主要内容及意义进行阐述，并介绍当前我国食品安全抽检监测现状，梳理工作中存在的问题，提出相应的对策建议,以期为食品安全监管部门提供借鉴与参考，同时也希望能够为食品企业和消费者答疑解惑。

1 食品安全抽检监测概述

1.1 抽检监测的定义

食品安全抽检监测是市场监管部门以检验检测技术为支撑，履行食品安全监管职能的重要抓手。按照任务类型不同，食品安全抽检监测主要分为2类或者3类，即监督抽检、风险监测，或者监督抽检、风险监测和评价性抽检。监督抽检，指市场监管部门按照法定程序和食品安全标准等规定，以排查风险为目的，对食品组织的抽样、检验、复检、处理等活动；风险监测，指市场监管部门对没有食品安全标准的风险因素，开展监测、分析、处理的活动；评价性抽检，指依据法定程序和食品安全标准等规定开展抽样检验，对市场上食品总体安全状况进行评估的活动[8]。

在对食品安全的管控问题上，三者有机统一、协调配合，但三者又各有其特点和适用范围。监督抽检必须按照食品安全标准进行检验和判定，风险监测可以在遵循技术手段先进的原则下采用其他检验方法和判定，以酱油为例，氨基酸态氮是衡量其鲜味和品质的特征性指标，GB 2717-2018《食品安全国家标准 酱油》中规定了检验方法和判断标准，市场监管部门直接采用监督抽检的形式对其进行管理。3-氯-1,2-丙二醇是酱油生产中一种常见的污染物，我国相关规定没有明确的判断标准，市场监管部门则采用风险监测的形式对其进行管理。此外，监督抽检结果能够直接作为执法部门的执法依据，风险监测结果则需要经过风险评估后方可作为执法线索。这两类形式的抽检监测都要求以问题为导向开展工作。评价性抽检则不然，目的是对市场上食品总体安全状况进行评估，所以更加注重代表性、随机性，并不需要以问题为导向。

1.2 抽检监测的主要内容

根据《食品安全抽样检验管理办法》及相关要求[9]，食品安全抽检监测工作按年度组织开展，大致可以分为10个方面的内容，分别是计划、抽样、检验、结果报送、复检和异议、核查处置、信息发布、统计分析、预警交流、其他，详见图1。

一般情况下，计划、抽样、检验、结果报送、核查处置有先后顺序，下一阶段的开始必须以上一阶段的结束为前提，但有例外，当检验过程中发现样品含有非食用物质或其他可能存在较高或急性健康风险时，比如辣椒粉中检出苏丹红、味精中检出硫化钠、酱油中检出毛发水、食醋中检出工业用乙酸、火锅底料中检出罂粟壳等，检验机构不必等到全部项目得出结果，只需在确认上述一项或者几项检验结果24 h内就可以且必须将相关问题或情况报送至市场监管部门启动核查处置。

图1 食品安全抽检监测主要内容及流程Fig.1 The main contents and process of food safety sampling inspection and monitoring

1.3 抽检监测的意义

组织开展食品安全抽检监测，既是应对我国食品工业整体层次偏低、企业主体责任落实不到位的现实选择，更是我国以人民为中心，高度重视食品安全工作，主动作为的结果[10-11]。于市场监管部门而言，组织开展食品安全抽检监测是对《食品安全法》及其实施条例、《食品安全抽样检验管理办法》各项法定职责的履行，是及时发现与处理食品安全风险，防范区域性、系统性食品安全问题的有效举措，是在食品安全监管过程中经常采用的一种行政手段；于消费者而言，食品安全抽检结果对外公布，可以让消费者掌握食品安全状况，引导科学理性消费，提高其对食品安全的信心；于企业而言，可以倒逼企业规范生产经营行为，实现优胜劣汰，推动行业持续健康发展[12-13]。此外，徐匡根等[14]认为，针对中小学校的食品安全抽检监测，还能够识别学校食品安全隐患及关键控制环节，为学校制定管控措施提供依据，刘鑫等[15]在对黑龙江调味品抽检监测结果进行分析后认为，对调味品原料关的控制尤为重要，建议监管部门在发现调味品质量问题的同时要开展溯源，为调味品监管工作提供一个方向。

2 我国食品安全抽检监测现状

2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过《关于国务院机构改革和职能转变方案》，决定将原来分属质检、工商、食药部门承担的生产、流通、餐饮环节食品安全监管职责进行整合，组建国家食品药品监督管理总局。食品安全抽检监测工作随之发生深刻变化，开始由多个部门组织实施向单一部门组织实施转变，逐步形成“四统一”模式，即统一制定计划、统一组织实施、统一数据汇总分析、统一结果利用，同时，涉及的法律法规、行政架构、技术机构、科技支撑等也相继变化。

2.1 法律法规

2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过新修订的《食品安全法》，该法是我国食品安全法律法规体系中法律效力层级最高的规范性文件[16]。第八十七条规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验，并依据有关规定公布检验结果，不得免检。2019年3月26日，国务院第四十二次常务会议修订通过《食品安全法实施条例》，对《食品安全法》相关条款进行细化。这两个文件为食品安全抽检监测工作提供了主要法律依据。同一时期，国家市场监管总局包括原食药监管总局，以《食品安全法》及其实施条例为上位法，也配套制定发布了系列规范性文件，比如《食品安全抽样检验管理办法》、《食品安全监督抽检细则》、《重点抽检企业名单》等，用以具体指导食品安全抽检监测工作的开展。

食品安全标准也是食品安全法律法规体系的重要组成部分，是强制执行的标准。我国的食品安全标准可以分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四大类，其中国家标准是最低标准，地方标准、行业标准次之，企业标准是最高标准[17]。早期的国家标准由于制定主体众多，许多标准内容交叉，甚至相互冲突，2009 年《食品安全法》出台后，食品安全国家标准的制定职责集中到卫生行政部门，初步构建起以通用标准、产品标准、生产经营规范、检验方法与规程等为主要内容的食品安全国家标准体系，详见图2，在食品安全抽检监测工作中发挥着重要作用[18-21]。

图2 食品安全国家标准体系架构Fig.2 The framework of national food safety standard system

2.2 行政架构

为做好食品安全抽检监测，国家市场监管总局专门设置食品安全抽检监测司，负责组织开展全国性食品安全抽检监测，并监督指导地方开展工作[22]。另外，新设置食品安全抽检监测秘书处、总局本级食品安全承检机构考核办公室配合抽检监测司。省级层面，除广东外，30个省级市场监管局单独或合并设置了食品安全抽检监测处，新设置食品安全抽检监测秘书处，共同负责辖区食品安全抽检监测工作。市县层面，则多将食品安全抽检监测纳入一个综合性科室，安排专人负责管理，由此形成食品安全抽检监测国家、省、市、县四级联动格局。

2.3 技术机构

食品安全抽检监测涉及技术机构近年来也得到快速发展。可查证的[23]，“十二五”期间，国家安排中央基建投资184.5亿元，实施食品安全检(监)测能力建设项目，“十三五”期间，国家进一步加快了建设食品安全检验检测体系。中国食品药品检定研究院一项调查[24]显示：2013-2017年间，食药监管系统内检测机构增加379家，增加幅度达到65.15%，也部分印证了这一观点。截至 2018 年底，全国食品检测机构达到3727家，行业从业人员推测达到10万人，这些为食品安全抽检监测及食品安全监管工作提供了有力技术支撑[25]。

复检机构方面，国家认监委先后在 2011 年、2013 年和 2016 年公布了3批次食品复检机构名录[26-28]，共计192家检测机构取得食品复检资格，充分保障了抽检监测相对人的复检权利。

2.4 科技支撑

食品安全抽检监测任务重、要求高，以2019年为例，全国监督抽检样品4736773批次，涉及粮食加工品、调味品、食盐、餐饮食品等34个食品大类，传统模式难以实现真正意义上对结果的处置和运用，科技支撑显得尤为重要[29-30]。为此，国家市场监管总局与北京工商大学联合开发了国家食品安全抽样检验信息系统，系统目前已拥有任务大平台、农产品直报平台、检测模块、核查处置模块、信息公布模块、月度统计模块等10余个模块(子平台)，解决了国内食品安全抽检监测数据的电子化采集、处理、信息发布、预警预测等问题，大大提高了工作效率，填补了国内食品安全抽检监测信息系统的空白[31-32]。

3 食品安全抽检监测存在的问题

3.1 抽检监测与日常检查结合不紧密，存在工作“两张皮”现象

市场监管总局领导曾指出，抽检监测与日常检查是食品安全监管的两个基本手段，也是最重要的“两手”。抽检监测主要靠“技术”，日常检查主要靠“人”；抽检监测是“事后”、是“终端”，日常检查是“事中”、是“过程”，两者务必紧密结合、相辅相成，这样才能发挥出最大的监管效能。然而，各地抽检监测与日常检查工作普遍结合不紧密，抽检监测很少能够针对日常检查发现的具体问题进行差异化、针对性抽样检验，做到持续震慑企业，日常检查更是碍于数据繁杂、读取性差等问题，基本上不用抽检监测结果，造成工作“两张皮”，食品安全风险不能彻底化解，问题反复存在。

3.2 重复抽样与覆盖率不高同时存在，浪费了部分抽检监测资源

历年全国食品安全抽检监测年度计划均提出了国家、省、市、县四级合理分工、各有侧重的要求，以此保证抽检监测覆盖率，然而，在实际工作中，地方的抽检监测计划并不一定总能与总局的顺畅衔接，部分地方的布局本身缺乏合理性[33]，加之不同层级任务委托的抽样机构、同层级不同专项委托的抽样机构都可能对同一样品进行抽样，导致出现重复抽样现象。重复抽样情况多了，覆盖率自然下降，有问题的样品可能就无法被抽检监测到，一定程度上造成社会资源浪费。

3.3 部分检测机构技术力量比较薄弱，有些问题未能被及时发现

随着抽检监测工作的深入推进，食品抽样检验量逐年增加，国家和省级检测机构在抽检监测工作方面大放异彩，保质超量完成任务，起到了很好的示范作用。但在市级和县级层面，技术力量相对薄弱，检测人员数量不足、业务不熟、经验不够的问题突出，对苗头性现象、突发事件敏感性不强，对某些关键问题缺乏一锤定音的专业判断能力，加上市、县级检测机构通过相关部门认证的参数较少，可以检测的食品种类少，可以检测并取得准确结果的项目少，制约了抽检监测工作效能发挥，如个别检测机构对黄豆酱不检测转基因成分，对食醋等发酵性调味品不检测微生物指标，最终有些食品安全问题未能被及时发现[34]。

3.4 抽检监测数据分析利用深度不够，导致对经济社会影响有限

抽检监测产生的海量数据一般只公示在相关部门官方网站，虽然每个监督抽检结果都能被及时公示，但由于公众在日常生活中很少关注这些网站，因此很少人能够注意到这一类信息。即使企业或者相关人员特意去查找，也会因为不同地区和时段的抽检信息分散公示，且不能检索而查找不到，导致企业或者相关人员不能对自身产品各项检测数据进行大数据集成分析，对自身产品存在的风险隐患掌握不全面，不能针对性地制定风险防控措施。同时，内部报告多数停在对数据的加减乘除等基本操作上，很少做到充分利用大数据，深度挖掘抽检监测数据之间以及抽检监测数据与监管数据之间的关系，形成有价值的报告或建议，对监管效能提升的影响也有待进一步加强[35]。

4 食品安全抽检监测对策与建议

4.1 探索改变优化食品安全监管模式

食品安全监管，本质上是风险管理的科学。建议树立大风险、大监管理念，明确食品安全抽检监测司(处、科)作为食品安全风险管理的综合部门，牵头负责食品安全风险防控工作，跟踪督促各业务部门进行风险管理，从监管体制上将抽检监测与日常检查有机结合。同时，建立抽检监测结果信息与日常检查信息共享机制，食品安全抽检监测部门定期或不定期通报食品安全抽检监测情况，让业务部门能够根据抽检监测发现的问题针对性排查风险源，继而防范风险、管控风险，多管齐下确保监管跑在风险前头。

4.2 科学制定食品安全抽检监测计划

尤其是省、市、县三级局，要严格落实总局四级抽检监测计划合理分工、各有侧重的要求，省级局计划侧重除总局抽检监测以外的省内大型生产企业以及大型批发市场、超市、餐饮企业和既往抽检出现过不合格产品的企业，以及中小学、幼儿园食堂、学校周边、城乡结合部等场所。市、县两级局计划侧重抽检监测餐饮食品、食用农产品以及本地特色食品。另外，抽样机构在抽样过程中，要严格执行抽检监测计划中关于地域、环节、品种的规定，尽可能多地覆盖不同业态、不同企业和农村，避免重复抽样。

4.3 进一步加强检测机构能力建设

首先，鼓励各地优化整合检测资源，比如通过建设市、县级检测机构区域分中心的方式开展跨层级、跨地域整合，鼓励国内检测机构通过食品检验检测扩项认证。另外针对承检机构，还要督促机构加强对抽样人员、实验室人员的教育培训；其次，每年召开1～2次承检机构联系会，分享抽检监测成熟经验，交流做好抽检监测工作的意见、建议，提升抽检监测工作能力水平；最后也是最重要的，加强承检机构任务考核，采取包括抽样、检验过程抽查等一切可行方式，促进承检机构完善质量管理，确保抽检监测工作按时高效完成。

4.4 推动数据利用向纵深发展

拓展信息公布渠道，除在官网发布抽检监测信息外，主动与微博、抖音等新媒体合作，让新媒体成为宣传抽检监测工作的主阵地。可以考虑对抽样单进行赋码，让企业通过抽样单查询被抽样样品检测结果，维护企业利益。建议将抽检监测结果纳入企业信用体系，后续加大对不合格及问题产品涉及企业的监管，引导生产条件和质量较差的企业停业整顿或者转产，甚至被淘汰出局，提升食品安全整体水平，进一步发挥食品安全抽检监测的宏观调控作用。

5 结语

新形势下，食品安全抽检监测工作任重道远，需要政府、企业、行业组织、消费者和社会各方面共同参与[36-37]。作为工作的组织实施者，政府部门需要明确工作目标，找准工作定位，采取优化食品安全监管模式、科学制定抽检监测计划、加强检测机构能力建设、推动抽检监测结果利用向纵深发展等举措，进一步提升食品安全抽检监测工作水平，为人民群众“舌尖上的安全”保驾护航，真正让人民群众吃得放心，吃得安心。