国内公共图书馆法人治理结构研究综述与思考

伍德嫦

（广东省立中山图书馆，广东 广州 510110）

0 引言

法人治理结构的概念最早源于公司治理，其前提是公司所有权与控股权的分离，核心是“委托—代理”形式，目的是通过一系列制度设计和组织规范形成利益的分配与制衡［1］。早在19世纪中期，英、美等国家就已有关于公共图书馆实行法人治理的研究和实践，迄今已普遍建立了较为完善的图书馆理事会制度。2013年，党的十八届三中全会明确提出了“以建立理事会为核心开展文化事业单位法人治理结构改革工作”的要求。而在学术研究方面，早在2009年，张洪彬［2］已率先提出了公共图书馆应建立理事会制度及其配套改革，以进一步改善公共图书馆内部运营管理机制，完善我国的公共文化服务体系，由此拉开了我国公共图书馆实行法人治理相关研究的帷幕。2010年，蒋永福［3-4］也发表论文从理论层面探究公共图书馆法人治理结构改革的可行性和改革重点。之后随着国家对公共文化机构体制改革的顶层设计出台，公共文化机构法人治理结构改革得到了图书情报学界、业界的关注，10多年来积累的研究成果较为丰富。但一直以来，学界、业界对国内公共图书馆法人治理相关研究成果的梳理相对较少。为此，本文采用文献分析法，对国内公共图书馆开展法人治理结构改革相关学术研究文献进行统计分析，对研究主题和热点进行梳理回顾，并就未来研究方向提出初步建议，以期为相关研究提供理论基础。

1 研究方法及概况

1.1 研究数据来源

为全面获取国内公共图书馆法人治理结构改革研究的相关文献，笔者以“公共图书馆”+“法人治理结构”以及“公共图书馆”+“理事会”在中国知网数据库进行检索，检索时间界定为起始时间不限，截止时间为2021年8月31日。检索出320篇文献，经人工判读删除不相关文献、新闻稿等，最终获得有效文献202篇。

1.2 研究发展历程

国内公共图书馆法人治理结构改革经历了一个较长的过程。以无锡市图书馆、深圳图书馆先后于2009年、2010年组建理事会为标志，开启了国内公共图书馆法人治理结构建设的破冰之旅，此后全国各地从省级到地市级、再到县区级的公共图书馆先后迈出了改革步伐。至2021年，国内公共图书馆法人治理结构改革先后历经试点摸索、全面推开、纵深推进等阶段，目前已进入进一步深化发展阶段。由图1可以看出，2009—2021年，相关学术研究也伴随着改革步伐，相应地出现萌芽、发展、高峰和回落等时期。可以预见的是，随着公共图书馆法人治理结构改革进一步深入推进，各项顶层设计的配套政策真正落地，行业跨界合作的实现，这一领域的研究将迎来新一轮高峰。

图1 公共图书馆法人治理结构相关研究文献年度分布

1.3 研究成果来源分析

笔者对检索获得的202篇有效文献进行统计分析发现，文献研究类型以期刊论文为主，有179篇，在检索获得的有效文献中占88.6%；其中，发表在国内核心期刊的有79篇，占检索获得有效文献中期刊论文的44%。相关研究虽然在图情普刊发文量较多，但在图情核心期刊发文量也占了相当比例，核心期刊的发文情况如表1所示，这说明国内公共图书馆法人治理结构研究受到国内图书情报界专家学者的关注和重视，目前的研究成果有一定的深度和影响力。

表1 公共图书馆法人治理结构相关研究国内核心期刊发文量统计

1.4 高被引文献分析

统计结果表明，笔者检索获得的202篇有效文献中，被引频次超过10次的有11篇文献（见表2）。第一为深圳图书馆肖容梅［5］2014年发表的论文《我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析》一文被引频次最高，达79次；第二为冯佳［6］2010年发表的《国外公共图书馆理事会制度及启示——以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例》一文被引频次达56次；第三是蒋永福［4］2010年发表的论文《在我国实行公共图书馆理事会制度的理论思考》一文被引频次达43次。笔者分析这11篇高被引论文发现有以下3个共同点：一是文献来源绝大部分是国内核心期刊；二是发表年份集中在2010年、2014年、2015年这3年；三是研究内容实用性、指导性强。由此说明国内公共图书馆法人治理结构改革在2009年、2010年启动后，国内图书情报界专家学者迅速在理论层面开展研究，指出了改革的可行性、必要性和方向；2014年起，随着我国公共文化机构法人治理结构改革的推进，前期试点的图书馆在积累了一定实践经验后，也将在实践探索中摸索总结的工作经验上升到理论层面，开始出现公共馆法人治理结构改革现状、试点案例等研究，为各级图书馆开展法人治理结构改革提供示范借鉴，填补了之前相关实践研究的空白。

表2 被引频次10次以上公共图书馆法人治理结构研究文献统计

2 国内公共图书馆法人治理结构研究主题和热点分析

笔者通过对检索获得的202篇有效文献进行梳理分析发现，国内公共图书馆法人治理结构研究主题聚焦顶层设计、实践应用、国外经验借鉴3个层面。

2.1 顶层设计层面

顶层设计层面的研究热点有以下三方面。

（1）厘清“图书馆治理”和“图书馆管理”的概念。李明生［7］论述了“图书馆治理”是在产权或所有权的基础上建立利益相关者、决策权力和管理执行权力的问责机制，进行权力分配与制衡、民主协商、科学决策的管理活动。蒋永福［4］认为，图书馆治理主要表现为改革后政府对图书馆进行政策引导、经费约束和行为监督，而不是直接干预图书馆的决策。肖希明等［8］提出，“图书馆治理”属于“制度”的范畴，核心是建立一个制度体系，科学合理地界定图书馆主要利益相关者的责、权、利关系，从而实现图书馆公共利益的最大化；“图书馆管理”属于“运营”的范畴，其核心是在图书馆治理的框架内，在图书馆开展的计划、组织、协调、指挥、控制和监督等活动，以维持图书馆的有效运行。相关研究指出，公共图书馆法人治理就是厘清“治理”与“管理”，做到管办分离。

（2）公共图书馆法人治理结构的基本框架。蒋永福［4］指出公共图书馆法人治理结构由外部治理结构和内部治理结构两方面整合而成。其中，外部治理结构是由政府部门、图书馆行业协会组织、社会监督部门与图书馆之间相互协调与相互制衡关系构成的宏观及中观管理体制；而内部治理结构则是在特定的图书馆管理事务中由决策层、执行层和监督层三方面相互协调与相互制衡关系构成的微观管理体制。肖容梅［9］提出建立法人治理结构的首要之举是成立理事会，明确理事会的定位、基本职能，理事的组成、产生及其任职资格、权利义务，及理事会的议事规则，厘清理事会与主管部门和管理层的关系，从而确立法人治理结构的框架。王冬阳［10］认为公共图书馆法人治理框架应为：举办主体负责重大事项的宏观监管，图书馆理事会施行科学决策和民主监督，图书馆管理层负责决策执行。李进等［11］认为公共图书馆法人治理结构应由决策层、管理层和监督层3个层面的相互协调、相互制衡关系构成，其中决策层由图书馆理事会构成；管理层由馆长及其副职构成，执行理事会决策；监督层由政府监督部门、社会监督部门和理事会内部监督部门构成。

各研究人员表述虽有差异，但总体方向一致，笔者归纳的公共图书馆法人治理结构基本框架，如图2所示。

图2 公共图书馆法人治理结构基本框架

（3）引入社会公众参与治理的利弊。王冬阳［12］认为公共图书馆直接面向社会提供公益服务，社会关注度较高，具有一定服务规模，利益关联方较多，是公民社会中具有典型标志的治理领域，适合引入社会公众参与民主治理。李阳［13］认为通过吸引社会力量广泛参与图书馆建设形成多元治理结构，才能充分落实公共图书馆的法人自主权。袁澍宇等［14］提出公共图书馆应引入外部监督才能有效执行理事会问责机制。但也有学者指出了引入社会公众参与图书馆治理的弊端，李媛媛［15］认为目前社会公众缺乏对文化事业的关注度，也未形成强烈的文化权利意识，参与公共图书馆治理无薪无酬，亦无明确的荣誉赋予保障，还承担着决策失误的追责风险，难以保证其积极性；曹磊等［16］通过分析英国公共图书馆理事会法规演变的实例，指出社会公众缺乏对图书馆及相关事业的了解和认识，必然影响到事业的发展。

2.2 实践层面

在应用研究和实践探讨方面，学者主要立足于研究“理事会定位”“制度建设”“改革难点和问题”3个热点。

2.2.1 理事会定位

张洪彬［2］认为理事会是公共文化机构的权力决策机构，负责机构发展方针、政策制定、财务指导，并定期检查组织的政策、方案和运作。陈良［17］指出图书馆理事会一般具有3种效用：一是作为权力机构，协商和勘定图书馆总政策；二是作为审议机构，对重大问题进行审查和评判；三是作为咨询顾问机构，对运营管理起到参谋作用。刘辉等［18］则是总结了研究学者对图书馆理事会的定位主要包含3种观点：一是认为图书馆理事会为“决策”机构；二是认为图书馆理事会为“决策+监督”机构；三是认为图书馆理事会为“议事+决策+监督”机构。

2.2.2 制度建设

米传振［19］认为章程是公共图书馆的“宪章”，合法有效的章程对公共图书馆自身、举办单位、理事、监事、馆长等机构或管理人员均具约束力。王敬宇［20］提出，在制度建设方面，可参照中编办印发的《事业单位章程示范文本》，制定出图书馆章程、理事会章程以及一系列配套制度，如理事会决策失误追究制度、图书馆审计与绩效评估制度、年度报告制度、信息公开制度等；吴微微［21］提出理事会制度除涵盖基本内容外，还应包括绩效评估制度、信息公开制度、自我监督制度等。曲蕴等［22］指出国外公共图书馆理事会一般都设立由相关专业人士组成的咨询委员会，为理事会的决策提供支撑和保障；徐玉兰［23］认为可通过引入理事考核制度，建立理事轮值制度、通讯评议制度，以完善理事管理制度［23-24］，并提出了监事制度是图书馆理事会制度不可或缺部分的观点；方自金［25］介绍了南京图书馆在制定图书馆章程过程中，积极探索了在法人治理结构下党委会地位定位的问题。

综合各位学者的观点，笔者归纳为：公共图书馆应以制定图书馆章程为法人治理制度建设的核心，通过订立各项配套制度规范图书馆理事会的运行和监督。

2.2.3 改革难点和问题

顾晓光等［26］从图书馆法人治理结构的定位、权力的制衡和权利的保障、理事的作用和文化的惯性等4个方面进行分析，指出了公共图书馆法人治理结构改革存在“上层政策与实际操作难契合”“缺乏权力制衡和权力保障”“理事会难发挥作用”“中国治理文化缺失”等难点；胡中卫［27］分析了现时公共图书馆法人治理工作存在“法人治理模式落实缺位”“配套制度建设存在盲区”“监督问责机制尚未健全”等问题；曾茹［28］基于我国公共图书馆法人治理结构改革两轮试点成果，指出了目前改革存在“局限于图书馆层面的自我改革，关联制度配套衔接不到位”“图书馆自主权受到局限”“理事会运行流于形式”等问题。

2.3 国外经验借鉴层面

国外公共图书馆理事会制度的成功范例也引起了业界学者的关注。冯佳［6］通过对美国波士顿公共图书馆理事会制度进行研究发现，政府意识薄弱、相关法律缺失、公共图书馆理事会运作成效不明显、思想惰性等阻碍了我国公共图书馆理事会制度的发展；杨嘉骆［29］通过对中美各5家公共图书馆理事会制度进行比较分析，提出了完善公共图书馆法人治理结构法律保障体系、深化理事会制度配套顶层设计、建立有效的外部监督机制等建议；柴赟［30］介绍了南澳州立图书馆理事会通过下设财务委员、公共图书馆服务常委会，以保障理事会各项事务持续、高效运转的做法。此外，金武刚等［31］、路阳等［32］、林佳纯［33］、崔丽［34］、孙慧明［35］也分别介绍和分析了英、美、新加坡等地公共图书馆法人治理的做法和经验。

3 思考和建议

公共图书馆是国家文化事业的重要组成部分。自2008年起，在国家持续出台有关政策文件力促公共图书馆建立法人治理结构的大环境下，10多年来，国内关于公共图书馆法人治理的理论研究和实践经验，为当前在国家治理体系视域内研究公共图书馆治理制度体系建设奠定了基础。笔者对今后的研究提出初步建议如下。

3.1 结合时代步伐，推动研究发展

目前，公共图书馆法人治理结构研究热度虽有下降，在新一轮事业单位改革的大背景下，以及全国各级公共图书馆多年实践探索，积累了丰富的案例与研究素材，相关研究其实仍有较大的发展空间。在公共图书馆面临转型发展的新形势下，公共图书馆如何结合法人治理结构改革，充分发挥其专业性，实现图书馆与社会各界的跨界合作，更好地推动图书馆事业，乃至结合改革的步伐，如何培育社会公众积极参与国家治理，这些都是摆在业界和学界面前的现实问题，应引起更多专家、学者重视与思索，从而进一步开展研究。

3.2 加强细节研究，法人治理结构改革和用户需求相结合

公共图书馆法人治理结构改革，并不是简单地成立理事会、制定图书馆章程就是完成了改革任务。目前，国内学者对公共图书馆法人治理建设的研究主题比较多元，涵盖顶层设计研究、国内实践探索、国外经验借鉴、问题与对策等，研究焦点突破了“理事会模式研究”“图书馆章程设定”等范畴，但在研究细节上忽略了供给侧改革的主体、需求侧对改革的反应和反馈，建议下一步可以拓展法人治理结构改革与图书馆用户需求相结合方面的研究。

3.3 注重多学科融合研究，不断深化研究内容

目前，国内对于公共图书馆法人治理的研究，以调研法、案例分析法为主，较少基于定量分析、数据分析展开研究。因此，下一步研究建议加强实践成效数据的统计和分析，关注法人治理结构改革对图书馆实际业务的影响因素、关联数据，改革后公共图书馆公众形象的变化等研究内容，同时充分利用5G、大数据、可视化、人工智能等手段，对多源数据进行挖掘分析，寻找推进改革的切入点。建议国内公共图书馆在建设法人治理结构的背景下，开展多学科融合研究，如把社会学、图书馆学、市场营销学、心理学、计算机科学等不同领域的科学融合到改革研究中，聚焦图书馆、公共文化服务体系、公益事业发展等层面，综合多种研究方法，以学术研究推动公共文化服务机构体制改革的纵深发展。