新时期地方政府融资平台的财政风险与化解措施

林熠

地方政府融资平台是城市建设与现代化发展的必然路径，也是解决城市建设中资金问题的关键手段。新时期，地方政府存在着潜在的财政风险，以及系统性的金融风险等问题，导致地方政府融资平台出现较多问题，需要全面了解地方政府融资平台的作用，并明确现存问题。从财政风险的角度出发，分析新时期地方政府融资平台的财政风险的化解措施。本文从加强市场化融资机制、增强地方政府约束性、完善融资平台贷款授信的角度出发，为新时期地方政府融资平台的财政风险提供化解措施。

随着城市化进程的不断加快，地方政府融资平台的完善，可以有效改进政府建设和经营城市中资金短缺及融资渠道过于狭窄等问题，推动地方的经济发展逐渐加强。但是在这一期间，因为风险而导致的矛盾将不断激发，可能会产生经济运行的负面影响。通过研究新时期地方政府融资平台的财政风险和化解措施，可以有效缓解当前政府融资平台所面临的财政风险，为政府扩大经济与社会效益，增进城市化建设进程提供有效支撑，从而保证地方政府投融资平台的稳健发展。

地方的融资平台相较于普通平台来说性质较为特殊，是由政府发起的，经过划拨土地权和股权等内容，快速包装现金流和资金，从而达到融资标准。在一般情况下，政府主要的职能在于给出还款承诺及补贴保障，从而承接资金，并将资金应用在建设市政及公共事业中。

随着地方政府融资平台的发展，为地方的经济发展与社会发展筹集资金，在加强基础设施建设与应对国际金融危机冲击中发挥了重要的作用。但是因为地方政府融资平台发展期间仍然存在较大的风险问题，需要有效加强平台的管理。根据近年调查数据来看，地方政府的投融资平台主要分为监管类与退出类。其中，在2018年中，监管类占据总平台的76%以上，而退出类占据总平台数的23%左右。观察近年来地方政府投融资平台数量来看，在2015年监管类平台数量已经达到了一定的峰值，为9400余家，而2016年后监管类平台逐渐减少。截止到2018年，监管类平台发展至9000余家，相较以往大大减少。

结合平台形式来看，包含了多种内容，例如建设开发、投资，以及控股等投资方式来发展公司。而结合平台融资渠道来看，包含了发行企业债和中期票据、银行借贷以及权益融资等等，其中主要的渠道在于银行借贷以及发行城投债。首先，结合平台总负债来看，来自银行的借贷可达到90%左右，而其余的来自于建行、中行及工行，其中国家开发银行可占据六成以上。

从平台的资金投向来看，包含了城市路桥以及轨道交通、土地储备及工业园区等基础设施的建设。还包含了公共的教育、卫生及水利等保障工程。总体来讲，地方政府的融资平台资金投向城建设施的比例较大，且公益性的占比较多，影响了整体的经济效益。

结合贷款担保及还款来源来分析，平台融资资金的来源主要包含企业的项目和资金转让、经营活动、投资收益等产生的经济效益，还有约定获得的资金，例如政府的直接投资、回购以及投资补助、政策亏损补贴等等。并且主要通过项目的收益权、自有资产以及收费权等定向结构，满足担保需求。

平台用政府的财力、信用等作为支持，不限制地方的财力，从而发挥了资金的杠杆效果，为各方效益需求提供條件，也推动了我国的城市化建设进程，开辟了金融机构和地方政府的共赢领域。

首先，融资平台在建设中可以有效推动城市化建设的进程。随着近年来我国城市建设加速，城市建设已经进入了加快的时期，城市化需要充分开展城市基础设施建设，来推动经济的增长。但是相应的，城市建设也受到了多方基础设施建设局限，所以城市的建设是资金筹集的关键元素。

同时，地方的政府融资平台，可以充分满足地方、中央和金融机构的经济需求。相较而言，地方政府可以采用融资平台作为载体来实现融资，这样能够避免产生部分负债，从而增大经济效益和社会效益。还能实现公共产品的逐步完善，为城市带来可持续发展条件，创造发展机遇。对于金融机构来说，还能极大地满足经济收益需求，避免做出贷款等经济行为。

在我国经济市场中，地方政府融资平台占据着很大的市场地位，并对推动城市化深入有着显著的作用。而因为面临着极大的财政风险，还会产生经济社会的损害，从而导致经济社会的发展受损，结合当前财政风险种类来看，主要有道德风险、负债风险两大类别，分析如下。

道德风险

结合我国当前地方政府的融资平台经济行为来看，大部分政府会选择通过银行借贷方式来进行城市建设等相关经济行为，在借贷行为中通过几次变动，由当初的还款承诺，再到承诺资金的注入，借助借款人的资金来实现还贷。大部分政府会经过资本注入和直接投资的方式，为平台企业创造资金。虽然手段不同，但是本质上都是由政府来支付投资项目，以及借助土地等资源进行融资。

可见，平台的负债最终都是由政府来承担，借助政府的担保及承诺等功能，来担保下级政府以及企业的负债。而相较于隐性及显性负债来讲，政府直接承担和赔偿的部分为显性负债，而政府并没有直接承诺或担保的部分为隐性负债。

在财政管理方面，我国为了保证财政的稳定性，并不会将或有债务纳入到预算中，这对地方政府的财政产生了一定影响。平台的债务属于政府的或会有债务，所以所承担的风险和债务的大小息息相关。在产生负债前，如果平台和政府在事前未充分划分责任，一旦产生负债，就会由政府来承担风险。虽然在一定程度上减少了平台的经济风险，但却相应的增加了道德风险，所以对于平台来说有极大的不利。在双方得知风险后，中央政府会成为最终的支付者，帮助地方政府扩大融资平台规模，并加大或有债务在直接债务上面的转化率。

负债风险

地方政府财政风险在不明确的外部环境中，因为财力有限，所以不能实现相关的公共支出责任，加大了政府在日常运作下对经济社会发展的损失性。在融资平台中，负债是构成地方政府财务风险的重要内容，也是决定政府风险水平的关键内容。

对于融资平台风险转移的问题来讲，因为平台的经营状况差，增加了地方政府不稳定支出的几率。结合实际看，融资平台中超过80%的项目为贷款，因为大部分项目为市政建设、基础设施等，虽然建设的社会公益效果良好，但是经济效益低，所以会导致大部分融资平台的经济效益不高，因为银行贷款是主要的融资方法，所以平台的负债能力及还债能力还依赖于政府的财政及收益等相关，而是否承担较大的债务，也依赖于地方的经济收益。并且，因为融资平台在我国的城市化建设与现代化建设方面有着良好的推动作用，地方的工业化及城市化进步，可以增加地方的经济效益，从而为政府提供更多的资金资源支配条件。在这种条件下，政府就具有了更多的偿债资本，进一步加大了融资平台的扩张范围。结合我国地方经济来看，当前阶段正处于急速上升期，所承受的承担压力较高，如果出现不稳定因素，在因素的影响下，地方政府经济受到冲击，势必会影响土地价格，从而急剧地降低了地方政府的偿债能力。财政风险主要包含的内容为，由危机所造成的资产危机，而产生的金融风险，最后对地方经济造成损害。

其次，因为地方政府的负债急速增长，而带来了极大的风险。主要因素在于，地方政府具有公共责任和财力支出之间的冲突，通过对比平台的负债数据，以及社会发展指标等，可以直观明确的了解所面对的财政风险。

虽然我国融资平台建设较晚，但是属于我国城市现代化的标志，并且融合了城市建设的投资体制、金融等多种內容。在我国经济市场不稳定的情况下，如何化解矛盾及风险，成为了当前地方政府融资平台所研究的关键内容。在采取相应措施中，如果产生措施不科学或不合理，不仅会增加风险的聚集，还会让地方政府面临资金链短缺，甚至断裂等问题，从而降低政府的偿债能力。所以势必要通过加强基础设施建设市场化投融资，以及增强地方政府的约束性、完善政府融资平台建设等措施，来加强对平台的规范，并帮助地方政府探究更多融资模式，才能有效实现风险危机的化解。

加强基础设施建设市场化投融资

加强市场化融资机制，可以有效改善当前地方政府对银行间接融资的大幅度依赖，并缓解融资平台的负债率，从而减轻地方政府的财政压力。城市的基础设施投融资机制包括了两大内容，一方面是把投融资的主体和政府部门为主实现政府与私人的融合，扩大资源路径，引进社会性资源。例如，在建设城市期间，可以通过引入社会及民间资本等方式，积极利用社会资源让投资者们经过联营，以及合资等途径，加入到城市建设中，提升城市基础建设的经营性。这样一来，政府也可以充分集中城市财力，加强非经营性建设。另一方面，可以加强社会投融资，积极有效的应用市场机制，来进行城市建设，这样不仅可以缓解政府的筹资压力，减轻融资平台对银行的依赖性，还能降低政府负债率，打通投资路径，提升路径的开放性。总体看来，要积极突破当前以政府主导的城市基础设施建设，在市场利益激励下，实现风险的约束和政府的主导及监管。

增强地方政府的约束性

加强地方政府的约束性，主要目的在于固定资产、开发财政收入的潜力，从而扩大平台负债范围。融资平台负债属于一种地方政府的变通负债方式，为了加强风险控制，可以提升地方政府的约束性，并有效掌控负债范围。地方政府融资平台所面临的风险主险性性质为，还具有隐性性质，以及在体系外的不可控因素。如果出现相关因素的影响，例如信息不对称、资金应用不合理，就会为政府带来道德风险及经济风险，还可能降低政府的负债评估准确性，所面临的风险规模是未知的。

如果长期处于这种情况，中央政府将无法得知地方政府的详细负债信息，并失去对地方政府相关的财政支撑，从而增大了地方政府的负债风险。如果涉及到融资平台，在这种条件下，平台将无法有效偿债，就势必会转化为政府债务。所以，加强过度负债的管理，就要充分让隐形债务实现显性化，提升政府的约束力，提供预算水平，才能帮助政府的债务信息更加明确，并提升政府资金使用的合理性。通过加强政府约束性，还能帮助政府减少资金成本支出，并明确相应职责。为了加大约束效果，避免出现过度融资等行为，地方政府还要充分扩大政府融资规模，提升地方经济发展，从而提高政府的经济效益，提升政府偿债能力，从而加强对地方负债的控制效果。

完善政府融资平台建设

融资平台属于债务法律的负债主体，减少平台所面临的风险，采取合理措施将风险化解，对于地方政府的债务风险及压力、偿债能力等有着极大的影响。在具体措施中，政府要积极加强融资平台建设，并加强平台企业的规范化，才能有效帮助政府缓解债务压力，降低潜在风险，解决政府所面临的问题。

在具体措施中，首先要完善融资平台建设，要求政府有清晰的授权，并通过精细化管理，来加强职责的明确性，无论在财政部门还是管理部门，都要形成相应的控制机制，通过机制来提升内部的控制效果，促进风险降低能力提高。同时，在人员方面，要提升管理人员的风险管控意识，避免出现盲目融投资的行为，降低资产风险。其次，规范的融资平台建设属于一项系统化的工程，包含了融资平台的项目管理、治理结构以及经营能力，资金的借还机制等。通过加强平台建设，能够有效保证平台偿债能力的提高。

再次，可以制定股权多元化，来促进融资平台的市场运营效果，帮助平台向着多元化方向发展，并融入社会资源，来创建合理化经营，保证平台管理及建设等水平的提高。并且，加强平台的注资，融合经营性和优质资产，融合社会资本，利用重组、改制和上市等方式，减少平台负债的可能性，提升平台偿债水平，并适当降低平台对于政府的还款依赖。

完善融资平台贷款授信

贷款具有一定的风险，且会影响政府的财政水平，这为政府带来的风险是极大的，在化解政府风险措施中，要充分融入平台贷款授信机制。通过机制的落实，可以由平台对贷款行为进行信用评级，根据所评等级分析偿债能力及偿债额度等。同时，金融平台要充分完善负债率的红线，如果在负债率达到红线水平后，就要有效加强对政府贷款的控制。如果企业及政府要产生贷款行为时，可以根据相关的业务特点与具体项目来开展评级，并要求企业及政府完成相应的任务，来满足贷款要求。期间，要求企业遵循贷款制度，以及贷款目的等，来开展经济行为，建设相应项目。为了提升企业贷款的成功率，可以倡导企业开展技术研发创新，产业重组等经营行为，并建议企业积极参与到新兴战略建设中，从而促进企业健康发展。

综上所述，地方政府融资平台是城市建设与现代化发展的必然路径，也是解决城市建设中资金问题的关键手段。在新时期下，地方政府的财政风险较大，想要环节所面临的风险，就要充分明确地方政府融资平台的作用，并结合实际情况来分析融资平台所面临的问题与主要风险，结合实际情况制定新时期下地方政府融资平台的财政风险措施。本文从加强基础设施建设市场化投融资、增强地方政府约束性、完善政府融资平台建设等角度出发，制定风险防范措施，从而为地方政府融资平台的财政风险提供化解措施。

（南平市固定资产投资审计中心）

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