经济发展视角下钦州三娘湾中华白海豚的法律保护对策研究

黄晔瑶

钦州三娘湾地处我国南方北部湾沿海，其海域因分布有国家一级保护动物中华白海豚而有“中华白海豚故乡”之美称。经济的快速发展有效改善了当地的居民生活水平，但也伴随着一些生态问题。就目前而言，对钦州三娘湾的中华白海豚法律保护仍然存在反应迟缓、立法机制不完善等问题。因此，本文立足三娘湾海洋生物特点，探究在经济发展视角下如何完善对钦州三娘湾中华白海豚的法律保护机制。

一、钦州三娘湾中华白海豚生存现状

中华白海豚主要分布于西太平洋、印度洋，常见于我国东南部沿海地区，是我国国家一级保护动物。有数据表明，在钦州三娘湾观察到的中华白海豚数量为177—319 头；中华白海豚主要分布于钦州三娘湾东面的大庙墩延伸到大风江口以东的开阔海域，海域面积约为165.50 平方千米；中华白海豚核心分布区位于三娘湾浅海至大风江口一带海域，海域面积约为46 平方千米[1]。但是近年来，人类在海域上频繁活动，过度捕捞、大量排放污水、旅游业的快速发展等人为因素导致中华白海豚在钦州三娘湾的生存环境急剧恶化，中华白海豚受伤、死亡事件时有发生。钦州三娘湾中华白海豚的生存面临以下威胁：

（一）作业渔船数量增加，旅游业大力扩张，中华白海豚栖息地被破坏

根据调查，钦州三娘湾的机动渔船有1400 多艘[2]，这些渔船在近岸从事拖网作业，作业范围均在20 米以下的浅海。作业渔船所排放的尾气、废油不仅对中华白海豚的生活环境带来影响，也给海洋生态平衡造成威胁。同时，在旅游业经济利益的驱动下，渔民不仅频繁地出海打渔，还擅自带旅客出海观豚以获取经济利益。中华白海豚依靠回声系统辨别物体的位置和方向，声波触碰到不同的物体时，会反射回不同的频率信号，再通过海豚的下颚传回内耳进行定位。渔船作业的轰鸣声不仅会干扰中华白海豚的听觉系统，影响其觅食，甚至还可能损害其内脏。除此之外，根据部分照片所能够识别的个体来观测，有多个中华白海豚背部受到伤害，疑似发动机的螺旋桨导致。显然，人类的活动对中华白海豚的影响是较为显著的。

（二）养殖业过度发展，中华白海豚栖息地被逐渐碎片化

在养殖业经济利益的驱动之下，广西部分海域开始养殖圣子螺、象鼻螺等大量具有商业价值的海生物产品。养殖此类海生物往往需要大量的海域面积，围网养螺，插木桩、水泥桩养殖的情况更是屡见不鲜。不难预见，养殖业的过度开发将导致中华白海豚生存环境的缩小，中华白海豚难以进入养殖区域觅食、生存，或者进入养殖区域后容易受伤。

（三）大面积填海造地，天然饵场遭到破坏，中华白海豚生存环境被恶化

在钦州市石化产业发展局2020 年4 月公示的规划环评报告中发现三墩片区填海区占用了中华白海豚的核心栖息地。钦州市位于华南经济圈、西南经济圈与东盟经济圈结合部，具有独特的地理区域优势，目前正处于石化产业发展的关键时期。如若此填海项目得到获批，钦州三娘湾的白海豚将面临丧失栖息地的局面，填海工程区对土地利用类型的改变是永久性的，工程用地附近的生物将会受到影响，并且在短时内难以得到恢复。

二、钦州三娘湾中华白海豚法律保护现状

就目前而言，对中华白海豚的保护力度亟须加强。立法、执法、守法等各层面对中华白海豚的保护仍然存在不完善之处，具体体现在以下几方面：

（一）立法机制不完善，高位阶立法缺失

我国关于中华白海豚的法律保护在国家法律层面有《野生动物保护法》，行政法规层面有《水生野生动物保护实施条例》。笔者在“北大法宝网”以“白海豚”为关键词进行检索，发现仅有福建省、广东省对中华白海豚有专门性立法。

目前我国对中华白海豚的保护尚未形成较为完整的法律体系。首先，中华白海豚的高位阶立法缺失。在国家法律层面仅有《野生动物保护法》《水生野生动物保护实施条例》对中华白海豚进行概括性保护，但笼统的立法难以从法律层面深层次地对中华白海豚进行保护。其次，福建省、广东省、广西壮族自治区等中华白海豚主要栖息地对中华白海豚的保护在地方性法规的立法不完备，难以从立法层面对中华白海豚进行有针对性的保护。

（二）现行法律可操作性不强

我国现行保护中华白海豚的法律制度较难承担起“保护中华白海豚法律制度”的基本功能，必然导致保护中华白海豚法律体系中的各个组成部分目标互异，主要体现在法律机制缺乏具体可操作性方面。

第一，法律后果及法律责任落实不到位。《野生动物保护法》《水生野生动物保护实施条例》等相关法律法规虽然在部分条文结构中规定了禁止行为模式，但缺乏对法律后果的规定。例如，《野生动物保法》第6 条规定任何组织和个人都有义务保护野生动物及其栖息地①《中华人民共和国野生动物保护法》第6 条：任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地。任何组织和个人都有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为。野生动物保护主管部门和其他有关部门、机关对举报或者控告，应当及时依法处理。，但是没有在该法的法律责任中找到相对应的条文，这就导致现行法律规范没有形成完整的闭合，行为模式缺乏法律后果，使法律的可操作性不强，实施效果不佳。

福建省、广东省关于白海豚（中华白海豚）保护的专门立法地方性法规地方政府规章地方规范性文件地方工作文件福建省无《厦门市中华白海豚保护规定》《厦门市中华白海豚保护发展专项资金管理办法》《厦门市海洋与渔业局关于厦门港海沧港区16—17 泊位岸壁工程基床爆夯作业保护中华白海豚审核的意见》《厦门市海洋与渔业局关于厦门港海沧港区18—19 泊位(III 标段)岸壁工程基床爆夯作业保护中华白海豚审核的意见》《厦门市海洋与渔业局关于厦门杏林大桥建设对中华白海豚保护区影响的意见》《福建省海洋与渔业局关于厦门杏林大桥建设对厦门中华白海豚保护区的影响分析与保护对策专题报告的初审意见》广东省无无《江门市中华白海豚自然保护区管理办法》（江府〔2011〕20 号）《江门市中华白海豚自然保护区管理办法》（江府〔2011〕20 号）《广东省财政厅关于安排2017 年海洋和渔业发展专项资金用于白海豚救护保育基地建设和海洋与渔业资源环境保护相关工作经费（第一批）的通知》

第二，主管部门模糊。笔者在《野生动物保护法》中以“有关部门”为关键词进行检索，检索出9处。例如，《野生动物保护法》第6 条①同前注①。规定，任何个人都有权向有关机关和部门对违法行为进行举报、控告。具体的有关部门所指为何？当群众发现违法行为时，应当向哪个主管部门进行举报、控告？现有的法律条文规定得并不十分明确。因此，在今后制定法律法规时，要进一步细化执法部门职责，增强法律法规的可操作性。

（三）群众保护意识淡薄

在经济利益的驱使下，三娘湾当地渔民为满足旅游业带来的海产品需求，不仅大量养殖具有较高经济价值的海产品占据海域面积，还频繁出海捕鱼以满足对海产品的需求，从而缩小了中华白海豚的生存空间。与此同时，交纵错杂的观豚渔船所产生的噪音对中华白海豚的生存环境也带来一定的影响。增强群众对中华白海豚的保护意识、规范管理是实现钦州三娘湾中华白海豚观光旅游可持续发展的重要途径。

当地政府应当积极寻求人与自然和谐发展的共生模式，在保护环境、维护生态平衡的前提下探索出实现经济增长的观豚运营模式，从而实现经济发展与生态平衡的兼顾。

三、经济发展视角下完善钦州三娘湾中华白海豚的法律保护对策

法律的发展需要坚持遵循“以人为本”的价值取向，以实现其促进人的全面发展的基本保障功能[3]。也就是说，法律的核心目标及其终极目的是为了不断地满足人多方面的发展需求，促进人的全面发展。对于生态保护，我们不能舍弃“以人为本”这一关键价值取向，应当在“生命共同体”中阐释生态环境法律制度。因此，在对钦州三娘湾中华白海豚进行保护时，我们也应当遵循“以人为本”的理念，实现生态利益与经济利益的共同发展。

（一）完善立法机制，形成多元化保护体系

尽管目前关于中华白海豚的保护已经逐步形成了以《野生动物保护法》和《水生野生动物保护实施条例》为核心的法律体系，但是仍然存在诸多需要改进的地方，如部分条文不能与时俱进。例如，《水生野生动物保护实施条例》自1993 年颁布以来，只修订过两次，最新一次修订还是在2013 年，其中的内涵要义以及部分立法条文已经不能与如今的新情况新理念保持一致，因此，应当结合我国保护之实情，因地制宜完善相关立法机制。

此外，对中华白海豚的保护需要一部部门齐全、机构统一、具有较强协调性的高位阶法律，其应当是针对现存珍稀水生野生动物生存的自然条件以及人文因素所制定的法律，地方性法规等也应当因地制宜，结合自身发展条件对中华白海豚的保护做进一步的细化、完善。位阶层次丰富、独具特色的多元化保护体系，有利于中华白海豚的保护，有利于维护我国生态物种之平衡。

（二）细化法律规定，增强法律法规可操作性

明朝政治家张居正曾言，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律的生命力在于法律的实施。就一个国家而言，重要的并不仅仅包含法律制定，而且还要通过法律的实施实现法律的价值[4]。首先，在制定中华白海豚的法律保护机制时，应当充分考虑法律的可操作性。法律的规范主要由行为模式及其法律后果组成，因此法律的可操作性是指存在可行的办法将法律规范适用于具体的行为而推导出的法律后果[5]。在制定法律时，应当严格明晰行为模式及法律后果，让法律在实践中得到充分实施。

其次，在将监管责任落实到具体部门时，不应以“有关部门”笼统而述，应实现各个部门权责有法可依、有法必依。一方面，要有效避免各个部门职权管理混乱情况的出现；另一方面，要让公众知晓政府各所属部门的权能，在突发紧急情况时公众能够及时准确地向有关部门寻求帮助。

（三）鼓励公众参与，加强公民保护意识

保护中华白海豚离不开公众的参与，实现对中华白海豚的保护应当将公众作为保护环节的重要部分。政府可提供相应的平台与机会，将政府、非政府组织、群众融合在一起，在一定的阈值范围内，实现生态利益与经济利益的共同发展。完善法律责任中的奖赏机制，奖励在中华白海豚保护科研方面成绩显著的个人和组织，以此吸引、鼓励公众参与中华白海豚的保护工作。

此外，将公民纳入保护中华白海豚工作的监督环节。政府作为保护中华白海豚工作的主体，应当将中华白海豚的保护工作内容透明化、公开化，使公众能够明明白白地监督行政主体工作，促进保护工作可以更加高效地进行。

同时，建议在钦州市设立中华白海豚科普馆，将海洋文化教育与旅游融为一体，让当地群众与外地游客能够充分了解保护中华白海豚的重要性与意义。具体的方式除了开设科普馆外，还可通过开展系列访谈、讲座等多元化形式加强对中华白海豚的宣传，增强公民对中华白海豚乃至濒危野生动物的保护意识。

四、结语

法律是调节正义和利益关系时的评价准则[6]，其在利益保护和行为主体的行动自由之间尽量实现二者的平衡。单纯就利益而言，在没有冲突或矛盾时，理论上是可以兼顾统一的，但是在利益与正义存在冲突时，就应该进行一定的取舍，进行价值的优位判断。因此，对于钦州三娘湾中华白海豚乃至野生动物的保护而言，我们应当认真审视如何实现人类与中华白海豚和谐共生，以生态文明推动构建人类命运共同体，从而开启人与野生动物和谐共处新篇章。