浅析新形势下工程招投标与合同管理的问题与措施

高明霞

在工程项目采购管理法律环境和社会环境均发生较大变化的新形势下，如何把握工程项目招标与合同管理的关系，对进一步提升国有矿山企业工程项目管理的规范化、标准化、信息化水平，推动国有矿山企业工程管理提升，尤为重要。

1 工程项目招投标与合同管理的关系

工程项目招投标与合同管理作为工程建设阶段不可分割的两部分，关系愈加密切，利害相同，辅车相依。

1.1 工程项目招投标和合同管理的重要性

工程项目招投标和合同管理工作是国有矿山企业的工程项目采购监督管理中极为重要的两个环节。工程项目招投标和合同管理从法律行为角度，本质上都具有法律约束力；从选定和管理承包单位角度，决定了工程项目的质量和效率；从国企合规管理角度，能有效控制工程各项风险；从党风廉政建设角度，对招投标和合同管理的有效监督是预防腐败的手段。

1.2 工程项目招投标是合同管理的依据和基础

工程项目招投标是选择承包单位或供应商的一种采购方式，是工程合同订立的前期阶段。工程项目招投标工作通过市场竞争促进资源优化配置。其工作成果（招标文件、投标文件、中标通知书）是工程合同管理的重要组成文件，可视为工程合同管理的一部分，是合同管理的依据和基础。

1.3 合同管理是工程项目招投标工作的落实和实施

工程合同管理是个全面、系统和动态的管理活动。工程合同管理从合同程序方面包括订立、履行、变更和解除，从合同条款方面包括发包人和承包人的权利与义务、监理人职责和权利、工程进度控制（进度计划、工期延误）、质量、价格和结算、索赔等。工程合同主要条款订立的依据是投标文件，工程合同管理是招投标工作的具体落实和实施。

2 工程项目招标与合同管理中存在的问题

从工程招标与合同管理的关系入手，分析现阶段招投标阶段合同管理遇到的问题，规范工程招投标和合同管理各环节的行为，进一步提升企业项目管理水平。

2.1 招标文件的内容不够规范

编制工程项目招标文件是一项跨单位跨部门跨专业的协作工作。参与方涉及项目实施单位、设计单位、招标代理机构以及项目单位监督管理部门等。招标文件编制内容常见三类问题。第一类是表述歧义、不严谨的问题。如：资质表述歧义，缺少“及以上”等词；一句话中连续使用“和”与“或”等连接词；对应关系不明确，导致多种理解方式。第二类是逻辑错误问题。如：招标控制价或投标保证金数额无单位（元或万元）或单位表述错误；引用法律法规不适用问题，某货物类招标引用《工程建设项目施工招标投标办法》等法律法规；还有出现货物类招标评分办法中要求投标人名称与“安全生产许可证”一致问题。第三类是前后不一致的问题。如：提交证件的形式不一致，前面是原件，后面为原件或复印件；章节序号或年份要求前后不一致；提交证件资料内容前后不一致。第四类是程序类问题。如：评审专家抽取要求不符合相关规定、投标保证金退还程序不符合相关规定或缺少投保保证金和银行保函的交纳方式。

2.2 评标委员会程序操作不规范和权利运用不当

尽管在《招标投标法》《评标委员会和评标方法暂行规定》及公司相关制度中，对规范评标委员会的评标行为有明确要求，可从实际情况看，评标委员会因其评标行为不规范引起的质疑和诉讼却时有发生。

一是评标委员会在评标中程序操作不规范。

（1）未履行“评标准备”和“初步评审”两道程序，直接进入详细评审程序。这样会出现评标杂乱无序，信息和数据欠缺，导致评标质量问题而重新返工情况。

（2）评标操作过于粗放。一种情形是评标专家未能实行独立操作，一部分专家评审，另一部分专家旁边“休息”；一种情形是评标专家相互聊天、接电话、频繁进出或走动；还有一种情形是有的评标专家对评分数据结果不复核，草率确定中标候选人名单。

二是评标委员会在评标中权利运用不当。

（1）评标委员会权利的范围放大。比如：评标委员会仅限于审查投标文件是否合符招标文件实质性要求的权利范围。然后在有的评审中将评标委员会扩大到审查投标人是否冒名顶替、审查评标标准和方法是否最好、最优，以及如何修改等范围。

（2）评审专家自由裁量权过大。在个别的公开招标采购中，评标委员会评审分值占比高达75%。评标委员会各专家根据主观经验和认识进行评分，这将会出现对同一投标人，评标专家给出的分数比较悬殊，或不同评委对同一投标人评出了截然相反的结论。

2.3 合同条款签订不规范

合同签订工作是以招投标工作成果为依据。合同签订应遵循公平和透明的原则，合同双方应做到权利与义务对等。然而，在实际工程承包中，合同条款更多强调了承包方的责任与义务，却没有明确列明发包方需要承担的义务和违约赔偿责任，从而违背了合同公平的原则，侵犯了承包方的权利。同时，有的发包方与承包方签订工程合同时，在承包合同中自行增加不合理的条款，比如：要求承包方预先垫付施工资金，强行缩短工期等，使签订的合同偏离了招标文件的要求。仍存在合同有些条款责任有意含糊，导致权力义务不明确，转嫁工程风险，合同签订不规范，为后期工程结算埋下隐患。也存在中标后违规增项情况，如，某企业采购规模4800万元，实际签订合同金额超过9800万元。

2.4 招标与合同管理脱节

工程建设单位对招标阶段的预算控制和合同管理的作用认识不到位，有重形式轻内容、重管控轻沟通，管理工作不深入的情况。工程招标工作涉及工程技术需求、预算控制、采购招标、合同签订等多个部门或业务科室的内容。各业务部门只考虑各自管辖业务，有出现“部门墙”的情况。有的招标管理人员和合同管理人员两者互不联系，导致招标和合同管理脱节，比如，招标管理人员只负责审查招标计划、招标控制价、监督开标、发放中标通知，合同管理人员只负责审查合同签订、履行。招标管理人员和合同管理人员均没有审查招标文件中是否载全合同和主要条款和工程的实质性条款，这给下一步工程合同谈判和签订带来诸多不便。在工程合同履约过程中，合同管理人员通过补充合同对招标文件中的要约与承诺随便更改，导致工程项目超预算，工期进度偏差大等现象比比皆是。

进行偏差原因分析首先应当将已经导致和可能导致偏差的各种原因逐一列明。偏差产生的原因，如图1所示。

图1

2.5 监督管理执行力度不够

当前，国家部委和行业内部已对工程建设领域招投标工作已形成一套较为完整有效的管理制度。国有矿山企业针对本企业的实际情况也有完整有效的制度，这对规范招投标行为和合同违法行为起到积极作用。然而，仅有明确的职责和完备的管理制度，没有付诸严格检查和配套监督实施，必然是空中楼阁，无法落地见效。特别是采购监督管理人员未依据相关制度严格检查，未形成监督台账，管理要素清单并未随其动态调整等问题，都直接影响着管理制度的落实。例如：工程项目招投标仍有虚假招标和串标不合法行为、评标标准不科学不规范、工程合同相对方仍出现履约能力不足、中标单位借用他人专业资质挂靠。某供应商曾在过去一年共参与不同中央企业近1300个工程类项目投标，实质是长期为其他无资质企业提供挂靠，用于承揽国有企业工程项目。

3 提升工程项目招标与合同管理水平的有效措施

当前的国有矿山企业工程管理，必须要坚决贯彻落实中央深入“加强招投标项目统一协调管理”和“全面统筹协调，堵塞漏洞不留死角”的采购管理要求，进一步规范所属企业的招标活动，强化重要环节的合规性控制，实现管理关口前移。

3.1 持续规范招标文件的编制工作

首先，提高招标单位在招标文件编制过程中的参与度。招标单位要注重信息传递的及时性和准确性，建立沟通的反馈机制，避免因信息传递的遗漏和偏差，造成招标文件内容简单、不严谨问题。其次，明确招标文件实质性条款。招标文件设立不允许偏离的实质性要求和条件，应当以醒目的方式明确实质性条款的内容，并注明该实质性要求和条件在招标文件的位置，不得在符合性审查表中简单设置“是否实质性满足招标文件要求，由评标委员会做出评判”等模糊条款。这样有助于减少专家的自由裁量权，减少因评审工作不到位、不严谨而引发的质疑投诉。招标文件编制注意以下几点，见表1。

表1

3.2 优化评标环境，保证评审规范

近年来，工程招标工作质疑和投诉案例明显增多，一方面是由于投标单位的维权意识明显增强；另一方面则是因为招标文件编制不规范、不准确，存在个别评审专家评审工作不严谨、随意废标等现象。从制度上预防此类问题，首先，要构建更科学的专家评审制度。加强对专家的筛选，不限于专家的专业能力，还应考虑其职业道德和职业态度等方面进行综合考量，重视对评审专家的培训，确保专家评审工作是专业的、公正的。其次，要规范评标委员会的操作程序，营造专业透明的评标环境，推行电子化评标。电子化评标能够在物理上对评审专家进行有效隔离，有效解决评审专家间相互串联，以及合议时受招标人代表误导等诸多问题。第三，要强化监督管理，加大责任追究。重点针对以下事项开展监督活动：评标委员会组成是否合法；评标委员会是否按规定程序进行评标；评审专家是否存在倾向性，是否不公平地对待某些投标人；招标人代表是否违反规定发表倾向性言论，是否非法干预评委评议、打分；评标委员会的评标意见是否存在疏漏等，必要时还应对评分情况进行抽样复核。

3.3 加强合同签订和履约管理

明确规定发包方、承包方及分包各方的责任和关系，规范监理工程师及双方管理人员的职责和权限，明确对工期、质量、工程造价及违约责任等关键条款约定。鉴于，工程造价的争议一直是建设工程施工合同最常见的纠纷，在冶金矿山基建项目的施工合同履约中，设计变更及优化、材料差价和现场签证无法避免，所以，必须明确规定材料调整差价的范围、程序、计算依据，同时必须明确规定设计变更、设计优化及现场签证的签发确认流程。工程合同管理抓住施工材料管控、机械设备日常维护和劳动者生产效率三方面的管理工作，合同履约中出现工程费用偏差，管理人员从物价上涨、设计原因、业主原因、施工原因及客观因素五个方面记录和分析偏差原因。这样，将对后续工程结算工作的顺利进行提供依据。

3.4 实现工程招标与合同管理的同步

工程招标与合同管理尚未达到同步，其根本原因是管理人员在工作关系方面未达成系统认知，导致出现部门间互动交流不深不透的现象。相关管理人员可在工作方式或工作机制上略作调整，实现工程招标和合同的同步。比如，在工程项目招标准备阶段，合同管理人员参与招标文件的审查工作，可在第一时间内提出有建设性的建议和意见，可让招标管理人员和合同管理人员对招标文件的内容共享共知，推动工程项目招标工作有序展开，提升工作效率，为下一步工程合同签订和合同履行的可操作性得到有效保障。

当前，国有矿山企业的采购管理不再淤泥于传统计划供应。以笔者所在矿山企业为例，新建矿山建设管理实行分级管理。由新矿建设项目招标领导小组统一指挥、协调、监督新矿建设项目招标工作。招标领导小组日常办事机构和合同管理部门设在规划发展部，实现工程招标和合同管理同步，效率较以往有了极大提升。

3.5 强化工程招标、合同签订等重点领域和关键环节日常监督

根据《民法典》等法律法规，以及公司采购监督管理规定，国有矿山企业应以采购电子商务平台为抓手，重点强化工程项目采购方式选择、采购程序设立、招标文件编制、供应商管理、合同签订和采购信息化管理等重点领域和关键环节的检查与监督。为保证工程项目招标工作顺利开展，招标单位应不断加大监督管理力度，不断提升招标及合同管理人员的职业素养，加大对招标代理的监督管理。针对工程招标和合同管理流程各个环节存在的廉洁风险和风控级别，制定相应的监督方案；在关键环节的日常监督，要明确监督方向，细化监督内容，力争实现全覆盖监督。同时，可充分发挥施工全过程跟踪的第三方管控优势，强化对关键环节日常监督的横向制约和层级监督，实现监督方式的多样化，发挥日常监督的预防和警示效用，强化廉洁自律意识，筑牢业务监督、职能监督、执纪监督三道防线，切实提高招标和合同管理水平。

4 结语

通过进一步规范招标文件编制，规范招标行为，保证评审的规范性和专业性，加强合同签订和履约管理，实现国有矿山企业工程招标与合同管理的同步；通过要素管理的方法，识别采购风险和问题，确保风险管住、管透、管全；通过技术手段实现管理的有效覆盖，形成管理闭环，强化工程招标、合同签订等重点领域和关键环节日常监督。从制度层面规范行为，在管控风险和提高效率之间取得最优平衡，全面开展以人为点、已流程为线，以制度为面，环环相扣，确保国有矿山企业工程项目招标与合同管理工作效率持续提升。