职业教育的高水平开放与混合所有制改革

李立 符兴干

【摘 要】我国职业教育的制度变迁与国有企业的改革过程密切相关。随着国家统包统分制度基础的瓦解，职业教育走向高水平开放成为一种历史必然。在此情形下，职业学校必须与行业企业重构新型的校企利益关系，而以产权为根基的职业教育混合所有制改革（以下简称职教混改）则是体现这一新型关系的典型代表。但职教混改只是迁移了国企改革的经验方法，无法复制国企改革所具备的环境因素，且在实践中遭遇了诸多难以解决的现实问题。职教混改何以为继，又价值何在？唯有增进对新时代职业教育走向更高水平发展的新认识，才能深化对职教混改的新理解。

【关键词】职业教育;高水平开放;混合所有制;教育评价

【中图分类号】G710  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2022）36-0006-07

【作者简介】1.李立，海南职业技术学院（海南海口，571127）经济管理学院副院长，讲师，主要研究方向为职业教育管理、经济管理;2.符兴干，海南职业技术学院（海南海口，571127）副校长，讲师，主要研究方向为高校管理。

*本文系2019年度海南省高等学校教育教学改革研究项目“自贸区港背景下海南高校国际教育发展问题与策略研究”（Hnjg2019ZD-10）的阶段性研究成果。

一、职业教育走向高水平开放的历史逻辑

（一）从私人领域走向国家事务

职业教育并非一直属于学校本位的教育。传统技术技能的传承与积累主要发生在民间，以家传式、学徒制等方式进行。在19世纪中叶以前，职业教育基本上是私人领域的事情，政府与其他社会主体的参与较少。[1]这是由于在古代，家庭既是生活单位也是重要的生产单位。而到了近现代，家庭的生产单位功能逐渐被企业所取代。随着现代企业的出现和技术进步，工业革命等促使生产力大幅度提升，各国政府开始重视职业教育，现代职业技术教育的国家制度由此确立。1868年，俄罗斯莫斯科帝国技术学校校长戴拉·保斯创立了“俄罗斯制”，将古代学徒制中的全程式工艺教学分解为相对独立的工序，并对工序进行课程化处理，對学生进行集体授课，大大提高了教学效率，开创了在学校实施职业教育的课程模式。[2]随后“俄罗斯制”迅速在欧美各国推广，为职业教育从私人领域走向国家事务奠定了技术层面的基础。职业教育自此被纳入学校教育的制度体系当中，颠覆了以往师傅带徒弟“点对点”的教育形式，发展成为一种依托课程进行“批量式”技术技能人才培养的教育形态。但是，这种转变也带来了一个难以解决的问题：在学校场域内，基于课程模式，如何达成学习过程与工作过程相统一。围绕这一问题，包括我国在内的世界各国基于自身实际在职业教育的制度设计上进行了很多的探索。

（二）从高度集中走向行业分离

1949年以来，我国职业教育的国家制度经历了一个办学资源和管辖权从高度集中到行业分离的变迁过程。1956年国家对生产资料进行了公有制改造，掌管了几乎所有的社会资源;在此基础上，国家通过一系列的“身份制”“单位制”等制度设计与政策安排，将社会资源分配给不同的社会群体成员。[3]生产资料的所有制形式决定了这一时期职业教育的利益关系结构。彼时，职业教育管辖权高度集中于行业系统，职业学校则是行业系统和国有企业科层体系中的一个部分，办学资源来源于行业系统的“单位制”分配。[4]而职业学校毕业生的就业去向及社会身份，则受到国家统筹劳动用工制度的保护。“单位制”“身份制”的统包统分，为这一时期的职业教育发展提供了坚实的制度基础。至今，仍然有许多人怀念“包分配”“八级工”的年代，这种治理形式除了可以为行业提供长期积累的、专用性很强的技术技能之外，还包含了从业者社会地位高、福利待遇好等制度性保障。行业分离发生在20世纪的90年代。随着市场经济体制的确立，相对自由的劳动力市场制度开始形成，学生从毕业后国家统包统分走向缴费上学、自主择业，“身份制”率先瓦解。90年代末开启的“三年脱困”国企改革则分离了国有企业一部分的社会职能，职业学校不再是行业系统、国有企业的科层体系成员，其管辖权开始从行业系统转入教育系统，办学资源的来源渠道随之发生了根本性变化，附属于行业系统的“单位制”随之瓦解。行业分离改变了我国职业教育发展的制度基础，改变了职业教育的利益关系结构。自此，我国职业教育开始迈入市场经济条件下校企利益关系重构的时期。

（三）从产教结合走向产教融合

当前，深化产教融合、校企合作的理念深入人心，但我们仍然有必要对产教融合、校企合作因何出现做一些历史逻辑的探寻。从职业教育思想史看，职业教育要与产业建立联系、与劳动生产相结合，自我国现代职业教育诞生以来便已有要求。黄炎培先生的职业教育思想深入阐述了这一观点。在办学资源和管辖权高度集中时，职业学校与企业之间存在着制度性的“血缘关系”，均属于同一个科层体系内，是行业系统、国有企业“自家的孩子”。这一时期的政策与法律文件十分强调职业教育与产业发展产教结合。如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“中等职业技术教育要同经济和社会发展的需要密切结合起来”;1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》“提倡产教结合、工学结合”;1993年《中国教育改革和发展纲要》强调，“要在政府的指导下，提倡联合办学，走产教结合的路子”;1996年《职业教育法》要求“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合”。校企合作首次出现在政策文件中，则是2004年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》中提出“推动产教结合，加强校企合作，积极开展‘订单式’培养”。[5]131其内涵仍然强调的是产教结合。产教融合深入人心乃至上升为国家战略，则是在党的十九大报告要求“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”之后。从产教结合走向产教融合，是在计划经济体制向市场经济体制转变背景下，我国职业教育发展导向的制度变迁和语境转换。产教融合由此成为新时期国家职业教育制度重构的基础。职业学校和行业企业开始以各自独立的个体身份，在平等的市场条件下合作发展、协同育人。面向市场、面向企业开放办学，成为职业学校发展的必然选择。

（四）从封闭办学走向开放发展

近二十年来，如何促进校企合作、工学结合一直是职业教育的热门话题。在丧失了行业系统办学的制度基础之后，职业教育的“职业性”被严重削弱，在教育系统管辖下，其办学体制、人才培养模式甚至课程体系和内容，都不自觉地沿袭或参照普通教育、学科教育的模式。职业教育的类型本色被掩盖，职业学校与行业企业的关系成为“弱链接”。“学习过程与工作过程相统一”的工学结合问题充分暴露了出来。“黑板上种田”“屏幕上修车”一度成为职业学校的自嘲与反省之语。在此情形下，职业教育的校企合作诉求开始体现在国家政策文件当中，大致经历了浅意识、明确意识和系统设计三个阶段。[5]128在这一时期，“校热企冷”现象成为职业学校和教育行政部门头疼的问题，校企双方签订的大部分合作协议落实不下去，成为形式化的合作。为了解决这些问题，人才培养层面的订单式培养、现代学徒制等模式不断被设计和开发出来，合作办学层面的股份制、混合所有制办学改革得到了国家的鼓励。跨界教育、多元办学、多元治理、企业重要主体、校企命运共同体等概念不断推陈出新。尤其在2019年《国家职业教育改革实施方案》颁布之后，实现“三个转变”的总体目标成为国家新时代职业教育发展的重要制度建构。这是职业教育在脱离“身份制”“单位制”的利益关系结构之后，开始学习和适应如何在市场经济环境下与行业企业再度建立“强链接”。这促使职业教育和职业学校必须开放发展，职业教育再度回归类型本色具有了强大的内驱力。

职业教育的发展方向、制度演变与历史文化传统、经济社会发展、利益关系结构的变迁密切相关。职业教育的发展离不开行业企业这一要旨，不论是在“高度集中”时期还是在“二元分立”时期都没有动摇和改变过，只是利益关系形式发生了变化。职业教育和职业学校无法再回到计划经济时期国家统包统分、行业系统办学的制度庇护当中，只能在市场经济条件下摸索与行业企业重构新的利益关系。要做到这一点，职业教育要率先突破自我，实施高水平的开放。

二、混合所有制办学：高水平开放下的校企新型利益关系重构

现在摆在职业教育面前的两个重要问题就是，如何实施高水平开放，以及如何通过高水平开放来促进高质量发展。在众多的校企合作办学模式当中，职教混改可谓是一种深入、复杂和典型的形式。在此以职教混改为例，探讨在职业教育高水平开放的趋势下，职业学校与企业构建了一种怎样的新型利益關系，形成了一种怎样的办学生态，又衍生出了哪些值得关注的问题。

（一）基于产权的校企合作

讨论职教混改，绕不开产权话题。回顾20世纪90年代末“三年脱困”国企改革的动因，可以看到在外部的财政金融体制已然改变、市场竞争格局已然成形的形势下，国有企业依旧背负着计划经济时期的“包袱”——国企所举办的医院占到全社会医院总数的40%，所举办的义务教育阶段学校占到了全社会城镇同类学校的1/3。[6]在传统承包经营责任制的内在潜力已经释放殆尽的情况下，国企改革必须寻找新的出路，由此开始剥离社会职能并触碰深层次的所有制改革。产权变革自此提上了日程。现代产权理论、公司治理理论越来越受到重视和广泛运用，为国企改革提供了重要的理论支撑。国企改革的实践和产权理论的传播，为职业教育探索混合所有制改革奠定了理论基础，铺设了现实背景，提供了行动指南。

这就不难理解，为何在2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布之后，2014年，“职教混改”首次被写入《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》当中。这是因为十八届三中全会决定将市场在资源配置中的“基础性作用”提升为“决定性作用”，表明了党和国家对社会主义市场经济规律的认识达到了一个新的历史高度，意在将国企改革的实践经验迁移到离不开行业企业的职业教育领域，尝试让市场来配置职业教育的办学资源，让行业企业基于产权制度再次成为职业学校的重要办学主体。因此，产权变革是职教混改的根基，而职业教育校企合作则可视作一种完全的市场行为。[7]以土地、资金、设备、知识、技术等为基础的资本形态，成为产权制度下行业企业再度进入职业学校的关键要素。不论是宏观上国家职业教育办学资源配置效率的提升，还是微观上因产权激励而促使企业积极投入到职业学校的办学与育人中，均是职教混改基于产权的制度设计目标。与以往各类校企合作模式相比，以产权为校企新型利益关系基石的职教混改是更加深入和全面的开放形式。

（二）基于产权的权利让渡

2016年以来，山东、河北、新疆等地总共以官方名义发布了25个职教混改试点案例。自发开展学校层面“大混合”、二级层面“小混合”的职业学校也日益增多。由于二级学院在现行法律法规框架下并不具有独立法人的资质，因而“小混合”属不属于严格意义上的职教混改还有待商榷。但这并不妨碍“小混合”呈现出校企新型利益关系的内涵。

综合目前“大混合”“小混合”的实践经验，可以将职教混改中的校企新型利益关系概括为“两个让渡”：第一，在办学上让渡所有权与控制权，旨在优化办学资源配置，革新办学体制;第二，在教学上让渡参与权与话语权，旨在促进校企协同育人，革新育人机制。一方面，通过办学所有权与控制权的让渡，行业企业才能成为真正意义上的办学主体，体现出产权的激励功能;另一方面，通过教学参与权和话语权的让渡，行业企业才能在人才培养、技术升级等过程中获得人才与技术的专用性收益，促进产业领域的效益增长。与此同时，职业学校也在“两个让渡”的过程中，得以吸纳社会资源用于办学，得以将企业的生产服务过程转化为教育教学过程，推动培养目标、课程体系、课程内容、师资结构、教学方法、学习场域等诸多方面的实质性变革，在办学层面和教学层面上均体现出有别于普通教育的职业教育类型特征。

从资本角度来看，发端于21世纪初的独立学院本质上也是不同所有制资本在教育领域的混合办学行为，是我国高等教育从“精英教育”走向“大众教育”时期的产物，目前正以合并转设等方式退出历史舞台。反观职教混改，从2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中的“探索发展”，升级为2019年《国家职业教育改革实施方案》中的“鼓励发展”，是因为它在职业教育领域中负有重构校企新型利益关系的使命。这是独立学院所不具备的，也是职业教育产教融合的类型特征所要求的。

（三）基于产权的治权探索

国企改革还有一个长远的重要目标：推动国有企业建立现代企业制度，[8]62包括公司治理制度的重构。产权决定治权，职教混改也需要探索建立一套现代职业学校治理制度。

在学校的内部治理方面，混合所有制职业院校的重要突破是从“老三会”（党委会、教代会、工会）向“新三会”（股东会、董事会、监事会）的治理结构转换，领导体制从“党委领导下的校长负责制”转变为“董事会领导下的校长负责制”。对于兼有公私资本特别是公办的职业院校来讲，这个变化是巨大的，影响是深远的，将衍生出党委会和董事会是什么关系，谁说了算，以及校长代表谁等一系列复杂问题。[9]现有的一些混合所有制职业院校治理实践表明，学校在治理结构和治理机制上如能取得一种均衡与共识，以信任、协商、变通的方式妥善解决重大办学决策中的新问题，可有效弥补当前政策法律规定的缺失，使之成为经过实践检验的基层首创方案。而一旦处理不好，一方面混改学校将走不出公办学校固有的模式，仍然受制于各种条条框框，难以激发办学活力;另一方面，教育公益性和资本逐利性产生冲突而无法兼顾，以致学校形成逐利导向，将教育行动异化成为经营行动。

在外部的政策环境方面，职教混改所推动的不只是学校层面的治理探索，还包括政府在宏观层面上的职能转换和政策创新。由于混合所有制职业院校在办学实践中面临着办学性质不明、法人属性不清、缺乏适用政策等诸多问题，不可避免地会与现行教育政策产生各种矛盾与冲突，迫切需要教育政策做出调整。2020年9月山东省教育厅等14部門联合印发了《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》。2021年8月和10月，江西省15个部门和浙江省台州市14个部门分别出台了推进职教混改的意见，都是教育政策调整的例证。但应看到，一项教育改革行动需要十余个政府部门联合起来才能推动，不仅表明职教混改面临着高昂的体制成本，[10]也呈现出教育改革与教育政策之间复杂的双向互动关系。[11]足见基层混合所有制职业院校面临的复杂办学局面，以及职教混改对现行教育政策所产生的巨大冲击。当前职教混改发展的阶段特征，仍然是寄望于政府部门通过“九龙治水”的协同方式加大政策供给，以解决现实问题。要做到这一点，本身就需要一个强大的政府来实施一种复杂的联合行动。职教混改一方面要脱离政府的管制，一方面又要依赖政府的权威，看似矛盾却很现实。这是因为制度最初设立时，总是面临巨大的初始成本。[12]“九龙治水”的政策协同也给地方教育主管部门出了一道难题。由于企业的深度介入，职教混改需要解决的问题已经远远超出了教育主管部门的能力范畴，不是哪个地区都有魄力、有能力实施如此复杂的政府联合行动。这也成为地方政府推动职教混改积极性不高的主要原因。

综上，在原有计划经济时期“单位制”“身份制”的校企合作制度瓦解之后，职业教育借助国企改革经验探索了一套基于产权制度和治理制度的职教混改模式，重构了校企新型利益关系，呈现了一种高水平开放的新样态。这一模式的基本框架是简洁清晰的，产权与治理是其制度基础，但围绕产权与治理所演化出的内外部生态则是复杂的。职教混改发展到今天，对于产权与治理关系的探索之路依然漫长，以高水平开放促进高质量发展的模式还没有成型，仍有许多深层次的问题亟待研究与实践。

三、对于职教混改问题的再认识

职教混改的出路在哪里？要回答这个问题，需要从国企改革中寻找启示。国企改革的起步和改革措施的推进是外部经济形势倒逼的结果。[8]190当时宏观环境的市场经济体制基本形成，国有企业占据着比例庞大的国家资源，经济绩效却很低下，不得不改、不改不行。而职教混改的外部条件则不那么充分。一方面，职业教育的外部市场环境、竞争格局并未形成，市场在职业教育资源配置中是否应当发挥决定性作用未有定论;另一方面，占有大量教育资源的公办职业院校虽然办学活力不足，但不能认定为效率低下、“亏损”严重。因此，职教混改虽然迁移了国企改革的经验方法，却没有具备国企改革的环境因素与动力条件。这是职教混改动力不足的重要原因。近年来，通过全国职业教育混合所有制办学研究联盟丰富的实践案例发现，职业院校实施混改的动因复杂多样。有处于贵州偏远山区的“穷学校”，山坡上一座简陋的小校园和一群朴实平凡的孩子，一位忧心忡忡、东奔西走的校长把职教混改当作改变学校命运的唯一救命稻草，渴望“不分所有制”地打通办学资本进入的渠道。有沿海地区的“富学校”，不停留于衣食无忧的舒适安逸，以筑巢引凤、提供利好的方式邀请企业前来混改，一心要试水校企深度融合、协同育人的教学改革。有成功吸纳数亿元资金举办混合所有制二级学院之后的学校，校领导发现在上层的政策制约、制度隔断面前自己遇到瓶颈，陷入“做得越大心越慌”的窘境。还有职业院校是出于积极响应国家政策的目的，争做改革排头兵、先锋队，借此去除体制弊端，打开办学局面。此外一些混改学校是由历史原因造成的。公办职业院校处在国家财政供养的“舒适区”内，民办职业院校处在自己说了算的“安全区”内，那么为何还要选择一条艰难的混改路子来走？发展职教混改是否有必要？这些横亘在现实中的复杂问题，应当予以正视和思考。

自《国家职业教育改革实施方案》确立了职业教育“不同类型、同等重要”的地位以来，职业教育打开了一个广阔的、充满想象力的发展空间。“纵向贯通、横向融通”的现代职业教育体系正在致力推动职业教育与普通教育的有效衔接，“育训并举”的办学功能将职业院校的办学观念从学校教育的“小职业教育观”推向终身教育的“大职业教育观”，“百万扩招”和从业人员培训使得职业院校的教育对象和生源结构更加丰富和多样，“产教融合”把校企合作从组织契约推向了产业和教育生产关系调整的新高度，教育服务贸易将推动境内外的优质教育服务加速流通。此外，一批教育型企业、线上职业教育平台蓬勃发展，为社会从业人员提供更加多样和合适的教育服务产品。大型企业集团的内部培训更加规范化和标准化，职业教育的课程特征越来越明显。“育”与“训”、校与企的课程产品标准与特质正在趋同融合，原有分属两端的产品边界正在被试探性地打破，一些社会化、市场化的优秀在线课程资源正被纳入职业院校的日常教学体系。这些发展迹象表明，职业教育正在致力成为一个包容性更大的领域和范畴，正以高水平开放的姿态与经济、社会和人民建立千丝万缕的利益联系;意味着职业教育的市场化竞争环境正在悄然生成，并会在不久的将来对职业院校形成倒逼改革的巨大冲击力。处在“舒适区”“安全区”内的职业院校将在办学体制、育人机制上逐步呈现出与这种市场化竞争环境不相适应的深层次矛盾，基于公办民办“二元结构”的职业教育政策和法律体系也需要应对不同所有制背景下配置职业教育资源的新形势、新要求。而这些，都将会是职教混改在今天艰难的改革探索中所呈现的价值和意义。

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