构建新时代中国特色国有企业治理结构初探

李刚

党的十九大报告明确指出，我国已进入中国特色社会主义新时代，新时代中国特色社会主义思想、“党是领导一切的”等重大政治原则已明确写入党章。2015年9月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，针对一些国有企业董事会形同虚设等问题，提出完善治理结构的重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，强调要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程。当前，绝大多数国有企业已基本完成将党建工作整体要求纳入公司章程这一工作，使得党的领导与公司治理有机统一有了重要依据。但这只是解决国有企业治理结构问题的第一步，还需继续深入研究国有企业治理结构中存在的问题，以便国有企业的整体运转机制更加协调、高效，逐步探索形成新时代有中国特色的国有企业治理结构。

一、国有企业治理结构现状

1.“三会一层”严格依法运转。当前，大部分国有企业严格按照《公司法》的规定，建立了包括股东（大）会、董事会、监事会、经营层在内的“三会一层”公司治理结构体系（国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权，股东会非本文讨论重点），对规范公司整体运转起到了一定作用，初步建立了较为规范的现代企业制度，基本形成了现代公司治理意识。

2.公司党委积极参与公司治理。按照国企党建有关要求，公司党委积极参与公司治理。在国有企业中，形成了公司党委加“三会一层”的治理架构。在党委组成上，按照“双向进入、交叉任职”的要求，管理层成员与党委成员适度交叉任职。根据某行业监管部门调查报告，JX公司党委有5名成员，党委书记兼纪委书记未进入董事会、监事会和经营层担任职务，党委副书记任董事长兼总经理，     3名党委委员均任副总经理;JT公司党委有4名成员，党委书记和纪委书记未进入董事会、监事会和管理层担任职务，2名党委副书记分别任董事长和总经理;BBW公司党委有9名成员，党委书记未进入董事会，6名党委成员在管理层任职;ZY公司党委有5名成员，党委书记兼任董事长，其余4名委员进入监事会、管理层担任职务。在运作机制上，公司党委将“把方向、管大局、保落实”作为参与公司治理的方向，主要参与“三重一大”相关事项决策。党委在不同类型的重大问题上参与决策的程度不同。在重要人事任免上，党委主要发挥议决作用，干部人选方案需经党委讨论通过后才能提交董事会或总经理办公会决定;而在重大事项决策、重大项目安排和大额资金使用上，黨委主要发挥建议作用，党委讨论后将意见通过法定途径提交董事会。

3.行政色彩依然浓厚。地方国资监管部门对国有企业在人事任免、经营决策、薪酬管理等多个方面管控较多。在人事任免上，大部分党委委员、董事、监事和经营层人员由主管部门任免或决定。在经营决策上，重大事项需要请示国资监管部门，甚至还需由地方政府定夺。在行政级别上，由地方党委政府直接任免或国资监管部门任免的领导干部一般按照厅级或处级干部进行管理，大部分由上级政府部门进行限薪，在日常经营或对外交往中比较重视级别待遇。

二、当前国有企业治理结构存在的问题

1.公司党委领导与公司治理尚未有机融合。在职责定位上，虽然《中国共产党章程》《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）以及公司章程均明确了企业党组织的政治核心地位和参与公司治理的主体资格，但原则性较强，未明确党委在公司治理层面的职责地位，以及党委与“三会一层”之间的监督与制衡关系。在实践中，国有企业党委参与公司治理，普遍停留在把党的干部融入“三会一层”，实行“一身二责、双肩挑”治理机制的层面。在决策程序上，《公司法》对股东大会、董事会、监事会和经营层的职责权限和决策程序都有明确规定，但对党委的决策程序、发挥作用的方式则没有提及。在实践中，公司章程也仅对公司党建作了原则性规定，未明确党委在公司决策、执行、监督等各环节的权责和工作方式。

2.公司治理机制未充分发挥作用。大部分国有企业虽然建立了治理架构和议事规则，但公司治理机制并未充分发挥作用，存在“形似而神不至”的问题。董事会运作方面，大部分公司董事会决策形式化，董事一般不在董事会会议上对议案发表意见建议。部分公司独立董事缺乏必要的法律和财务专业知识，且身兼数职，没有时间和精力对公司进行全面了解，不能对公司有关问题独立地做出判断和发表有价值的意见。部分公司的独立董事由于提名或津贴等因素，很难代表中小股东利益对公司的经营活动发表客观独立的意见。对于设立董事会专业委员会的国有企业，大部分董事会专业委员会为董事会决策发挥辅助作用不够。如CJ、ZC等公司的董事会专业委员会大多在董事会前1小时召开，工作以审核各类报告为主，主要是应对公司内部审计、内部控制评估事项及与之相关的监管规定，但积极主动为公司建言献策、优化管理的情况并不多。如JX公司2016 年度7 次专业委员会会议均以通讯表决方式召开，没有会议记录，各专业委员会委员对全部议案均表示同意，未提出不同意见。监事会运作方面，部分公司没有明确规定监事会和监事的职责和权利，没有监事履行职责的保障措施，致使监事会成为“摆设”。部分公司虽然制度比较齐全，但制度执行不力，使监事会的监督职能流于形式，个别公司甚至全年只召开了一次监事会会议，对风险合规、内部审计等关键工作环节缺乏指导和监督。

3.重大事项决策环节繁琐且存在逻辑模糊潜在问题。某些重大事项，起码要经历经营层研究、党委会研究、上级国资监管部门研究、董事会研究、股东大会研究，有的还要在董事会研究之前进行董事会专业委员会研究，环节极为繁琐。从逻辑上看存在一定问题，党委会已经研究通过的议题，董事会、股东大会是否还能反对。如果不能反对，其决策就只能是流于形式;如果能反对，是否违背党章中新增“党是领导一切的”这一重大政治原则。这些问题值得反思。

三、解决国有企业治理结构存在问题的思考与建议

1.追根溯源，探究公司治理的本质。公司治理结构模式研究自20世纪80年代兴起以后，主要被概括为三个模式：英美模式、日德模式和家族控制模式。①英美模式。英美模式的主要特点：一是股权结构高度分散、小股东数量大、持股数量少;二是股市比较发达，股权的流动性强;三是有较为严格的外部市场约束机制;四是独立董事为主的董事会结构，不设监事会，由独立董事履行监督职能;五是董事长一般兼任首席执行官（CEO）;六是推行员工持股计划，公司员工出资认购全部或部分公司股份，委托员工持股会管理，员工持股会进入董事会。②日德模式。日德模式的主要特点：一是银行处于公司治理的核心地位，同时股权也比较集中;二是股权向法人集中而非个人，且法人间相互持股模式显著;三是建立了职工董事制度;四是股市不发达，外部约束机制较弱;五是大型公司设置管理董事会和监督董事会，前者负责管理，后者负责监督。③家族控制型模式。家族控制型模式的主要特点：一是实际控制人既是大股东，又是经理人，所有权与经营权没有分离;二是“三会”存在，但形同虚设。

2.寻法依规，探究解决我国国有公司治理问题的思路。我国《公司法》中，对上市公司做了特殊要求，借鉴英美模式，要求设立独立董事，然而英美模式中不设监事会，而我国上市公司却设置监事会，存在“职能重复”问题。我国一些国有公司以及某些特殊行业如银行、保险行业公司，国资监管部门或行业监管部门往往以上市公司的标准要求本行业公司，即要求设立独立董事，并需达到一定比例（1/3以上），同时要求在董事会下设若干专业委员会，充分发挥独立董事职能。既设董事会又设监事会，其实是借鉴日德模式。此外，我国《公司法》对于国有独资公司还要求建立职工董事制度，这依然来源于日德模式，同时还“举一反三”，要求几乎各种类型的公司都要建立职工监事制度，且职工监事比例不得低于1/3。从立法者的初衷来分析，这种要求应该是好意的。“公司”本身就是舶来品，我国从1994年才开始探索建立《公司法》，自然希望借鉴各个西方经典模式中的“优点”，至少看起来是更严格和完备的，同时这种做法也比较审慎，符合公司法工作的特点。但我们应该看到，西方经典模式的形成，跟其国家的经济、文化有密切关系，如果我们奉行“拿来主义”甚至“照抄照搬”，是不行的。尤其对于国有公司来讲，在“公司法顶层设计”上就有繁琐刻板之嫌的“三会一层”体系上，再加上党委的参与治理及上级国资监管部门的监管，自然导致其治理结构问题更加凸出。

从“英美模式”和“日德模式”的特点分析，公司治理的本质是要解决好委托代理问题。“英美模式”中，董事长一般兼任首席执行官（CEO），为主要经营者，用独立董事作为独立的监督者;“日德模式”中，管理董事会为主要经营者，监督董事会作为独立的监督者。本文认为，解决问题的思路应该是“精简”，把一些“职能重复”、不能发挥效用的环节去掉。解决问题的原则应该是只保留“一个”主要经营者和“一个”独立的监督者，有且只能有两个机构，任何多余的机构都是浪费，甚至成为掣肘。

3.把握本质，探索构建新时代下有中国特色的国有企业治理结构。由于当前国有企业治理主体为公司党委+“三会一层”，显然不符合前述“有且只能有两个机构”原则，实践中就只能试图划分各个治理主体的权责，但这只能是权宜之计，是“下策”，实践中事项非常复杂，不可能通过几条規定，就能进行清晰划分，这就导致各个治理主体之间，常常由于权责不明晰而产生碰撞，影响公司发展。

首先，对于国有企业来讲，“党是领导一切的”这一原则是根本政治原则，所以党委会显然必须保留。其次，“三会一层”中，监事会作为监督机构也必须保留，但必须强调其“独立性”和“有效性”，同时取消“职工监事”（因为不适合我国国情），还要为监事会配备充足的办事机构和人员，这些人员必须专职、专业，其薪酬、待遇等完全由上级国资监管部门制定并明确，使其绝对独立于其他治理主体。按照“有且只能有两个机构”原则（股东大会显然必须保留，但其主动参与公司治理能力有限，不在本文讨论之列），董事会和经营层必须进行一定改造。从理论上看，对于国有企业来讲，党委会、董事会、经营层进行“三合一”改造，可能是最佳融合方式。

①董事会改造建议。对于董事会来讲，首先必须取消不在公司坐班的外部董事（包括独立董事和股东委派董事），杜绝“董事不懂事”现象。独立董事本身就与监事会职能重合，必须取消，实践中其独立性根本无从谈起，且由于是兼职，也不可能投入较大精力参与公司决策和管理。当然，其专业性可用“公司顾问”的身份予以体现，可将独立董事全部转化为“公司顾问”，成为公司“外脑”;股东委派董事应要求必须专职、坐班，真正参与公司决策和管理，所有“只挂名、不坐班”的现象必须严格消除。此外，取消职工董事，原因同前职工监事所述。这样，所有董事都是内部董事，都进入党委会。党委会、董事会完成实质性合并，党委书记兼任董事长。

②经营层改造建议。党委书记（董事长）、总经理及其他经营层成员共同组成执委会，共同负责公司经营管理工作。首席执行官由党委书记（董事长）兼任，负责公司全面工作，总经理可担任党委副书记、副董事长，协助党委书记（董事长）负责全面工作，其他经营层成员均为“首席条线官”，条线工作由“首席条线官”负责。对于跨条线工作，视其重要性，采取党委会（董事会）研究、执委会研究、请示首席执行官、条线间自行协调等方式予以解决。

③改造带来的好处。一是可有效解决决策与执行脱节问题。曾任中国建设银行董事会秘书的陈彩虹先生曾撰文指出，对于大中型公司来说，决策和执行是由不同的人群来承担的。从公司治理角度看，决策者和执行者的分离，一方面，分开了专门职责，便于决策者和执行者提升各自的“专业水平”，这是优势的一面;另一方面，两者在物理上的“自然距离”，导致“决策要求下达”和“执行问题上传”的信息传递出现问题，这是劣势的一面。实践表明，后者已经成为现代公司治理中的重大难题，其“信息不对称”之说，已被公司治理内外各方高度关注。对于“信息传递问题”，陈彩虹先生指出，问题的关键在于从形式上看是上下信息的传递问题，实际上则是权力、资源、利益、成本、职责等的配置问题。由于决策者不是执行者，决策的信息下达时，是否能契合执行者对各种配置的期望，从而保证执行顺畅无滞，是难点之一;同时，执行中的问题向上报告时，是否会得到决策者的认同并给予重视解决，是难点之二。在这两个难点中，执行者通常会担心“决策不符合实际”，而决策者则会忧虑“执行不到位”或“反馈信息不真实”。结果是，公司治理要花费很大精力来解决决策者和执行者之间“信息不对称”的问题。其实，对于提升各自“专业水平”这一说法同样非常牵强，决策者在制定战略时，如果对公司内部情况不熟悉，那么基本不可能做出科学合理且符合公司实际的战略决策。二是可以解决管理幅度不合理、多头领导等问题。按照《公司法》，董事长只管理一个人（设董秘的，还管理董秘，管两个人），那就是总经理，这显然是不合理的，理论研究和常识表明，最佳管理幅度大约是1人管8人。那么董事长能不能越过总经理，直接管理副总经理呢？实践中很常见，但是对于副总经理来讲，就产生了多头领导问题（上面既有董事长又有总经理的指挥），如何应对这个问题，反而成为摆在副总经理面前的一个重大难题，也分散了很多精力。三是解决了董事长和总经理之间权力划分不清及董事长对总经理控制力有限等问题。我国国有企业中，名义上是按照《公司法》，总经理由董事长提名，对董事会负责（而非董事长）。但实际上董事长对总经理的控制力有限，因为国有企业都有上级监管部门，对于总经理的人选，监管部门显然拥有比董事长更大的话语权。这样无形中，就增加了一层无效或低效的委托代理链。而民营企业中，一般不存在这个问题，董事长的确就是“老板”，对总经理拥有非常高的控制权，因而其委托代理是有效的。

（作者单位：中原农业保险股份有限公司）