PPP项目建设过程中的合同与造价管理措施

李旺

当前，PPP模式在工程建设领域得到了较为广泛地运用。论文从PPP模式的角度切入，先从PPP合同签订前期和签订过程两方面阐述了合同管理工作中的常见问题及对策，进而从前期准备阶段、工程设计和工程施工等阶段探讨造价控制和管理过程中存在的问题及对策，以供相关项目参考。

一、PPP模式概述

地方政府的债务近些年来渐渐增多，在公共服务领域以及基础设施建设中，PPP模式的广泛应用很大程度上促进了地方经济持续稳定增长。为了适应社会发展的需要，业内对PPP模式进行了优化和改进，使参与PPP项目的各方更好地发挥实力，并增加了企业向前发展的动力，成本管理在整个PPP项目的建设中最为重要。

PPP模式被广泛应用于市政项目中，PPP模式建立了政府和社会资方的合作关系，通过订立合同、项目入库的形式明确规定双方的责任、权力和义务。PPP模式对成本的控制有自己的方式，让参与方以各自的成本为目标，实现控制整个工程成本的目的。

二、合同管理常见问题及对策

1.PPP合同签订前期。市政道路项目具有项目较复杂、涉及领域广、项目建设周期长的特点。建设运营期的各种要求、各类困难和问题很难在当前的招标模式下被明确表达出来。同时，我国的基础设施建设处于快速发展期，企业为了快速发展并参与特定活动，常常导致前期的研究工作不够完善，这给项目带来较多不利影响。例如：实施不顺利、工作的前期难度提高以及项目运营后的收益不佳等。根据目前PPP项目的情况，需要特别注意以下工作。

①初步设计阶段。在初步设计阶段中不能很好地体现项目成本情况，主要由于在目前项目中初步设计的图纸较简单。但是如果项目公司与施工单位、图纸设计单位配合好，结合成功经验、实际情况、特点后展开工作，也可以得到项目优化的空间。前期很多工作中都要考虑投资的合理性以及施工的便利性，比如管线改迁、各类施工、各类征迁所涉及的交通组织等各种因素。同时，由于当前有很多影响项目成本的情况发生，比如信息价和无价材料倒挂的情况。在此阶段公司应结合实际情况了解和考察各种材料的价格和供应商，对项目成本起到控制作用，降低项目成本，为工程建设节约资金。②设计施工图阶段。与前期相比，项目的投资收益会受到施工设计图水平的影响，同时施工图纸也会对前期征地拆迁改造的工作量造成影响，尽可能完善图纸，降低材料等方面的成本。项目公司要分析各项指标、计算工程量、确定材料价格以及选择计价依据。

2.合同签订。在谈判合同时要明确关键点，例如明确修订决策阶段的要求。通常在运用可行性分析时，项目相关人员在报告中提出修改审查意见，可行性分析的过程中要采取更有效的管理措施。在合同谈判时明确双方的义务和责任，通过谈判公平分担项目风险。在实行分摊操纵时，有能力的一方必须承担最为主要的那部分责任，双方共同承担风险程度不能确定的部分责任。后期根据各方对风险承担的比例来确定投资回报。

三、造价控制管理存在的问题

1.工程造价控制前期准备阶段。高速公路PPP项目建设过程中，前期的准备工作至关重要，不能一味按照传统的方式去设计编制方式和思路，为了适应新的项目工程，要改变和调整方式，否则很难对造价管理起到作用，从部分项目对比来看，可以发现一些问题：首先是调控和审批行业主管部门的工作，传统的工程融资模式与PPP模式有些差别，两者在工作的综合性要求方面不同，工作的审批也存在不同，对造价的控制力度受到政府部门有无经验的影响;其次是关注工程方案的重要性，主要对其完善和修饰，在建设工程中政府与企业合作，传统建设模式、技术设计不够深入将降低公路工程中PPP项目的造价控制水平。在工程造价控制前期准备阶段最重要的是以上两个方面。

2.工程设计阶段。高速公路PPP项目设计阶段，动态的控制模式没有被过多采用，对质量过分重视，没有关注工程的材料、技术、工艺及技术相关成本，在实施时特别容易缺失主动性，造价成本因市场波动而出现波动，大幅增加造价控制的难度。PPP项目设计施工总体承包模式与传统项目不同，深度贫困地区政府要求实行“容缺机制”，同时开展设计与施工导致施工存在不确定性，项目存在超预算的风险。此外，存在某些不够全面的设计内容，没有做好对沿线地下管线、水文、自然环境、地质、现有交通条件、征地拆迁等的调查研究，与实际情况有较大偏差，这种情况给投资控制造成了较大难度。

3.工程施工阶段。①资金融资。a.政府层面。工程的建设进度以及拨款进度受到部分因素的影响，比如沟通协调、资本金筹措、政策调控等。高速公路建设的项目有较大的投资额，相应较大的投资额来自政府，西部不发达地区的政府财政能力比较薄弱，在PPP项目的实施的过程中没有足够的财力用于项目资本金的缴纳，这种情况对不发达地区中的PPP项目产生了制约，政府财力不够是制约发展的主要原因。b.企业层面。因为企业资金较为匮乏，扩充资金来源的方法有限，产生不确定市场等问题，企业的投资没有到位，同时公路建设原材料砂石的短缺、不便利的运输条件、不断上涨的材料价格都会对工程建设过程产生影响，使管理工程的造价难度增加。c.合作关系。各个施工单位与项目管理公司既有合作关系也有管理关系，施工总包单位既是运动员又是裁判员，不够完善的合同条款会造成经营与造价控制中存在风险。

②变更管理。PPP项目在施工阶段还会出现设计、工期以及施工变更等现象，需经过建设单位代表、设计单位代表、监理单位代表以及施工单位代表确认后，由总监理工程师签发变更令方可发生，这就给建设单位、施工企业的工程项目造价控制带来重重困难。为此，在具体的施工过程中，各个参建单位必须严格把关，禁止通过变更扩大工程项目建设规模，减少和降低由于变更引起的工程投资增加。对于确实难以避免的变更，甲乙双方应当根据工程项目的实际情况与合同约定的內容，认真分析变更产生的原因（外部环境、工程地质、项目优化等），当意见出现分歧时，合理利用第三方协调职能，通过第三方明确自身的责任，对于由于建设单位、设计单位引起的变更，经建设单位确认后方可进行变更并计量，如果由于承包商原因引起的变更导致的损失应由承包商自行承担，不得增加费用。

③签证管理。a.现场签证作为PPP项目在施工阶段一项常规性工作，在具体的施工过程中需要监理工程师加大现场管理力度，严格管理施工现场签证工作，随时掌握工程项目造价变化情况，并监督施工企业严格按照施工组织进行施工，一旦出现变更，要及时计算因变更而产生的费用，认真合适，规范签证。b.工程项目在建设阶段，签证管理可以实现造价控制目的，大部分工程项目是由于签证管理不严格，轻则给工程项目的建设质量带来影响，重则给施工企业带来不必要的经济损失。

四、PPP模式下造价控制与管理措施研究

1.优化造价前期管理工作。在造价管理的前期阶段，政府以及企业都要发挥作用，提升造价管理的质量。政府要对相关政策仔细研究便于后续制定与调整，特别是在建立项目管理体系、筹措资本金、政策审批和合同管理等方面，要深入研究政策，与工程造价管理结合来实践，及时调整管理政策。企业要将自己的市场优势发挥出来，针对实际内容以及概预算方式积极与设计部门沟通，着重关注专业的造价与编排，由项目公司的管理人员完善现有的编制方式。

2.在设计阶段融入市场因素。在设计阶段，建设高速公路PPP项目的过程中，设计勘察是不可缺少的一个步骤，设计勘察主要的依据是国标、地方规章制度、部颁规范。要保证工程基础资料的完备性，主要包括环境、征迁、地质、水利水保、植被等资料，并对方案调查比较选择，让方案可以达到设计规定，尽量避免和减少施工中的不确定性变更。要严格执行设计文件中政府主管部门的批复意见，项目的建设标准不得随意降低或扩大，如果因为特殊的原因要改变建设内容与规模，需及时根据工程变更程序上报审批。

在设计的过程中，各个单位的管理人员应该及时参与到设计中，这些管理人员主要为社会投资人、项目实施机构、项目管理公司等单位。在设计造价成本时及时预测技术、原材料、政策、人力等因素可能产生的变化，提前研究制定出动态的预测方案，规避工程实施中的风险，保证工作顺利开展，并且将市场因素融入于其中。

3.施工阶段合同与造价管理。①对于工程项目在建设过程中与工程造价相关的隐蔽工程项目，监理工程师应当会同业主、施工企业一同测量和确定。②需要按照施工组织要求施工的，在不发生变更的情况下不作签证，对于设计单位或者业主提出的变更，在经监理工程师确认后，向施工企业下发下达工程变更令，由施工企业据此开展施工并及时办理工程量签证。③在整个PPP项目施工阶段，原材料加强控制也十分重要，为此施工企业应及时分析原材料市场变化趋势，在原材料的采购过程中遵循“质量好、价格低、运距短”的原则，坚持按照定额确定原材料实际消耗量，实行限额领料制度，定期盘点，随时掌握原材料的消耗情况。④待工程项目竣工之后，应加大竣工决算的重视程度，竣工决算是正确反映工程项目实际造价和投资效果的重要文件，及时和准确的竣工决算对于造价管理水平提升、总结施工经验教训等方面都具有极其重要的现实意义。

五、结语

PPP项目一般是较大型的公共项目，其合同主要约定利益相关方的权、责、利等方面，涉及的利益相关方关系复杂、条线多，其中的核心关系主要是政府与企业之间的关系。PPP项目的施工合同管理包括多项内容，主要为变更管理、合同管理和风险管理等。在合同管理的过程中，要加大施工单位与项目公司的参与深度，将施工觀念转变以往的思维方式，加强对政策法规的理解力并将其执行，提早进入PPP项目的预算和设计工作。

（作者单位：中交第二航务工程局有限公司）